中國共產黨執政生態系統的控制模式演變

□車轔（云南農業大學，云南　昆明　650201）

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中國共產黨執政生態系統的控制模式演變

□車轔
（云南農業大學，云南昆明650201）

摘要：改革開放前30年，中國共產黨執政生態系統的控制模式是分散控制和集中控制相結合；改革開放后30多年，中國共產黨執政生態系統的控制模式，先是逐漸演變為以分散控制為主導，后又從分散控制向協調控制轉化；未來中國共產黨執政生態系統的常規控制模式將以協調控制主導。

關鍵詞：中國共產黨；執政生態系統；控制模式

中國共產黨執政生態系統是一個多層級、多維度、多形式的復雜巨系統，內部包含很多相互關聯的子系統，系統內部既有線性聯系又有非線性聯系，呈現顯著的非平衡演化特征，是一個開放的非平衡巨系統。中國共產黨執政生態系統的整體性、穩定性、可靠性、適應性等動態特性都和結構、功能有關，都依賴系統的控制能力。中國共產黨執政生態系統的控制模式演變大致經歷了分散控制和集中控制相結合、以分散控制為主導、從分散控制向協調控制轉化三個過程。未來的常規控制模式則將以協調控制主導。

一、中國共產黨執政生態系統控制模式演變的歷史進程

1.改革開放前30年中國共產黨執政生態系統的控制模式

一般而言，復雜大系統的控制需要采取分級控制原則，主要有集中控制和分散控制兩種。如果在執行決策階段，總問題的決策由最上級子問題導出，即最后決策由最上一級的子系統作出，這就稱為集中控制。如果在執行決策階段，總問題的決策分別由各子系統分擔，這些子系統具有較強的獨立性，可以自由選擇對總系統施加影響的大小，這就稱為分散控制。在分散控制中，最上一級往往只有結構形式上的意義，它只起一個子系統的作用，或在其下級各子系統間起協調作用。集中控制和分散控制這兩者之間沒有絕對的分界，許多分級控制往往介于這兩者之間，兼有兩者的特性，不過有所偏重罷了［1］94。改革開放前30年，中國共產黨執政生態系統的控制模式是分散控制和集中控制相結合，從系統結構上看是條塊結合的矩陣結構。對此，俞可平認為：“中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權力系統實施對國家的治理。垂直的權力系統即由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的‘條’，其特征是上下垂直管理。平行的權力系統即以地方各級黨政機關管理的橫向政權組織，也就是通常所說的‘塊’，其特征是橫向的平行管理。‘條’與‘塊’的結合，構成了中國公共權力的錯綜復雜的‘矩陣結構’。這一‘矩陣結構’，既體現著中央與地方、上級與下級的關系，也體現著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關系。”［2］110實際上，這是分散控制和集中控制相結合必然具有的系統結構。

在新中國成立后的頭三年，中央局的存在使得分散控制占優勢；在第一個五年計劃時期集中控制較強，分散控制較弱；在“大躍進”和人民公社化時期分散控制較強，集中控制較弱；在“文化大革命中”分散控制和集中控制都較弱，系統處于不穩定的狀態。究其原因，在高度集中的計劃經濟體制下，政治系統與社會系統是高度重合的，整個社會生活都被納入政治權力的支配和控制之下，也就是說，國家消融了社會。而在國家的政治權力體系里面，中央政治局居于頂層組織或系統層級的頂端，負責把握系統演化方向、路徑，制定總任務計劃和總指標。新中國成立后盡管我們黨曾初步提出了一些正確處理黨政關系的基本原則，但由于當時鞏固政權、恢復經濟和改造社會的任務十分繁重，需要在各個方面加強黨的領導和集中統一，所以在一元化領導方式下黨政不分、以黨代政的問題沒有得到很好地解決，系統控制模式也在集權、分權之間搖擺不定。1959年廬山會議之后，黨內民主生活受到破壞，黨的集中統一逐漸演變為個人集權，系統有序控制模式遭到破壞，在“文化大革命”中國務院各部委、各地方黨委政府等局部控制中心全面陷入癱瘓。對此，鄧小平在1980年講到黨和國家領導制度改革時強調指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”［3］328他還著重指出：“過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題。”［3］329

2.改革開放頭20年中國共產黨執政生態系統控制模式的逐漸演變

作為改革開放起點的中國共產黨十一屆三中全會明確指出：“認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。”［4］7鄧小平把黨政分開、中央分權、精簡機構視為整個政治體制改革的突破口，這也是中國共產黨執政生態系統調整控制模式的突破口，即為適應商品經濟的發展而減少計劃經濟、指令性經濟，強調系統的分散控制。對此他強調指出：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關。”［5］177對于精簡機構，鄧小平稱作是一場革命。他說：“這是涉及幾百萬大、中、小干部的問題。如果企業、事業單位整頓起來，涉及的人就更多了。單單機關就涉及大約四五百萬人的問題。”［3］39720世紀80年代，黨委和政府逐漸開始適度分離，黨委主要負政治領導責任，政府主要負行政責任。中共中央又相繼決定實行政社分開和政企分開，黨和政府不再直接管理城鎮企業和農村經濟事務。與此相適應，國務院的機構改革大力推進，由原來的98個部、委、直屬機構和辦公機構，裁減、合并為52個左右，機關工作人員減少三分之一左右［6］1208。1984年7月，中央書記處決定，改革干部管理制度，下放干部管理權限，采取只管下一級主要領導干部的新體制，省、市、縣、鄉的自主權限實質性地獲得擴大。80年代末，中國在廣大農村開始推行村民委員會制度，實行村民自治。1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，此后，企業開始建立自主管理、自負盈虧的法人治理結構，政府不再是企業的治理主體。經濟市場化進程迫切要求改革高度集權的政治管理體制，建立和完善適應現代市場經濟規律的民主調控體系。權力高度集中的決策體制和管理體制，是與市場機制根本對立的。從決策和管理角度來說，市場經濟體制在本質上就是一種分散決策機制，削弱、排斥市場機制作用的最大弊端就是導致權力過于集中。

3.改革開放20年后中國共產黨執政生態系統控制模式的新變化

20世紀90年代開始進行新一輪的政府機構改革后，一些政府部門如輕工、紡織、鋼鐵、煤炭等部委局被改造為行業協會，一些原來的政府管理職能開始移交給行業管理組織，在經濟領域黨的分散控制正向協調控制轉化。1998年2月，江澤民在中國共產黨十五屆二中全會上講到政府機構改革的目標和原則時說，這次政府機構改革的大原則有四項：“一是按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開；二是按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政；三是按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工；四是按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。”［7］108這次政府機構改革是在建設社會主義市場經濟的總要求下，在依法治國的總方略下進行的黨的領導方式和執政方式的改革，政企分開、簡政放權、職能清晰、依法行政的背后是中國共產黨執政生態系統控制模式的轉換，即從分散控制向協調控制轉化。與此相適應，黨的領導核心作用體現為“總攬全局、協調各方”［7］258。2002年中國共產黨十六大報告對此作出深刻闡釋：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”［8］555當然，從分散控制向協調控制轉化不可能一蹴而就，這是一個長期探索的過程，與改革開放、完善社會主義市場經濟體制的過程相呼應。為此，馮秋婷等認為：“在我們國家，共產黨是社會政治生活的政治領導核心，這一點無論是在計劃經濟條件下還是在市場經濟條件下都是一樣的。但是，黨作為核心與其外圍組織的具體關系模式，特別是與那些跟核心靠得最近、聯系最緊密的國家政權組織的關系模式和權力運行模式，在市場經濟的執政環境中必定是有許多不同于在計劃經濟執政環境中的特點，從前那種縱向的金字塔式的控制結構必定要逐漸向橫向的同心圓式的控制結構轉變。”［9］166這種控制結構考驗系統的協調控制能力。中國共產黨執政生態系統中包含多種子系統，立法、司法、行政、軍事、政協、工會、共青團、婦聯等，這些子系統的性質、職能和作用各不相同，彼此相互聯系、相互制約。他們在根本利益和政治方向上是一致的，但又有各自不同的特殊利益和觀察、處理問題的不同角度，會產生一些矛盾和分歧。正確地協調各方面的關系，解決好各種矛盾和分歧，使這些子系統的關系達到和諧，形成強大的社會合力，是政治生態系統有序運轉的基本條件。充當協調主體的只能是中國共產黨的各級組織，每一級組織都是系統控制中的協調級，每一級都在某種程度上受上一級所協調或調節，同時又承擔著對同級各子系統的協調任務。

二、中國共產黨執政生態系統協調控制的基本原理

從理論上說，為了提高系統控制的精確度和效率，各子系統之間“互不影響”的控制原則在系統結構設計時應予考慮。即利用局部控制中心之間的相互關聯完全或部分抵消受控對象中的相互關聯，也就是“去耦合”，使各個受控量的控制過程不相互影響，從而將多變量關聯的大系統分解為單變量“自主”的小系統。從數學方法上來說，是要設計控制矩陣，使系統矩陣“對角線”化，也就是使系統矩陣中非對角線上的元素都等于零。如果滿足這個條件，各受控量的局部控制中心就可以按單變量系統進行設計，簡化系統結構。這是理想狀態，實際過程中幾乎不可能出現，條塊結合的矩陣結構如果不簡政放權，各子系統之間的耦合效應很明顯，反映在執政過程中就是官僚主義、形式主義、本位主義。實際上，在多變量控制的實踐中，有很多場合不必要求各受控量互不影響，而是需要各受控量的控制過程相互配合和協調，使各變量之間保持某種協調關系，使整個系統處在技術上可行、結構上合理、控制上有效的協調工作狀態中。一般來說，協調關系是各受控量應滿足的某種線性或非線性函數關系：f（y1，y2，…，yn）=c。常見的是比例關系：μ1y1=μ2y2=…=μnyn，當比例系數μI=1，即為最簡單的同步關系。要實現系統的協調控制，有幾種控制方法：

1.按“協調偏差”控制，自整定“內部”給定量

按“協調偏差”控制不同于通常的控制系統——按外部給定量與受控量的偏差，進行反饋閉環控制；在多變量協調控制系統中，給定的是各受控量之間的協調關系，而不是個別受控量的給定值。因此，為了保持各受控量之間的協調關系，減少系統實際運行狀態對指定協調狀態的偏離，需要按“協調偏差”進行反饋閉環控制。協調偏差定義為，式中。其中為“內部”給定量，是根據給定的協調關系與系統的實際運行狀態，考慮穩態與動態品質要求，由系統內部自行整定，而不是由系統外部給定。當系統受到擾動或其他因素影響而偏離協調工作狀態時，在按協調偏差的閉環控制作用下，將迫使各受控量向內部給定量靠近，以減少協調偏差，使系統進入協調工作狀態。由于內部給定量y··I為各受控量（y1，y2，…，yn）的函數，所以，任何一個受控量的變化，都將使系統重新整定相應的內部給定量，從而引起協調偏差的重新分配，使其他受控量都向有利于協調的方向轉化。因此，各受控量的控制過程不是獨立自主的，而是相互影響、相互配合的，這將有助于加快協調過程，提高協調準確度。

2.建立控制作用之間的協調聯系

各受控量之間通過受控對象或過程形成的相互關聯——耦合，是復雜巨系統的重要非線性特征，并不總是有害的，有時沒有必要都用局部控制中心的相互關聯去抵消它們。在實際系統設計中，適當地利用受控對象中固有的耦合，有可能減少所需測量元件或執行機構的數量，簡化控制系統。如果不具體分析受控對象中固有耦合的利弊，片面要求完全去耦合，不僅將使控制系統復雜化，其耦合也難以實現。同時，由于實際對象特性的變化與不確定性，互不影響條件不易準確地得到滿足，殘留的耦合有可能惡化系統品質。因此，應當建立控制作用之間的協調聯系，利用局部控制中心中的耦合，抵消或削弱受控對象中有害的耦合，保留或加強有益于協調的耦合。這種協調聯系裝置構成控制系統的內反饋，可以根據穩定性、協調準確度、最快協調過程的要求進行設計。

3.按外擾補償的原則進行協調

作用于系統的外界擾動，如負荷變化，常常是破壞協調關系的主要因素。如果外擾是可以測量的，那么采用擾動補償裝置，實現協調關系對外擾的不變性，則可以在不影響系統穩定性的情況下，大大提高協調準確度與動態性能。這里的不變性原則不是個別受控量對擾動的不變性，而是協調關系對擾動的不變性，或協調偏差對外擾的不變性。具有良好反饋的閉環控制系統具有外擾補償功能，能使干擾引起的輸出極小，也就是使干擾引起的誤差極小。如果系統沒有反饋問路，則系統成為一開環系統，此時干擾引起的輸出無法被消除，全部形成誤差。

三、未來中國共產黨執政生態系統的常規控制模式將以協調控制為主導

2013年中國共產黨十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），明確作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現象。全會強調，全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執政能力，確保改革取得成功。中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。從中國共產黨執政生態系統的控制模式講，就是要進一步增強協調控制的能力，包括“協調偏差”控制、控制作用之間的協調聯系、“外擾補償”協調，重點是加快轉變政府職能，推進協商民主廣泛多層制度化發展，加強系統各層級、各子系統之間的協調控制。同時，由于中國共產黨執政生態系統是一個開放的非平衡巨系統，具有自組織性，因此系統還發展出與之相適應的自組織控制模式。根據系統論、控制論原理，大系統除了集中控制、分散控制、協調控制等組織控制或常規控制模式外，還有非常規控制模式——自組織控制。常規控制不僅要求對系統隨時進行觀測，而且也要求不斷地對系統進行微調，以使系統的運行與目標之間的誤差不致積累起來。自組織控制雖然也要求對系統的運行進行不斷地觀測，但控制卻是跳躍或間斷地進行的，僅在某些最重要的關節點上才發揮作用，而平常則是“任其自流”的［10］285。

首先是加快轉變政府職能。中國共產黨十八屆三中全會提出，科學的宏觀調控和有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。在這一意義上，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。當中重要的是健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。同時，中國共產黨十八屆三中全會決定還指出：“宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。”［11］10“轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。”［11］12譬如，這一輪國務院機構改革，重點圍繞轉變政府職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。經過改革，國務院正部級機構減少四個，除國務院辦公廳外，政府組成部門的正部級單位二十五個，是新中國成立以來最少的時期。

其次是推進協商民主廣泛多層制度化發展。中國共產黨十八屆三中全會強調，在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道；深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商；發揮統一戰線在協商民主中的重要作用，發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序，拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。

再次是加強系統各層級、各子系統之間的協調控制。“協調”兩字在“決定”中頻繁出現，涵蓋國企改革、政府職能轉變、黨風廉政建設、社會治理等各方面。如“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”，“形成科學有效的權力制約和協調機制”，“改革和完善各級反腐敗協調小組職能”，“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題”［11］32，等等。要綜合運用多種協調控制方式，建立良好通暢的內外反饋機制，及時修正協調偏差，保持各受控量之間的協調關系，將外部干擾的影響降至最低。黨內的紀檢監察機構和制度體系、黨內民主生活的完善是系統內反饋最重要的制度設計，人民民主、協商民主、輿論監督、群眾監督是系統外反饋的主要形式。同時，要善于利用各受控量之間通過受控對象或過程形成的關聯效應、耦合效應建立控制作用之間的協調聯系。為此，劉云山同志指出：“全面深化改革是一項復雜的系統工程，各項改革舉措之間的關聯性、耦合性要求非常高。任何一個領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施之間互相牽扯，甚至互相抵觸，改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會打折扣。必須站在全局的高度科學謀劃改革方案和具體舉措，加強統籌協調，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，堅持加強頂層設計和摸著石頭過河相結合、整體推進和重點突破相促進，確保各項改革相互配合、協同推進。”［11］62

參考文獻：

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［4］中共中央文獻研究室.三中全會以來重要文獻選編（上）［M］.北京：人民出版社，1982.

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［7］江澤民.江澤民文選：第二卷［M］.北京：人民出版社，2006.

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［9］馮秋婷，等.中國共產黨執政方式探析［M］.北京：中共中央黨校出版社，2001.

［10］鄧英淘，何維凌.動態經濟系統的調節與演化［M］.成都：四川人民出版社，1985.

［11］本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2013.

責任編輯何成學

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）03-0097-05

收稿日期：2016-02-25

基金項目：國家社科基金項目《中國共產黨執政生態研究》（14XDJ011）的階段性成果。

作者簡介：車轔，男，歷史學博士，云南農業大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，研究方向：政治學、中共黨史、經濟技術史。