我國城市管理中政府購買公共服務探討

齊海麗

[摘 要]在西方新公共管理運動的影響下，我國地方政府開始政府購買公共服務的實踐探索。上海在政府購買服務的實踐中，日益形成了突出購買崗位、注重制度建設、擴寬購買領域、培育組織載體和搭建信息平臺等特點。但也存在著態度模糊、制度缺失和能力不足等問題，為此轉變思想觀念、加強制度建設、提升組織能力成為了今后上海市政府購買服務的改進路徑。

[關鍵詞]合同制治理 公共服務 社會組織

一、問題的提出

政府購買服務是誕生于西方社會的一項政府實行社會公共管理的措施，指政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供公共服務的社會機構直接撥款資助服務，或公開招標購買社會服務，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的政府公共服務的供給方式。政府購買服務體現了西方新公共管理運動的精神，政府由此達到削減經費、降低成本、增強能力的行政目標。雖然政府購買服務的做法并非新鮮事物，但這種提法在國內興起得比較晚，因此目前在國內專門論述政府購買服務的著作較為鮮見。學者王浦劬編著的《政府向社會組織購買公共服務研究》《中國與全球經驗分析》是目前國內學術界較為系統地闡述政府購買服務的專著，其他有關政府購買公共服務的研究大多是由國內科研院所和學者所做的相關課題中體現出來的，如賈西津主持的亞洲開發銀行課題“中國政府購買公共服務研究”中的重要文章；鄭蘇晉的《政府購買公共服務：以公益性非營利組織為重要合作伙伴》；趙立波的《完善政府購買服務機制，推進民間組織發展》；周俊的《政府購買公共服務的風險及其防范》等。通過文獻梳理可以發現，學界對于政府購買公共服務的已有研究成果主要集中在政府購買服務的概念、動因、問題和策略的探討上，研究了當前我國政府購買公共服務的內涵本質、理論依據、運行機制、經驗教訓等問題。但是這些研究更多的是定性的，主要是理論層面的論述，實踐指導意義不強。同時，有關地方政府在購買服務實踐中的創新模式、具體做法以及不同地區之間如何相互借鑒等問題雖有研究但鮮有涉及。特別是北京、上海、深圳等發達地區購買實踐的成功經驗中也缺乏共性特征的抽象和個性特征的描述。

二、上海市政府購買公共服務的實踐探索

近年來，上海市經濟增長和改革速度持續提升，人均GDP已經突破了10000美元，與經濟發展相伴的是公共服務需求全面增長。“北上廣深”這些一線城市既是經濟發達地區，也是人口密度大的地區，同時也是公共服務需求異質性強的城市。如何滿足城市人口對基礎設施的需求和對社會保障的要求，成為大城市公共服務供給的重點。目前，上海市各級政府及職能部門已經開展了內容豐富、層次多樣、不同區縣各有特色的政府購買公共服務實踐。我國內地的政府購買服務首先產生于上海，政府購買公共服務在我國內地最早可以追溯到1995年。當時，上海市浦東新區社會發展局新建了羅山市民休閑中心，為了提高休閑中心管理績效，該局不是單純依靠街道辦事處和居委會等傳統的社區管理組織，而是通過協商，委托上海基督教青年會出面管理，并于1998 年接受政府養老服務的委托。2000年，為應對政府包辦服務的弊端、提高社會福利服務的效益，上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務。盧灣區等6個區的12個街道開展了依托養老機構開展居家養老工作的試點工作。至此，政府購買服務第一次進入我國的實踐領域，適用范圍也只限于養老服務。2011年，上海市投入5000萬元用于政府購買社會組織服務工作，2016年又計劃拿出1億元用來拓展服務范圍和項目內容。在購買服務的實踐過程中，上海市不斷進行體制機制創新，形成了以下幾個特點。

（一）突出購買崗位

政府購買服務一般分為購買崗位和購買項目兩種模式。購買項目相當于國外的“公共服務合同外包”，即將項目外包給市場組織和社會組織，以達到提升服務質量和效率的目的。在上海市政府購買服務的實踐中，更多的是在政府系統內部購買崗位，這種模式又可以稱為“體制內吸式”。在此模式中，資金基本上還是在政府體制內循環，人員進行社會招聘，項目由政府“給”而非公開招投標。政府大力支持這種模式的原因有三個：（1）參與這種購買服務的NGO是由政府主動成立的，其政治合法性很高；（2）資金仍在體制內運行，政府易于控制和使用資金；（3）在一定程度上可以解決部分令政府官員頭疼的就業問題。這些盡管起到積極作用，但該模式也存在一些問題。如資金仍然在體制內循環，無法解決有效監管和社會監督問題；參與購買的NGO主體仍然是政府職能的延伸，無法起到真正培育民間力量來解決基層社會問題的作用。國際化大都市的城市定位，使得上海對社會工作人才和機構的需求量越來越大，對社會服務質量的要求也會越來越高。社工人員的職業化和專業化水平直接關系服務的質量與水平。上海與深圳是中國較早進行社工職業化實踐的城市，上海的做法更為深入，第一次以政府文件的形式公開對社會工作職業化提出要求。

（二）注重制度建設

上海市政府先后出臺了若干政策文件，為政府購買公共服務創設了良好的制度環境。近些年來，上海市政府出臺了相應的政策促進購買公共服務發展。如2008年3月，靜安區政府在本市率先擬定了《政府購買社會組織公共服務項目合同示范文本》，統一了政府購買服務的流程和標準，強調對社會組織的資質審核和項目的績效評估。市級有關部門和浦東新區已經出臺的相關政策文件如下（見表1）。

（三）拓寬購買領域

上海市購買服務的領域從交通協管、河道保潔、綠化、社區養老、糾紛調解等領域，逐步擴大到更多的領域進行政府購買服務措施（見表2）。

（四）培育組織載體

隨著社會組織在經濟發展與社會管理的重要作用不斷增強，如何有效地運用這支潛在的社會力量，使其更好地發揮效能，服務于社會，是需要管理者突破的新課題。上海市不僅經濟發展走在全國前列，在培育發展社會組織方面也在全國遙遙領先。上海市政府在購買服務的過程中，既重視對已存在的組織載體加以扶持和引導，同時也不斷培育一些非營利性的專業社會中介組織， 并直接購買其服務。以浦東新區為例，政府以優質公辦資源為“ 母體”， 積極培育并支持成立了上海福山教育文化傳播與管理咨詢中心、上海東方之光學前教育咨詢中心、上海冰廠田教育管理咨詢中心等7個管理咨詢類機構；接受浦東新區社會發展局（簡稱“社發局”）委托管理公辦優質學校和薄弱學校；支持成立上海浦發教育評估中心等評估類教育民非機構，委托其論證東溝中學管理方案和新成立的民辦幼兒園的招標投標文件；成立浦東新區體育總會（社團法人性質）， 發揮行業管理作用， 管理和指導區內各體育單項協會， 組織開展有關體育協會和俱樂部的工作及活動等。

（五）搭建信息平臺

在信息化社會中，購買服務體制的運行需要信息技術的支撐與推動。2007年底，上海市正式啟動建設全市一體化政府采購信息管理平臺，其主要特征可以概括為“四全”，即全覆蓋、全流程、全上網、全透明。全覆蓋是從覆蓋領域來講，市區兩級采購監督管理部門、采購人、集中采購機構和采購代理機構、評審專家、供應商等政府采購的各類參與主體，實現全市采購資源共享，采購審批監管業務全市協同；全流程是指平臺提供涵蓋政府采購預算、審批、采購、支付和征信整個流程的全周期服務；全上網是指平臺實現所有用戶和所有政府采購活動網上作業，所有用戶都可以通過網絡完成各自業務；全透明是指平臺實現所有采購流程、采購項目實施進度和用戶在線操作信息全部透明化，實現在線實時監督和處罰功能；全市一體化是指市區兩級政府采購管理模式和操作流程按照統一標準實施，并全部在信息管理平臺上運行。

三、政府購買公共服務存在的問題

作為政府管理體制創新的手段，它不僅僅轉變了“公共服務應該由政府統包統攬”的舊觀念，推動和完善了多元公共服務供給體系的發展，滿足了社會不同層次的需求，而且為合理利用資源、節約成本、構建高水平的公共服務體系提供了有效的驅動力，但是在其運作過程中，也產生了一些問題。

（一）態度模糊

這種態度集中體現在以下兩個方面：政府對社會組織的態度和政府對購買公共服務的態度。俞可平總結和分析了部分黨政干部對民間組織的四種消極態度：一是輕視和藐視民間組織，認為民間組織在中國的社會政治生活中無足輕重；二是不信任民間組織，認為民間組織不正式、不可靠；三是害怕民間組織，認為民間組織的強大會脫離政府的監管，導致政府的社會控制能力下降；四是敵視民間組織，認為民間組織總是跟政府不合作，甚至跟政府唱對臺戲，必須堅決予以遏制。政府之所以會有這樣的態度，主要是由于我國政治體制改革進程的緩慢以及政府職能轉換與角色轉變不到位，使得政府在自身的角色定位方面仍然存在著認知偏差。

在對政府購買公共服務的態度上，存在著熱情過度和動力不足并存的局面。一方面，政府購買服務的熱情過高，缺乏對其理性認識。很多學者沒有真正弄清楚政府購買服務的內涵與要旨，但為了適應潮流，將這種各樣的服務提供方式都命之以政府購買。這種熱情體現在地方政府一窩蜂似地將很多本應有政府承擔的公共服務都以購買的方式轉嫁給社會組織，并沒有考慮到購買服務的適用條件。然而，在政府購買公共服務問題上，我們表現出的熱情有些過度， 因為我們不但缺乏經驗、數據，而且對這一模式中隱藏的風險知之甚少。政府購買公共服務在國內尚處于初試階段，但不少地方政府和職能部門出于創新，或者利益等驅動，對購買服務趨之若鶩。在沒有相應民間組織的情況下，就倉促自主成立所謂的民間組織，并與之簽訂購買服務協議；或者把政府購買公共服務的合同直接交予下屬的事業單位；或者采用形式招標方式把服務項目外判給商業機構，在短時間內開展服務。另一方面，政府在公共服務的提供上存在思維慣性，當新的公共服務需求出現時，習慣于大包大攬和政府規模擴張，加上政府活動成本與績效量化的不明確，使得政府購買服務的動力不足。記者鈕懌在采訪過程中發現： 上海政府部門對購買服務的重視程度并不一致。 調查數據顯示， 與社會組織有工作聯系的政府部門中對購買社會組織服務持積極態度的占47.56%，態度一般的占24.39%，不太積極的占9.76%，持消極態度的占12.2%。有60.3% 的社會組織認為，政府部門領導人重視與否，直接影響政府購買社會組織服務這項工作。

（二）法規缺位

政府購買公共服務是政府采購的一種形式，所以在發達國家政府購買公共服務行為一般都是由《政府采購法》以及相關的法律法規加以規范的。我國目前在政府購買服務領域，也大都是依據《政府采購法》。但現實的情況是，政府購買服務相應的法律體系尚未健全，導致出現當前基層政府購買公共服務發展迅速，但缺乏相關法律法規支持的局面。我國《政府采購法》，將政府采購規定為以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，其中服務是指 除貨物和工程以外的其他政府采購對象。但在細化的《政府采購品目分類表》中， 印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業等10大類服務項目都是針對行政部門的后勤服務， 并不包括面向公民的服務。2010年初，《政府采購法實施條例》（征求意見稿）將服務規定為“各類專業服務、信息網絡開發服務、金融保險服務、運輸服務， 以及維修與維護服務等”，仍然沒能包括由公民消費的服務。更為重要的是， 政府購買公共服務與政府采購在目的、標的物、供應方、程序等多個方面都存在本質性區別， 事實上也不宜以現行《政府采購法》作為依據。

同時《政府采購法》對于政府采購公共服務也沒有明確的規定，這就使得政府向社會組織購買公共服務缺乏法律依據。而且就其參與主體而言，主體還是企業，非營利組織作為參與主體的地位往往被忽視，同時規定的供應商不包括民間組織。由于體制上的缺陷和治理理念的缺失，導致了政府購買服務的具體運作機制上不能很好地銜接，秩序較為混亂，在管理決策機制、執行機制和評價機制上都存在諸多不足。比如，政府購買服務的績效評價體系缺失，服務成本難以控制；監督體系運行不夠規范，主要以內部監督為主，同時還存在監督方式不夠明確和缺乏常態化的監督方式等問題。現代信息社會中，溝通不利是導致合同制治理失敗的一個原因。溝通渠道的匱乏，可能會嚴重干擾信息和思想的流動，這樣既會導致服務運行體制不暢，也可能會帶來服務目標的混亂和公眾價值期望的降低，導致政府購買服務過程出現信息溝通不暢、協調機制不利等問題。

（三）能力不足

社會組織的能力建設是第三部門實現自身宗旨，有效解決社會問題的唯一方式。當前，我國社會組織的能力建設已經成為了制約其功效發揮的瓶頸，社會組織管理中的能力困境，集中體現在目前我國的社會組織管理能力難以滿足公共事務治理的需要。在合作生產的實踐中，我國社會組織面臨以下幾個問題：總體數量偏少，規模較小；組織結構不健全，從業人員素質偏低，專業和專職人員比重少，從業人員的學歷結構、知識結構、年齡結構不合理；運作不夠規范，服務意識和服務水平還有待提高。有學者將我國民間組織的發展狀況概括為以下幾點：第一，政府對民間組織成立設置的門檻過高，使民間組織無法獲得有效的成長制度空間。出于對社會秩序不可控性的擔憂，政府對民間組織的成立設置了很高的門檻。第二，中國民間組織內部管理的粗放和不透明，使其面臨著巨大的信任危機。第三，民間組織將自己的使命定位在政府工作的拾遺補漏上，喪失了其應有的獨立性。第四，民間組織的發展缺乏有效監管，其無序化發展的狀況值得重視。

四、政府購買公共服務的改進意見

“政府購買服務”變政府主辦為政府主導，調動各方面的積極性，導入市場機制，形成開放系統，培育社會組織，降低服務成本，拓展服務功能，提高服務效率，代表著公共服務的一種發展趨勢。為此，要進行以下改進工作：

（一）轉變思想觀念

思想解放是社會變革的前提，理念創新是一切創新的先導。政府似乎要有更開放的態度，容許地方相關部門嘗試更多的創新方式，以鼓勵多些民間團體嘗試參與服務提供。這種認識上的轉變體現在以下三個方面：第一，要認識到政府的有限性以及與草根組織合作的重要性和必要性；第二，要對政府購買公共服務有正確的認識和態度，不能把傳統的行政思維用在政府購買之中，要從法律和協議平等雙方的角度來重新認識自身角色和地位；第三，要充分發揮民間組織的專業優勢，并且在完善相關制度的基礎上，“放松+ 監管”，信任民間組織。以政府為主的公益性服務自然應該以政府為主導，但是又不限于政府部門內部，可以通過授權、委托、購買、外包等各種形式引入市場機制，按照企業化的方式來運作。政府機構內部可以通過派遣、聘用制等方式招聘社會專業人員或輔助人員，探索一種特殊的政府機構人事的混合管理機制，通過市場化運作方式和契約化的合同雇傭，協助政府機構不斷為社會公眾提供高品質的“三公服務”（公共產品、公共服務和公共秩序），以更好地滿足社會和公眾訴求。公共服務市場化和社會化浪潮的推動，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購買者”。為此，政府一定要知道如何回答這三個問題：政府想買什么？從哪兒購買？到底買到了什么？在政府購買公共服務的行動中，通過實現“政府提供”與“政府生產”相分離，政府角色主要定位為決策者、購買者和監督者。如果政府不提升充當精明買主的能力，肯定會面臨兩大困境：一是政府的權力將會拱手讓給私人伙伴；二是政府喪失總攬全局、統籌兼顧的能力。一個精明購買型政府，應該包括以下幾方面：錄用并獎勵那些受訓管理合同的一線官僚、重新培訓中層官僚、讓政治官員認識承包制所涉及的問題、降低政治調門、避免對外承包政府的核心職能、認識市場模式所引發的治理新問題[16]。

（二）加強制度建設

良好的制度安排是政府購買公共服務推行的必要條件。加強制度建設有助于政府購買公共服務的持續、穩步發展。政府購買公共服務的制度保障包括：健全財政程序、采購資金預算高度透明、相關的管理辦法、規范的政府購買行為。制度化建設可以為更多的社會組織承接公共服務創造平臺，更多的社會組織參與將會誘導更高質量的公共物品供給。進行制度創新，營造社會組織、市場組織等社會力量參與公共服務供給的制度環境和構建相應的機制，通過競爭性采購招標、政府購買服務、合同外包、特許經營、成本補貼、稅收優惠等具體制度安排，形成政府主導、市場引導、社會參與的公共服務供給機制和模式。同時，還需要逐步完善公共服務供給的政府行政承諾制度、聽證制度、信息公開制度、查詢咨詢制度。在制度供給上重點是營造一個有效、公平競爭的法律和政策環境，使政府購買服務的行為主體和相關活動在一定的規則下有序地運作。應從關鍵制度入手，研究制定政府購買服務的制度框架和政策體系，逐步規范政府購買服務行為。同時，制度的各要素之間相互銜接，相互補充，構成一個整體，并在制度框架內形成運行機制。政府購買公共服務需要解決好與現行法律制度相脫節的問題，應專門為政府購買公共服務制定法律法規或規范性文件，建立健全政府購買服務的公共政策。

（三）完善運行機制

政府購買公共服務的推行是以市場機制為依托的，它的有效運行，依賴于市場機制的完善程度。上海正處于社會轉型時期，公共服務改革中引入市場機制尚處于起步階段，因此，政府購買公共服務的市場化進程需要與政府職能轉變緊密結合起來。從長遠看，隨著政府職能的進一步轉變，應采用分層次、多元化、競爭式公共服務提供模式，系統規劃、突出民生、條塊結合、有序推進，形成適合上海城市特點的政府購買公共服務改革思路和運行模式。要確定政府購買公共服務的預算管理方式和資金安排辦法，建立有效的財政投入監管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，從而為政府購買服務的資金來源提供保障。制定政府購買公共服務績效評估、檢查驗收、監督管理等規定，規范政府購買行為和服務方式，并在此基礎上，構建政府購買崗位和項目的選擇、審核機制和政府購買服務與財政資金銜接機制、績效評估機制和監管機制，建立既滿足專業化管理要求，又符合城市發展整體利益，并由相應的政策體系支撐可持續運行的政府購買服務新模式。

（四）提升組織能力

1.政府加強對社會組織的支持力度，營造良好的制度環境。購買服務應充分注意政府主辦機構與非營利組織之間的公平性，為民辦非營利組織提供更公平的政策環境。鑒于公共服務需求的社會性和服務效果評估的復雜性，在發展公共服務的政策中，特別是涉及公共服務購買的政策中盡早納入不同類型非營利組織參與，對于可能的過程進行協商，是使得政策發展更符合現實性，更具公平性的有益舉措。應將培育社會組織納入上海城市經濟社會發展的總體規劃和社會建設的具體目標中。“近年來，我國的各級政府也開始逐步探索以公共資源滲透來引導民間組織發展的制度安排，比如上海市民政局就通過公益創投、公益招投標的形式，用公共資金來資助民間組織開展公益服務。下一步，有關部門可以進一步探索公共資源滲透民間組織的多種形式（比如充分激活各類基金會的作用），并重點考慮如何使不同‘條線、不同層級政府機構在公共資源滲透過程中形成高效整合的分工合作關系。”

2.社會組織要積極進行內部改革，提升公共服務供給能力。非營利組織增強組織實力，提高與政府的合作能力 ，“應從健全社會組織的內部治理結構和鼓勵其參與公共事務管理兩個方面著手，提升社會組織的內外治理能力，尤其應著重建設社會組織的民主決策機制、內外結合的監督機制以及信息公開機制。”具體而言，社會組織要做好以下幾方面的工作：首先，強化自主能力，增強社會合法性。從其與政府存在的不平等的合作關系來看，只有強化了其自主能力，才能獲得與政府進行平等溝通交流的資格。所以，社會組織的進一步發展需要培養其自主能力。其次，提高自身的籌資能力，構建穩定的資金來源渠道。我國非營利組織的收入來源單一，過分依賴政府，導致其官僚化、行政化傾向明顯，沒有實現真正意義上的獨立和自治。這種狀況使得民眾對非營利組織的能力產生懷疑，社會認可度較低，要擺脫這種受制于政府的現狀，社會組織在申請政府購買服務的同時，還要考慮建設好多元的資金架構，健全內部自律機制，提高社會公信力。鄧國勝認為，民間組織既然定位于“民間”就決定了它的生存和發展空間來源于社會的需求，來源于社會成員的信任。要通過完善組織章程和機構建立健全內部制度，構筑系統、科學的運行機制，建立信息披露等制度，提高民間組織活動的透明度和公信力，增強公眾對民間組織的信任。

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