我國失獨家庭養老問題探討
——以北京市西城區西長安街為例

□李秀梅，趙丹慧，李春英（.北京行政學院，北京　00044；.北京市西城區西長安街街道辦事處，北京000；.北京市大興區金銳社區服務中心，北京　0600）

?

我國失獨家庭養老問題探討
——以北京市西城區西長安街為例

□李秀梅1，趙丹慧2，李春英3
（1.北京行政學院，北京100044；2.北京市西城區西長安街街道辦事處，北京100032；3.北京市大興區金銳社區服務中心，北京102600）

摘要：失獨家庭是我國實行計劃生育政策以來所形成的特殊群體，也是近年來社會廣為關注的人群。文中以失獨家庭為目標人群，以北京市西城區西長安街街道的失獨家庭數據為基礎，分析他們的養老服務需求，介紹北京市對失獨家庭養老保障的政策舉措，進而對我國失獨家庭養老問題思考一二。

關鍵詞：失獨家庭；養老；保障；北京市西長安街街道

早在2000年7月，王秀銀、胡麗君、于增強三位研究人員曾對山東省榮成市15歲及以上獨生子女傷亡家庭進行了問卷調查。后來，三人聯合在2001年第6期的《中國人口科學》上發表了《一個值得關注的社會問題：大齡獨生子女意外傷亡》一文。該文在對調查數據進行統計分析的基礎上，就對意外傷亡的大齡獨生子女父母進行經濟補償和精神關愛的必要性進行了闡述，并提出了一系列具體的對策建議。從此，關于“失獨”問題的研究進入學術視野。而“失獨家庭”作為一個專有名詞首次被提出，則始于2012年5月9日《廣州日報》發表的一篇題為《暮年喪獨子，他們的余生該何去何從？》的報道。然而，什么是“失獨家庭”？即使到目前為止，無論是官方機構還是學術界，對這個概念仍然尚未做出一個統一的表述。我們在文中所稱的“失獨家庭”，主要是指夫妻雙方只生育或收養過一個子女，該子女由于疾病或意外災禍不幸去世，且夫妻不能或不再生育、收養子女的家庭［1］。在此意義上，失獨家庭是我國實行計劃生育政策以來所形成的一個特殊群體，也是近年來廣為社會所關注的人群。

一、失獨家庭的現狀與需求分析

（一）現狀摸底及需求調查

我國目前已有的失獨家庭的數量不僅巨大，而且增加得很快。據有關專家推算，1975年—2010年出生的2.18億獨生子女中，有超過1000萬可能在25歲之前死亡，聯合國則預測2200年中國失獨家庭將達千萬［2］。這就意味著有2000萬名父母親，在他們的中老年時期將失去唯一的孩子，成為老無所依的失獨老人。2012年，北京市共有3900個失獨家庭，其中涉及7746人［3］；2013年，北京市失獨老人增加到8781人，而且，失獨人數在以每年接近10%的速度遞增。2014年，按照北京市“暖心計劃”公布的信息，北京市獨生子女死亡家庭為5200戶，失獨父母總計為9888人［4］103。

為了進一步了解失獨家庭的現狀，為其提供最需要的服務和比較完善的法律保障，我們以北京市西城區西長安街街道的失獨家庭為調查對象，對失獨家庭的結構進行了統計分析，并以問卷調查和入戶走訪的形式進行了需求摸底。

西長安街街道位于北京中心城區，在全國范圍內是實行計劃生育政策比較好的地區，獨生子女家庭普及率在地區育齡人口中超過96%。該地區戶籍人口7.4萬，2014年失獨家庭89人62戶，占總人口的萬分之十二。我們對其中的52人進行了入戶調研，另外37人拒絕了我們的訪談。

1.基礎情況調查

居住地：20戶常住轄區內，占總戶數的32%；42戶人戶分離，占比68%。

孩子傷亡情況：孩子死亡時年齡在10歲以下的10人，10-20歲45人，20歲以上34人；死亡原因為因病56人，車禍、溺水等意外32人，犯罪處死1人。

家長情況：家長現在年齡50-59歲37人，60-69歲46人，70-79歲5人，80歲以上1人；孩子死亡時家長年齡40歲以下20人，40-50歲23人，50-60歲38人，60歲以上8人；目前還在工作21人（包括未退休、退休返聘和打工），不在工作68人（包括退休與無業）；初婚35戶，離異12戶，喪偶12戶，再婚3戶。

家庭收入情況：月收入2萬元以下（不含2萬元）15戶，2-5萬元（不含5萬元）32戶，5萬元以上15戶。

住房情況：住樓房的35人，占總人數的68%；住平房的16人，占總人數的28%。有自己住房住的37人，占總人數的69.8%；租房住的11人，占總人數的20.8%；選擇其他項的4人。與老伴同住的36人，占總人數的68%；獨居的9人，占總人數的17%；與親屬居住的6人，占總人數的11%；其他情況的1人。

生活現狀：完全自理的有40人，半自理的有12人。其中基本健康但需長期服藥的有30人，占總人數的57.7%；需要經常就醫的有17人，占總人數的32.7%；活動受限的有5人，占總人數的9.6%。藥費能報銷48人，占總人數92.3%，自費4人，占7.7%。

2.需求調查

健康需求：有體檢需求的21人，占總人數的40.3%；有日常量血壓需求的15人，占總人數的28.8%；有測血糖需求的10人，占總人數的19.2%；有陪同就醫需求的45人，占總人數的86.5%；有醫療咨詢需求的10人，占總人數的19.2%，有醫療講座需求的10人，占總人數的19.2%；現階段有家庭病床需求的5人，占總人數的9.6%；有送藥上門需求的11人，占總人數的21%。

生活及家政需求：有送餐需求的15人，占總數的17.6%；需要老年餐桌的11人，占總人數的21%；有小時工做飯需求的2人，占總人數的3.8%；有其他需求的12人，占總人數的23.1%。需要24小時保姆的6人，占總人數的11.5%；需要小時工做家務的8人，占總人數的15.4%；可以自己解決，但有時需要請小時工的25人，占總人數的48.1%；自己完全可以解決的7人，占總人數的13.5%。有洗澡需求的10人，占總人數的19.2%；有日常梳洗需要的1人，占總人數的1.9%；有其他需求的8人，占總人數的15.4%。

其它物質需求：有代買代購需要的12人，占總人數的23.1%；有家電維修需求的12人，占總人數的23.1%；有陪同外出需要的9人，占總人數的17.3%；有洗衣需要的2人，占總人數的3.8%；有打電話需要的1人，占總人數的1.9%；有其他需求的5人，占總人數的9.6%。

文體活動需求：有學習電腦需求的20人，占總人數的38.5%；有學習手工課需求的10人，占總人數的19.2%；有學習攝影需要的12人，占總人數的23.1%；有學習英語需要的3人，占總人數的5.8%；有學習法律需求的8人，占總人數的15.4%；有學習中國競技麻將需求的3人，占總人數的5.8%；有學習北京歷史需求的5人，占總人數的9.6%。有興趣參加合唱的17人，占總人數的32.7%；有興趣參加書法學習的10人，占總人數的19.2%；有興趣參加戲曲課程的3人，占總人數的5.8%；有參加繪畫課程興趣的5人，占總人數的9.6%；有參加舞蹈課程興趣的7人，占總人數的13.5%；有其他文化活動興趣的6人，占總人數的11.5%；不喜歡文化活動的5人，占總人數的9.6%。有興趣參加各種棋類活動的26人，占總人數的50%；有興趣參加各種球類活動的19人，占總人數的36.5%。

精神需求：愿意接受志愿服務的24人，占總人數的46.2%；視情況而定的21人，占總人數的40.3%；不愿意接受志愿服務的7人，占總人數的13.5%。愿意接收政府或社會組織及相對固定的個人（如鄰居）的電話慰問聊天的46人，占88.5%。希望有假日慰問的50人，占總人數的96.2%；希望志愿者做家務的11人，占總人數的21.2%；希望志愿者陪護體檢的10人，占總人數的19.2%；希望志愿者定期入戶聊天的26人，占總人數的50%。

此外，當失獨父母老無可依或者成為“失能老人”的時候，養老院就成為他們最后的希望。

（二）需求分析

綜合分析基本健康狀況的描述與健康需求的反饋可以看出，參與調查人員對體檢、量血壓、測血糖等日常項目比較期待。目前，社區衛生機構基本可以滿足居民洗澡需求和居住在轄區內老人的餐飲需求。63.4%的人提出有小時工的需求，這可以通過家政服務市場來滿足。大多數人可以自理，可以自行前往理發店理發；定點理發和上門理發的需求，可通過社區便民服務來解決。日常梳洗需求應完善為老人服務上門項目。在其它日常生活照料的需求中，家電維修的需求較多，可通過社區便民服務隊來解決。數據說明，大多數失獨家庭人員希望接受志愿者及社會服務。節假日的慰問無論在精神還是物質上都能被失獨家庭接受。那些拒絕接受訪談的失獨家庭，多是仍封閉心靈，抵觸外界，沒有從喪子之痛中恢復過來。這些人更需要心理咨詢師等專業人員的精神類介入幫扶。

從調查的結果分析，在目前階段，參與調查的失獨家庭成員物質條件與日常生活方面尚無較強烈的需求，主要需求表現在精神方面，以及未來隨著年齡的增長與健康狀況的下降，對于養老方面的擔憂。通過數據可以看出，失獨老人的身體健康情況或多或少都有些問題，他們需長期服藥或就診。一方面，協助調查的老人們還是相對比較獨立的，在現階段并沒有很多人提出需要陪同就醫等方面的要求；另一方面，失獨父母年齡結構偏大，60歲以上46人、70歲以上6人，占比超過半數。隨著歲月的推移，越來越多的失獨父母將步入老年，養老問題將成為他們關心的重點。尤其是夫妻一方去世以后，這個問題就會越來越凸顯。現有制度設計對失獨老人的關懷不夠，養老成為失獨老人們的嚴重心病。

二、北京市對失獨家庭養老保障的政策舉措

北京，作為首都，作為首善之都，黨和政府沒有忘記市轄區（縣）中的失獨家庭，努力為他們提供各方各面的服務和照顧。近年來，一種廣受贊譽的“北京模式”逐步成型，覆蓋了北京市16個區（縣）。這種特有的模式圍繞著北京市對失獨家庭的政策層面、經濟保障、養老照料和精神慰藉四個方面而建立，尤以其“暖心計劃”和“心靈家園”工程為核心典型［4］103。

（一）通過落實政策將失獨家庭納入政府保障

2013年9月13日，國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》。為了貫徹落實這個文件，北京市人民政府在當年10月12日出臺了全國首個區域性落實政策——《關于加快推進養老服務業發展的意見》。該文件第一次明確了政府對失獨老人的保障責任，指出對失獨老人“由政府給予相應的福利保障”，特別強調政府的主導和引領作用，要求對無贍養人和撫養人的人員“實行政府供養”“保障其基本養老服務需求”。

（二）通過“暖心計劃”和特別扶助金提供經濟保障

所謂“暖心計劃”，是為增強失獨家庭抵御風險的能力，在原有失獨保障基礎上建立的一項專門針對失獨人群的綜合保險制度。2012年6月15日，北京市人口計生委和計生協與中國人保壽險北京市分公司合作，在全市開始實施“暖心計劃”。連續三年，北京市人民政府每年為每一位失獨父母出資2800元，購買了包括養老、醫療、意外險、人壽險、女性安康險等險種在內的綜合性保險，以期失獨父母能夠實現“老有所養、病有所醫”。截至2012年12月，全市共有22人出險，其中14例完成理賠，最高賠付金額32900元，理賠金額共計114168.68元。這項政策的出臺引起了社會各界的廣泛關注，不但得到了當時的國家人口計生委的高度肯定，而且還受到了失獨群體的普遍歡迎，同時也對其他省（市、區）解決失獨群體問題起到了積極的示范作用［5］。

特別扶助金是專門針對實施計劃生育家庭而設計的補償金制度，是我國失獨家庭扶助制度的重要內容。如果一個家庭中的獨生子女傷殘或死亡，夫妻未再生育（或合法收養子女）且符合規定條件的，政府將按月給予每個人一定額度的扶助金，直到其死亡或者其子女康復。2008年4月18日，北京市人口和計劃生育委員會發布了《關于印發〈北京市獨生子女家庭特別扶助制度實施方案〉的通知》（〔2008〕53號），確定由市財政撥專項經費，從2008年開始發放失獨家庭每人每月200元。2014年，這一標準調整為每人每月500元。

（三）通過心靈家園基地提供精神慰藉

所謂“心靈家園基地”，是對失獨人群進行精神關愛和慰藉的交流平臺和活動空間，主要提供養老照料、醫療護理、文娛活動、精神慰藉等4大類20余項服務。目前，北京市在16個區（縣）建立16個市級心靈家園基地，在各個街道建立了130多個心靈家園基地，為失獨老人提供了比較方便的活動交流場所和貼心細致的服務，意在用“家”的溫暖幫助失獨老人走出精神低谷，培育良好的心態，盡早重新融入社會，實現對他們的精神養老。

（四）建立健全各種失獨老人養老機構

2013年1月，為了解決失獨老人因沒有擔保人而不能入住養老院的實際困難，北京市民政局建立了首批失獨老人養老基地。在這里，由愛心傳遞熱線作為擔保人簽署擔保書，老人入院后超出的費用由愛心企業等承擔。此舉大大改善了失獨老人難以入住養老院的困難狀況，部分解決了養老及照料費用支出的問題。

公辦養老機構是北京市養老服務體系的重要組成部分。截止2014年底，北京市共有養老機構415家，其中公辦養老院211家，占比超過了半數。由于公辦養老機構存在職能定位不明確、管理體制僵化、服務功能單一、資源分配與利用不均衡等一系列問題，2015年3月，北京市人民政府辦公廳印發了《深化公辦養老機構管理體制改革的意見》，強調了公辦養老機構以強化托底、保障基本為原則，并提出明確接收對象、建立評估登記和分類入住機制、進一步完善社會力量參與公辦養老機構管理服務的工作機制等。不久，北京市衛生和計劃生育委員會等5部門發布了《關于進一步做好北京市計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，明確規定：“計劃生育特殊困難家庭中失能或70周歲及以上老年人，可安排入住公辦養老機構”。這樣，失獨老人入住公辦養老機構有了文件上的支持和保證。

此外，位于朝陽區華嚴里8號的北京市第五社會福利院被改造成為首個專門接收失獨老人的養老院。

三、關于完善我國失獨家庭養老保障的思考

有關數據顯示，北京市失獨人群中老年人比重較大，失獨家庭中60歲以上的占比過半。雖然北京市人民政府采取了各種措施，但仍然有許多失獨老人面臨著“四難問題”：“老難所養、老難所醫、老難所依、老難善終”。那么，在全國范圍內來看，失獨家庭的養老也是個不小的社會問題。為了解決失獨家庭的養老難題，迫切需要內容比較廣泛的養老立法來予以綜合規定，并由各級各地人民政府來積極實施，希冀社會各界群策群力、施以援手。

（一）盡快進行失獨家庭養老保障專項立法

失獨家庭養老保障立法的內容比較廣泛，例如，針對失獨者的養老和醫療保險體系，關于失獨老人住房反向抵押養老保險的規范，關于養老機構服務標準和服務價格的指標性規定，有關的非營利組織注冊、項目申請、考核監督方面的法律政策，失獨者成立抱團取暖組織的政策措施等等。限于篇幅，這里只談三項立法原則。

1.居住地幫扶原則。前面的數據表明，失獨家庭人戶分離現象尤為嚴重。造成人戶分離現象的原因有多方面：一是該地區近幾年中心城區改造等戶籍原址拆遷；二是一大部分人由于孩子去世原因，不愿鄰居提起，有意避世搬離傷心地；三是孩子去世后的房產糾紛使得戶口地的房屋無法繼續居住。這些都給由戶籍地政府出面的公益性養老幫扶造成一定困難。居住地距離戶籍地遠的，難以接受由戶籍地提供的日常助老服務和志愿者服務。而失獨者既是精神痛苦群體，又是困難群體，進行立法時應該確立按居住地幫扶的原則。就近幫扶，利于失獨者在精神和生活上獲得更為貼近、及時的幫助。

2.法定優先原則。失獨家庭這個新的特殊困難群體的出現，可能是我國實行計劃生育政策之初始料未及的。針對越來越迫切的失獨家庭的養老、就醫問題，應立法明確其優先享受社區醫療、代理代辦、入住養老機構等服務。有了“法定優先”，失獨老人才能夠更加順暢地接受相關服務或者照顧。

3.全面覆蓋原則。這包含兩個方面的內容：（1）以立法的形式保障所有失獨老人的基本物質需求。失獨老人是一個體系龐大而身份迥異的群體，他們中既有企業退休職工、事業單位退休人員，也有無生活保障的城鎮居民，還有農村居民。應以法律的威嚴和公平原則保障失獨老人群體的基本物質需求：對于那些已被納入社會保障體系的企事業單位退休人員，法律應將他們享有的社會福利落到實處、更好地維護其權利；對于無社會保障的城鎮居民、農村失獨老人，依據現行社會保障體系，將其納入最低生活保障制度之中，并在相關法律法規中予以確認、規范，逐漸建構統一公平而完善的法律體系。（2）考慮失獨老人的社會養老需求，規定與失獨老人社會養老相關的各個方面。例如，確定養老機構的資質，限定準入門檻，界定老人在機構養老過程中產生糾紛的性質，設定對養老機構的配給標準、對護理資源的考評標準、護理人員的專業素質、政府公共部門對老年護理工作的支持力度等等。

（二）政府積極推動相應法律之間的銜接適用

1.關于《人口與計劃生育法》《老年人權益保障法》的貫徹實施。在我國社會人口領域，2001 年12月29日頒布的《人口與計劃生育法》是一部非常重要的法律。該法第27條第四款有這樣的規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”但是，究竟什么是“必要的幫助”？由于該規定缺乏確定性，立法機構也沒有出臺相應的實施細則，導致許多失獨父母沒有得到政府及時、有效的救助。因此，我們建議全國人大盡快出臺針對失獨父母的救助實施辦法，并且針對救助不力的相關機構和人員明確規定相應的懲戒機制，從而真正保障失獨父母的根本利益。此外，應該認真貫徹《老年人權益保障法》的相關規定，完善多層次的社會保障體系，保證失獨老人真正實現“老有所養，老有所依”。

2.關于繼承。我國《繼承法》第32條規定：“無人繼承又無人受遺贈的遺產，歸國家所有。”一旦失獨，失獨父母除非將財產遺贈他人，否則其財產就會被收歸國有。大多數失獨老人都無法接受自己一輩子的積蓄“歸國家所有”的現實。所以，在修訂或者實施《繼承法》時，應該擴大我國現行法定繼承人的范圍，單獨將失獨家庭的繼承納入其中，規范并簡化失獨家庭的財產繼承事宜，同時規定——當失獨家庭以房產等固定資產作為擔保時，必須提高其年老時的生活待遇水平。

3.關于收養。應該鼓勵并幫助失獨家庭重新構建完整家庭——在同等條件下，對符合條件、有收養意愿的失獨家庭，應當優先安排其收養子女重組家庭。

（三）政府部門著力承擔失獨家庭的養老保障責任

1.設立獨生子女家庭風險基金，建立失獨風險預防機制。如今，即使計劃生育政策改變了，獨生子女狀況可能也會持續相當長一段時間。風險基金的來源主要有兩種：（1）從社會撫養費中列支，缺口由國家通過財政轉移支付，或者由全國社會保障基金補充、調劑；（2）提高現行的獨生子女費標準，將其轉化為獨生子女家庭風險基金。

2.建立動態管理制度。這主要包括三個方面的內容：（1）確立養老積分制。采取類似香港地區義工積分的方式，在失獨家庭成員尚年輕、能夠從事志愿服務或其它技術類服務時，對其服務進行積分，年老時憑借志愿服務積分換取服務。（2）建立失獨家庭檔案。隨時了解失獨家庭的現狀和養老需求，以利于在普惠制基礎上為其提供個性化幫扶和保障措施。（3）為失獨家庭設立心理咨詢公益崗位，讓他們得到專業化的心理輔導、義務巡診等多元化服務，不斷排解心理壓力和精神痛苦，逐步重新融入社會。

3.建立“政府主導、社會參與、保險公司運作”的運行機制，完善失獨家庭保險保障體系。2014年8月10日，國務院發布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》。在“創新養老保險產品服務”方面，國務院明確列出要“發展獨生子女家庭保障計劃”“探索對失獨老人保障的新模式”。作為幫扶失獨家庭的地方探索和實踐新模式，北京市實施的“暖心計劃”為失獨父母提供了部分養老、醫療及意外等保障。這值得各級各地政府部門學習和借鑒。同時，各級各地應該擴大類似“暖心計劃”的扶助范圍和扶助力度。此外，還應該考慮優化完善計劃生育家庭保險產品，聯合保險公司探索開發計劃生育家庭養老保險、重大疾病保險、獨生子女保險和失獨老人住院護理保險，為不同群體提供個性化、差異化的保險保障［6］。

4.配置足夠的專門的失獨養老院。失獨群體是一個階段性的產物，在國家計劃生育政策逐步改革后，失獨家庭就會逐漸減少，但現階段設立專門養老院仍勢在必行。

（四）社會各界積極參與失獨家庭的養老服務

1.確立全民負責制。當獨生子女父母“失獨”之后，因為他們響應和支持了國家特定時期的計劃生育政策，履行了計劃生育義務，政府有關部門以及社會各界力量應當及時填補“空缺”，為失獨老人提供必要的精神幫助和足夠的物質支持。在這一意義上，為失獨家庭提供全面的養老幫助應當是全社會共同的責任。

2.盡快建立和完善各種各樣的失獨家庭經常性關愛服務機制。家庭、學校、社會要相互配合，共同協作，加強獨生子女意外事故的風險意識教育，盡力降低獨生子女非疾病的死亡率。社會應倡導關愛之風，社會團體和個人在有能力的情況下對失獨這一類弱勢群體提供幫扶。組建志愿者服務隊，定期為失獨家庭做義工，幫助失獨家庭解決生活上的困難。鄰里之間建立“手拉手”制度，將失獨家庭缺失的子女照顧轉化為鄰里間的關愛，實現失獨者的居家養老。

3.充分發揮非政府組織在精神幫扶和心理干預方面的作用。相關的非政府組織能夠為失獨家庭提供專業化的幫扶，不斷向社區和家庭拓展精神慰藉服務，逐步提高精神養老的實效性和覆蓋率，逐漸改善失獨家庭的精神空巢困境。

4.建立“失獨者關愛基金”。根據《慈善法》的規定，慈善組織以及其他組織可以開展力所能及的慈善活動，通過社會募捐等方式，建立“失獨者關愛基金”，用于失獨家庭的困難救助。

在一定的時期內，隨著時間的推移，失獨家庭的數量會越來越大，失獨家庭的養老形勢將越來越嚴峻，為此，我們必須把失獨家庭的養老保障問題納入國家整體社會保障制度和體系中進行全盤考慮和統籌設計。各級地方政府要承擔國家責任，建立、完善我國計劃生育政策實施的風險預防機制和事后保障機制，具體實施對每一個失獨家庭成員的養老關懷，發動社會力量關愛失獨家庭，讓失獨家庭成員盡量減少失獨之痛，實現老有所依、老有所醫，徹底擺脫養老困境。

參考文獻：

［1］王偉偉，胡晨.關于我國失獨家庭問題研究綜述［J］.重慶城市管理職業學院學報，2013（3）：7.

［2］呂聯生，吳貴明.四位一體破解失獨家庭養老困境［J］.福建廣播電視大學學報，2015（1）：65.

［3］劉歡.北京共有3900個“失獨”家庭將獲綜合性保險［N］.北京日報，2012-07-05.

［4］龔鈺淋，呂學靜.困境與出路：北京市失獨家庭養老保障問題研究［J］.中國勞動關系學院學報，2015（3）.

［5］謝勇才.讓關愛失獨群體制度化——來自北京市“暖心計劃”的啟示［J］.中國民政，2013（10）：42.

［6］趙妍慧.北京市計劃生育家庭保險工作經驗及探討［J］.人口與計劃生育，2014（10）：25.

責任編輯何成學

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）03-0112-06

收稿日期：2016-01-18

作者簡介：李秀梅，女，北京行政學院法學教研部副教授，主要從事社會法、文化法研究；趙丹慧，女，北京市西城區西長安街街道辦事處計生辦副主任；李春英，女，北京市大興區金銳社區服務中心主任。