對推動0～3歲早期教育健康有序發展的思考

編者按

十多年前，早期教育還是個新生事物，而如今，早期教育工作已經開展得如火如荼。相關調查發現，當前早教質量參差不齊的狀況令人擔憂，早教機構的規范化發展成為亟待解決的問題。那么，設置早期教育機構應具備哪些實體條件？申請早期教育機構應履行哪些程序？早期教育機構應到什么部門登記注冊或審批？其業務工作應由什么部門監管？早期教育機構該有怎樣的運作模式？政府在推動早期教育的發展中應發揮怎樣的作用？如何提高早期教育質量？這些都是值得我們認真思考的問題，本文對此進行了有益的探索。

林雪卿

廈門城市職業學院學前教育系教授，主要研究方向為學前教育理論、教育法學等，已在《中國教育學刊》《人民教育》《學前教育研究》以及各大學學報等CN刊物上發表學術論文48篇。參編、獨立主編、編著和著書四本。文章多次被人大復印資料與《高教文摘》全文轉載。多次獲得由政府頒發的社科論文獎。

所謂早期教育，狹義上是指0～3歲階段的早期學習，廣義上是指0～6歲階段的早期學習。本文所說的早期教育，是指狹義的早期教育。即本文認為學前教育階段分為早期教育與幼兒教育兩個階段。本文所說的早期教育機構，是指招收3周歲以下嬰幼兒，并對其進行保育和教育活動的包括托兒所、早教中心、親子園或班等在內的各類教育機構。

一、目前早期教育工作存在的主要問題

1.認識不到位。老百姓對早期教育的重要性、意義還沒有正確、足夠的認識，有的家長對早期教育仍有不信任感。目前對早期教育有兩種極端認識：一種是認為早期教育無所不能；另一種是認為早期教育百無一用。

2.法律法規、規章制度不完善。目前，從國家層面上看，我國已經出臺的專門針對幼兒教育領域的法規有兩部，一部是1989年的《幼兒園管理條例》（行政法規），另一部是最新版2016年的《幼兒園工作規程》（部門教育規章），而針對早期教育領域的法規是一片空白。從地方層面上看，一些地方如青島、南京、福州、福清、慈溪等地已經出臺了早期教育領域的地方法規或規范性文件，但我國大部分地區對早期教育領域還沒有任何規范。

國家沒有統一的法律法規，地方又沒有出臺相應的地方法規或規范性文件，對辦學條件、招收對象、教師資格、收費標準、監督考核等都沒有相應要求，導致早期教育市場較為無序、混亂。如筆者在實地調研中發現，一些早期教育機構也在招收3～6歲的幼兒，這些招收3～6歲幼兒的早期教育機構一般由工商部門注冊，卻在變相地辦幼兒園，就堂而皇之地規避了教育主管部門的監管，質量無法保證。

3.對早期教育沒有相應的研究。法律法規、規章制度的出臺要建立在科學研究的基礎上，但我們目前對早期教育的研究極為薄弱。如目前早期教育機構的準入門檻太低，甚至沒有什么準入門檻，這不利于整個行業健康、有序、規范的發展。那么，創辦早期教育機構的門檻（包括人、財、物等）到底要多高才符合我國實際，才比較科學？這一門檻是全國統一一個標準還是各地可以有各地的標準？又如，早期教育工作到底應該由教育主管部門管還是衛生計生部門管？或者齊抓共管？對這些基本問題目前都還沒有深入研究。

4.政府對早期教育市場的監管落后于早期教育市場發展實際，政府沒能發揮其在早期教育發展中應發揮的作用。目前，我國早期教育市場如火如荼，但不管是從規章制度、管理機構、管理模式、經費支持、課程標準，還是在運作規則上都還非常薄弱。如：我國目前很多早期教育機構是由工商部門審批，由于業務不對口，工商部門審批后沒有能力或沒有精力管理、監督與指導這些早期教育機構。即使是有心指導與監督這些審批過的早期教育機構，目前國家也無規范的課程與綱要，他們也不知道依據什么進行監督與指導。而有指導能力的教育主管部門，卻沒有權利對社會上的早期教育機構實施的教學內容或者是辦學情況做指導和監督。

5.早期教育機構舉辦者的素質與師資的素質良莠不齊，導致早期教育質量也參差不齊。如：早期教育機構的舉辦者缺乏專業知識和早期教育機構的管理經驗；早期教育機構的師資力量不足，加上他們很少有機會得到規范、專業的培訓，導致其課程研究能力、課程開發能力有限，無法獨立開發符合各地特點的早期教育課程。

二、對推動早期教育健康有序發展的思考

隨著我國經濟水平的不斷提高，早期教育越來越受到家長的重視。針對早期教育存在的上述問題，筆者對如何推動0～3歲早期教育健康有序發展有以下幾點思考：

1.正確認識早期教育。思想是行動的先導。全社會要依托電視、網絡、報紙等各種媒體積極宣傳科學的早期教育理念，營造正向的輿論氛圍。各地還可以依托教育信息網建立早期教育指導站，滿足家長（看護人）接受指導、咨詢、互動、交流的需要。

2.先制定國家或地方層面的早期教育政策，待條件成熟時再將政策進一步上升為法律法規。目前能找到的國家層面對早期教育工作作出規定的文件只有教育部于2012年出臺的《教育部辦公廳關于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》（教基二廳函〔2012〕17號）。僅有這一文件顯然無法滿足早期教育市場快速發展的需要。為此，從國家層面看，可以先出臺一系列相對完善的政策文件，對目前早期教育事業發展中急需規范的基礎性問題先作出規范，待時機成熟后再將這些政策文件上升為法律法規。從地方層面看，各地可以充分利用其地方立法權或規章制定權，先行先試，出臺符合地方實際的地方法規、地方政府規章或規范性文件。如：目前已有南京、青島、福州、福清、慈溪等地出臺了地方法規、地方政府規章或規范性文件，這對規范早期教育市場的健康有序發展發揮了積極作用。

筆者認為，目前早期教育領域亟需規范的基本問題有：

（1）早期教育機構應具備的實體條件。參照《教育法》第二十六條“設立學校及其他教育機構”的實體條件，根據早期教育的特殊性，規定早期教育機構設立應具備的實體條件，具體包括組織機構和章程、合格的人員、有辦學啟動資金和穩定的經費來源、符合標準的設備設施等軟硬件方面的條件。

（2）早期教育機構應具備的程序條件。學校及其他教育機構的程序認定制度一般有登記注冊制度和審批制度兩種。筆者認為早期教育機構的程序認定制度適用登記注冊制度。

（3）早期教育機構的登記注冊部門和主管部門。《教育法》第十七條明確規定：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。”學前教育階段分為早期教育與幼兒教育兩個階段，可見，我國法律早已將早期教育納入我國學校教育制度的范圍，早已明確早期教育是教育事業的一個組成部分。既然早期教育屬于教育事業，就理應由教育主管部門作為其登記注冊部門和主管部門。

那么，早期教育機構具體應到哪一級的教育行政部門去登記注冊？具體應由哪一級的教育行政部門主管？筆者認為，早期教育機構應到區級教育行政部門登記注冊并由其主管。具體而言，城市的早期教育機構應到設區的區級教育行政主管部門或者不設區的市級教育行政主管部門登記注冊，農村的早期教育機構應到鄉鎮政府登記注冊，并報縣教育行政主管部門備案。目前，我國一些地方法規或地方規范性文件也已有類似的規定，如《青島市0～3歲嬰幼兒早期教育試點工作實施方案》明確規定：教育部門負責早期教育機構的登記注冊，承擔對早期教育機構的業務指導，負責早期教育師資的入職資格審查、日常考核以及早期教育指導師培訓；《福清市0～3歲兒童早期教育機構審批與管理暫行規定》明確規定：市教育行政部門是早期教育機構的主管部門，負責早期教育機構的申辦、審批、變更、停辦等業務及早期教育機構嬰幼兒保育和教育規范管理等工作。當然也有一些地方的規章制度規定工商行政部門、計生部門、民政部門等是早期教育機構的登記注冊部門和監管部門。如南京市出臺的《南京市0～3歲嬰幼兒早期教養機構資質審查實施辦法（試行）》規定：人口和計劃生育行政部門是0～3歲嬰幼兒早期教養機構的業務主管單位，對0～3歲嬰幼兒早期教養機構的日常保育、教育活動進行監督和管理。

（4）早期教育機構及其教職員工的權利、義務和職責。

（5）早期教育機構的運作模式和運作規則。

3.各級政府應在推動早期教育事業的健康、有序發展中有所作為，發揮其應發揮的作用。體現在：

（1）從國家層面看，國家應對早期教育的師資準入資格嚴格把關。目前我國七大類教師資格證中，與早期教育關系最大的只有幼兒園教師資格證。但早期教育與幼兒教育畢竟還有較大的差別，所以建議國家增設早期教育教師資格證書，明確規定從業人員需持早期教育教師資格證與中級以上育嬰師資格證這“雙證”才可以擔任早期教育教師。

（2）各級政府要適應市場需求，設立專門的職能部門對早期教育機構進行有效監管。十多年前，早期教育是個新生事物，沒有相應的職能部門對其進行監管還情有可原，可現在，早期教育越來越受到重視，各級政府監管早期教育的職能部門也應應運而生。建議在各級教育行政部門中設立“早教辦”這一職能部門。筆者在實地調研中發現，有相當一部分早期教育機構的領導表示非常期待政府有相應的職能部門來管理和規范早期教育市場。

（3）各級政府應適當投入經費用于早期教育事業，通過建立有限的、政府主導的公益早期教育平臺，樹立規范、科學的早期教育運作的樣板，輻射所在行政區域的所有早期教育機構，促使不管是什么性質（公辦還是民辦）的早期教育機構都得到健康、有序的發展。

對于政府如何介入早期教育問題，目前各地主要有兩種做法，一種是政府親力親為，即：政府通過買單的形式，把早期教育納入政府公共服務，政府親自辦早期教育機構，全面介入，全面包攬早期教育工作，試圖全面占領早期教育市場。另一種是政府通過立法，審查舉辦者資格，規范登記注冊程序、監督、指導和引導早期教育工作，通過經費、場地、政策等支持或制約手段，宏觀管理早期教育機構。如：對辦得好的民辦早期教育機構，政府給予經費、場地、稅收等方面的補貼與支持，對于辦得不規范的早期教育機構，政府給予指導、整改甚至取締，實現對民辦早期教育機構的有效監控和管理。

（4）各級政府的編制部門應核編公辦早期教育機構教師的編制，改變目前早期教育機構教師沒有獨立編制，即使有少許編制，也是占用幼教編制的現狀。即：早期教育的教師應與中小學、幼兒園一樣有編制，一樣有評優、評先、評職稱和接受進修培訓的機會，有一樣的權利和義務，以增強該職業的吸引力。

（5）建立科學合理的早期教育管理體制。與早期教育有關的部門主要有衛生計生、婦聯、民政、兒保和人社等。應建立由各級政府統一領導，教育行政部門主管，衛生計生、婦聯、民政、兒保和人社等部門協調配合的合作式的0～3歲早期教育管理體制。

（6）把0～3周歲早期教育納入各級政府學前教育事業發展規劃并組織實施。

4.加快早期教育人才培養速度。隨著近年來我國幼教熱的掀起，各地不少高校設立了學前教育專業。但設立早期教育專業的高校卻很少，以福建省為例，目前福建省設立學前教育專業或其他專業中設有學前教育方向的高校有18所，但設有早期教育專業的高校只有福建省幼兒師范高等專科學校與泉州幼兒師范高等專科學校兩所。目前我國早期教育機構的師資多數是學前教育專業畢業的。不可否認，早期教育與幼兒教育有很大相關性，但也有不少區別。為此，各個高校應盡快設立早期教育專業，培養出高質量的專業對口的早期教育專業人才。

5.各級教育行政主管部門、各地師范院校、各地教育學院以及教師進修學校應加強對早期教育從業人員的在職培訓與考核。0～3歲早期教育是一項高度專業化的工作，教師需要具備更強的觀察力和專業化的指導家長的能力。可是由于種種原因，目前不少早期教育從業人員沒有系統學習過早期教育課程，也沒有接受過相關實踐技能的系統培訓。為此，各級教育行政主管部門應制定規章制度，將早期教育機構從業人員的定期在崗培訓納入政府整體師資培訓規劃中；各類培訓機構應該指派專門人員，加強對早期教育從業人員的在職培訓，不斷提高其各方面的素質與能力。

6.加強對早期教育理論與實踐的研究。由于早期教育在我國起步晚，導致對早期教育理論與實踐的研究較為薄弱。目前早期教育領域迫切需要研究的問題主要有：早期教育的屬性是什么？是教育屬性還是商業屬性？可否以營利為目的舉辦早期教育機構？設置早期教育機構的門檻宜高還是宜低？對早期教育市場應持有規范引導的思路還是取締、打壓的思路？設置早期教育機構的登記注冊權給誰更科學？早期教育應由哪個部門主管，哪些部門配合，或者不分主次齊抓共管？早期教育與幼兒教育的分水嶺在哪里？如果沒有明確二者之間的分水嶺，會不會導致早期教育“幼兒園化”傾向？早期教育應有怎樣的運作模式？

7.各地應組建自己的早期教育科研團隊，盡快開發科學的課程與教材。早期教育要運轉，課程、教材開發要先行。但目前不少早期教育機構沒有自己的課程和教材，在用的課程與教材大多要到上海、北京等大城市的一些機構花高價購買。實際上，花高價購買來的課程與教材不一定符合各地實際。筆者認為，各地可以嘗試通過政府統籌、融合社會力量，建立一支擁有早期教育科研能力的專家團隊。這一專家團隊可以來自不同單位，如可以來自高校，也可以來自早期教育機構；可以來自本地，也可以來自外地；可以來自國內，也可以來自國外；可以來自教育系統，也可以來自醫療系統或其他系統。該科研團隊的主要職責是開發符合各地實際的課程與教材，以提高早期教育的質量。

注：本文系廈門市教育科學“十二五”規劃2014年度課題“廈門市0～3歲嬰幼兒早期教育現狀與對策研究”（課題批準號14050）的研究成果之一

（作者單位：廈門城市職業學院學前教育系）