資產評估機構應當在PPP模式中發揮更大的作用

■上海立信資產評估有限公司合伙人 楊偉暾 趙仕坤

資產評估機構應當在PPP模式中發揮更大的作用——在財政部、中評協的領導下，評估行業通過二十年的發展，已經積累了豐富的評估、咨詢經驗，評估機構逐步嘗試開展了PPP相關評估咨詢業務。針對PPP項目的特殊性，評估行業擁有自身的競爭優勢。在各地PPP模式的推廣與實施過程中，評估機構應當整合內部優勢資源，積極開展PPP模式推廣過程中相關評估與咨詢業務，為PPP模式的有效實施作出積極的貢獻。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。為貫徹三中全會精神，2014年國務院出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》；財政部相繼下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》及《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等規范性文件。各項規范性文件的出臺為拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，為盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership， 又稱“PPP模式”）發展的制度體系指明了方向。

資產評估機構作為專業性的評估咨詢服務機構，長期以來一直為財政部門及各企事業單位提供專業服務，近年來，部分評估機構也逐步嘗試并開展了PPP相關評估咨詢業務。在各地PPP模式的推廣與實施過程中，評估機構應當整合內部優勢資源，積極開展PPP模式推廣過程中相關評估與咨詢業務，為PPP模式的有效實施作出積極的貢獻。

一、開展PPP模式的特征及意義

（一）PPP模式的特征分析

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取公開招標、競爭性談判等多種方式擇優選擇具有投資、運營管理能力、信譽良好的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。伙伴關系、利益共享及風險分擔構成了PPP模式的三個特征。

PPP模式的合作是政府與社會資本之間的一種長期合約關系，政府與社會資本通過合同結成穩定的契約關系。在PPP項目中，PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的交易結構、風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命周期順利實施的保障。除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。

PPP模式的本質，在于政府資源及市場資源在數量、稟賦上的優勢互補。這一模式特別強調共贏的理念、爭端的解決、公平公正及風險共擔，充分發揮政府部門與社會資本各自具有的優勢。政府具有的最大優勢是統一協調資源配置能力，但同時要尊重市場上社會資本的自由選擇權。只有在市場化的自愿交易的條件下，價格機制和競爭激勵才會發揮功效。在自由進入和退出權得到保證的前提條件下，雙方平等互利，社會資本基于經濟利益，政府基于對民眾的委托代理關系，雙方達成一致的協議，才能保證市場和政府之間有效的結合。PPP模式是為了某些公共設施、公共交通工具及相關的服務項目的順利完成，政府通過給予社會資本長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

（二）開展PPP模式的意義

推廣運用PPP模式，有利于促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設；有利于加快轉變政府職能、提升國家治理能力；有利于深化財稅體制改革、構建現代財政制度。具體表現在：

1．促進公私雙方實現雙贏。在PPP的模式下，公共資本和社會資本共同參與項目建設和運營的全過程，可以發揮各自優勢，在共同合作的過程中，享受合作帶來的協同效應，并通過建立長期互利的合作目標來實現共贏。

2．幫助公共部門解決資金不足。大多數PPP項目具有建設周期長、投資規模巨大等特征，在短時間內僅僅由公共部門一方很難募集到足夠的建設和運營資金，PPP模式引入社會資本彌補了這一缺陷。

3．降低項目管理成本和資金成本。社會資本追求利潤最大化，利益驅動下會更加積極地參與到基礎設施項目運營過程中來，不但降低了公共部門的管理成本和壓力，也減少了公共部門的資金成本。

4．提高項目管理效率。由于其機制創新、管理靈活、責權明確，PPP模式比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，使政府部門的工作克服了諸如效率低下等方面的弊病。

5．節約項目時間成本。PPP模式縮短了項目建設期，加快了政府為公眾提供服務的速度，縮短了時間，使得社會大眾能更加快捷和便利的享受公共設施所提供的服務。

6．提升基礎設施建設和服務水平。PPP模式使政府在公共基礎設施建設中轉換了角色，在項目建設運營過程中加入了新的合作伙伴，使得政府部門工作得到了更多的監督和約束，社會資本基于利益驅動和資本回報的需要，會更加努力地提高基礎設施的建設和服務水平，從而獲得更多的收益。

二、PPP模式風險分析及應對措施

（一）PPP模式的流程分析

根據財政部有關規定，政府和社會資本合作模式項目操作流程，分為項目識別（項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證），項目準備（管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核），項目采購（資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署），項目執行（項目公司設立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估）及項目移交（移交準備、性能測試、資產交割、績效評價）等多個環節。

根據財政部的規定，PPP模式的項目運作方式主要包括委托運營（Q&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。常見PPP項目的操作流程如圖2所示。

圖2 PPP流程

PPP項目整個運作流程復雜， PPP項目模式的運作涉及多方利益主體，為了平衡公共部門、社會資本、項目公司、金融機構、第三方咨詢公司等利益主體的不同利益和要求，首先需要明確各利益主體的職能和要求，圖3為常見PPP項目設計中的利益主體以及主要職能。

政府部門作為PPP項目的發起人，為項目提供特許經營權，追求公共利益的維護與保障；社會資本投入資本，承擔項目的投融資，追求合理的預期收益；項目公司主要從投融資、設計、建設和運營的全過程運作，承擔項目施工建設獲得收入；金融機構主要給項目提供貸款，控制項目公司在貸款期限內的信用風險，保障項目貸款順利回收；咨詢公司介入項目的全壽命周期，指導項目的具體運作，控制項目風險，保障項目過程穩定運營，獲取中介收入。

（二）PPP模式的風險分析

整個PPP項目的建設過程是一個復雜的系統過程，涉及到的風險因素多且復雜，主要包括：

1．政治風險。是基于政治環境不穩定導致項目損失的風險，包括審批延誤風險、政治決策失誤風險、政治反對風險、政府信用風險及政府官員腐敗風險等。

2．法律風險。包括法律及監管體系不完善，法律變更風險，民事、行政、刑事責任風險，以及在項目中的一些不法行為所導致的法律風險，比如環境污染、濫用職權、安全事故等。

3．市場風險。包括市場需求變化風險、市場收益不足風險、信用風險、融資風險及收費變更風險等。

4．不可抗力風險。指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等。

5．稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環保等社會管理風險。包括中央或地方政府的稅收政策變更、市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團體對項目的環保要求提高等導致的風險。

圖3 PPP項目設計中的利益主體及主要職能

（三）加強PPP模式風險的應對

風險管理是PPP項目能否取得成功的關鍵環節。項目參與各方應當具備較強的風險防范意識，在項目實施過程中全面考慮并評估項目的主要風險，才能保證項目的順利建設與運營。具體措施包括：

一是政府盡快出臺PPP模式管理的法律、法規，創造良好的投融資環境和穩定的政治環境，保障社會資本的利益。地方根據各地實際情況出臺相關規定，對社會資本的利益予以保障，吸引更多民間資本進入，規范項目實施流程，明確各方的權責利。通過建立收費調價機制、合理的退出機制等手段保障項目的質量和特殊情況下對基礎設施的控制權；與公眾利益密切相關的問題應及時公示，使公眾積極參與；杜絕為社會資本提供固定投資回報率之類的承諾或擔保等手段來降低風險。

二是完善風險分擔機制。鑒于政府部門對政治風險、法律變更風險的承受能力強，而融資、經營等風險與企業經營活動直接相關，因此，建議根據項目具體情況在政府和社會資本之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

三是聘用評估咨詢機構提供專業服務。PPP項目流程復雜，面臨風險較多，為此，建議項目實施相關方能夠積極聘請專業評估咨詢服務機構開展PPP項目實施過程中的各類評估、咨詢服務。公共部門與社會資本應當通過第三方專業機構進行市場評估調查等工作，不要盲目接受單方提供的市場預測或可行性報告等，降低信用風險。同時，聘請中介機構在PPP項目整個過程中滾動進行風險識別、分析、評價、分擔以及應對措施，形成動態的持續的風險管理。

四是社會資本應當端正投資動機，追求合理的投資回報。社會資本還應當積極維持與政府的良好關系，保持項目與企業的良好形象，獲得公眾的認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險。

三、資產評估機構參與PPP業務的優勢分析

（一）資產評估機構參與PPP業務的類型

在政府大力推動下，PPP模式已逐步取代地方融資平臺，成為公共服務設施建設和新型城鎮化建設的主要模式之一。但PPP項目持續的時間長，涉及面廣，投入規模大，建設和經營周期長，一般涉及多個主體共同分工合作，權利與義務關系復雜，為此，在PPP模式推廣過程中，專業評估咨詢機構的加入成為了PPP項目有效實施的主要技術力量支撐。

對于評估機構來說，PPP項目蘊含大量商業機會，市場空間巨大。評估行業在市場經濟建立與完善進程中發揮著重要的作用，在PPP熱潮中也應當為政府部門及社會資本提供更為優質高效的服務，具體包括：

一是項目的可行性研究及盡職調查。可行性研究是指在調查的基礎上，通過市場分析、技術分析、財務分析和國民經濟分析，對各種投資項目的技術可行性、經濟合理性及社會效益性進行的綜合評價。盡職調查是對項目的歷史數據和文檔、管理人員的背景、市場風險、管理風險、技術風險和資金風險做全面深入的審核。

隨著乳腺癌發病率的不斷升高，人們對乳房腫塊都十分緊張，孕媽媽當然也不例外，尤其是懷孕期間的特殊生理狀態，一旦發現異常孕媽媽就更加緊張。我們先來看看下面的這個案例。

二是項目物有所值評估。物有所值評估是用來評價政府組織等機構是否能夠通過項目全周期的管理和運營從項目的產品或服務中獲得最大收益的一種評價方法。在物有所值項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容。

三是資產價值評估。在PPP項目進行新三板掛牌上市或A股市場IPO，PPP項目進行股權轉讓、資產作價入股或資產處置，不可抗力發生時社會資本退出，以及PPP項目未來收益權或特許經營權作為基礎資產進行證券化融資等經濟行為中，資產評估都是必經的環節。在這方面，評估行業擁有其他行業無法比擬的專業技術力量及經驗積累。

四是項目績效中期評價及績效后評價。績效評價是根據項目設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對公共產品和服務的數量、質量以及項目資金使用的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。績效評價是對公共資源的使用和管理的一種有效衡量、評價與監督手段，是從政治、經濟、社會、生態等多方面，對項目整個壽命周期過程中的各方投入、實施過程、項目結果以及項目影響等不同績效狀況進行全面的動態的評價。PPP項目的績效中期評價及后評價其側重點與要求以及指標體系的設置等存在著一定的區別與聯系。

五是在項目各個節點提供咨詢服務。包括提供涉及國家產業政策、行業政策、稅收、金融等領域的政策咨詢；充分發揮自身的專業優勢，依據其掌握的市場信息和融資經驗，幫助PPP項目公司設計適合項目特點的最佳融資計劃，確定合理的融資結構；對項目全生命期內風險作出較為準確專業的判斷，制定合理的風險分配方案，使項目的風險管理合理有效；協助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術精專的合作伙伴；協助項目公司進行工程的合理安排，有效控制工程的進度、成本和質量；為PPP項目公司提供長期的市場分析和預測，設計規避市場風險，實現價值最大化的有效發展方案；為社會資本提供PPP項目投資價值咨詢，幫助其挖掘優質的PPP項目。

例如，為創建“文化創意產業園基地”、“特種影視文化體驗園區”、“產業園配套服務中心區”及“文化創意產業園”，某市積極開展PPP模式，引進社會資本參與項目的建設。在項目開展過程中，社會資本不僅提供資金，還提供固定資產及技術力量。通過PPP模式的大力實施，該項目取得了前期的成功。為有效推進項目，近期，我公司受項目單位委托，為項目提供咨詢及評估服務。在后續的工作中，我們將積極參與項目中期績效評價及項目后期績效評價等業務，為探索PPP模式新業務積累經驗。

（二）資產評估機構參與PPP業務的優勢

PPP項目參與合作者眾多、資金結構復雜、風險較大，比傳統的投融資項目要復雜，因此在項目的全壽命期內都需要第三方中介公司的專業支持。目前，資產評估機構、會計師事務所、稅務師事務所、咨詢公司、投行等均積極參與PPP相關業務。資產評估行業是中介服務行業中的重要組成部分，在財政部、中評協的領導下，評估行業通過二十年的發展，已經積累了豐富的評估、咨詢經驗。針對PPP項目的特殊性，評估行業擁有自身的競爭優勢：

一是資產評估結果是建立在對客觀市場條件和充分事實調查的基礎之上，在評估過程中的合理推理和邏輯判斷與預測是評估人員所應當具備的基本素質。對于PPP項目物有所值評估及融資渠道環節的資產價值評估都需要對項目的投融資情況做相應的分析，并對未來的收益做合理的預測。可以說，在這方面，資產評估行業與其他行業相比，積累了更為豐富的實踐經驗與理論基礎。

二是資產評估師通常具備資產評估、工程技術、房地產、財務會計、法律等方面的綜合專業知識，行業擁有評估師、會計師、設備工程師、房產工程師、律師、稅務師、專業咨詢師等，故評估行業人員知識結構的多元化與PPP項目復雜性、多樣性、綜合性相符，這是評估機構能夠完成PPP項目各個節點綜合咨詢服務的基礎。

三是PPP項目涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、醫療、衛生等公共服務領域，在開展不同領域的項目過程中，需要相關的專家提供技術支持，在這方面，資產評估行業長期以來所積累的專家庫具備明顯的優勢。

四是近年來，在中評協的大力指導與支持下，各地評估機構積極參與績效評價、可行性研究及盡職調查相關業務，不少評估機構也參與到PPP項目的執行過程中，積累了相關的業務知識，鍛煉了有較強競爭能力的業務團隊，這是評估機構能夠成功完成PPP相關業務的關鍵。同時，評估行業還率先出臺《財政支出（項目支出）績效評價操作指引》并在各地開展培訓，有效提升了各地評估機構完成績效評價及相關咨詢業務的能力。

四、評估行業應當積極參與PPP相關業務

隨著各地PPP模式的大力推廣，PPP項目對資產評估行業來說是一個新的機遇，但也面臨其他行業的激烈競爭。為有效發揮行業優勢，拓展評估業務新領域，我們希望中評協能夠整合行業力量，引導和促進各地評估機構積極參與PPP相關業務：

一是評估行業積極組織行業專業力量加強對PPP項目的理論研究，盡快頒布針對PPP項目相關業務的操作指引或專家提示，從而有效規范和引導評估機構執行PPP業務，提升評估行業為國家在基礎設施建設管理中提供服務的能力，同時，也為國家制定PPP相關操作性規范及有關政策提供決策參考。

二是加強與政府相關部門進行溝通，推薦評估行業專業人員參與相關政府部門PPP項目理論的研究及政策的制定，并在政策范圍內將PPP項目咨詢業務向評估行業傾斜，為評估行業更好地服務于PPP項目營造利好的政策環境。

三是為進一步提升評估行業服務PPP項目的能力，各地評估機構應當加強PPP項目相關人才的儲備，積極開展PPP項目專業人才挖掘及培養工作。

四是為提升業務質量，建議評估行業率先建立PPP項目專家人才庫，邀請部分高校專家、行業專家及評估行業中對PPP項目有實踐經驗和理論研究的人士作為專家庫的基本成員。

經過20多年的發展，我國資產評估作為一個獨立的專業化市場中介服務行業得到長足發展，在規范資本運作、維護經濟秩序、促進經濟發展等方面發揮重要作用，評估行業的發展受到了社會各界的廣泛關注。對于資產評估行業來說，PPP業務無疑是一個培育新業務成長，推動資產評估業務創新和市場拓展的良好機遇。評估行業應充分認識自身的優勢以及面臨的壓力，認真貫徹財政部的決策部署，適應新形勢，明確新任務，加大對PPP模式這一新業務的理論研究力度，盡快培養符合新業務所需的復合型人才，助力中國經濟發展的新趨勢，努力開創評估行業科學發展的新局面。