論公民監督權與官員名譽權的沖突與平衡
——基于憲法維度的思考

□米恒（中共棗莊市委講師團，山東　棗莊　277800）

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論公民監督權與官員名譽權的沖突與平衡
——基于憲法維度的思考

□米恒
（中共棗莊市委講師團，山東棗莊277800）

摘要：公民監督權與官員的名譽權是涉及到公民基本權利與政府關系的憲法問題，憲法價值更傾向于公民監督權的保護。平衡二者關系，應將憲法精神融入法律解釋之中。公民監督權要明確界限，在防止名譽權受到過多侵害的同時，應清晰界定權力對公民監督權限制的尺度。

關鍵詞：監督權；名譽權；合憲性解釋；公民；官員

隨著互聯網的發展，公民在網上就公共事務的發言討論將日益熱烈，其中涉及的批評性言論與官員①名譽權之間的沖突會出現經常化的趨勢，如何在法治框架內平衡二者之間的沖突就成為當今亟需應對的新課題。

一、監督權是憲法民主原則賦予公民的權利

我國《憲法》第41條規定的公民監督權是一個內容豐富、性質復雜的權利體系。就其性質而言，批評權、建議權、檢舉權屬于政治性權利，國家賠償請求權則屬于非政治性權利，而控告權、申訴權既可以是政治性權利也可以是非政治性權利［1］。公民監督權與官員的名譽權不僅僅是私權利之間的民事關系，也不能單純根據其嚴重程度升級到刑法中的誹謗罪，其核心是關系到公民基本權利與政府關系的憲法問題，因此，這類事件的沖突與平衡首先要從憲法的視角去審視②。

在憲法框架內國家權力正當性來源于人民的同意，尊重多數人的意志，同時保證少數人的基本權利是憲法民主原則的基本要求。選舉僅僅是憲法框架內民主運行最引人注目的一部分，它并不是憲法民主原則的全部。公民在表達自由的前提下就公共事務進行充分的討論，對影響切身利益的權力行使以及公共政策進行公開的監督和討論，由此整個社會就能獲取充分有效的公共信息。只有在豐富的信息面前，公民才能做出真實、明智的判斷，體現出權力來源于真實的同意。如果公民就公權力、公共事務的批評建議等監督權無法得到保障，相關的信息就會有所缺失，人民同意的真實性就會有所消減，進而動搖憲法民主原則的根基。此外，公民參與本身也是一種民主價值，在公民行使監督權的過程中，個體的聲音可以被社會傾聽，人們會體會到自己是社會的成員，而沒有被排除在社會運行的程序之外。從公民的言論中，政府可以獲取相關政策法規、公共決策的反饋信息，和公民進行有效交流，進而對自身進行調整，使權力行使能夠更好地體現民意。

既然國家權力來源于人民的同意，公民有權利監督約束政府。在現代社會里，公民享有了解政府公共事務的知情權，可以評論、批評政府的公共決策，揭露官員濫用權力的行為。公民可以通過網絡及其他途徑積極建言獻策、參政議政，公民監督權的行使，尤其是公民批評權的運用，使得一些關系到廣大民眾利益的公共決策得以重新評估，政府實行的公共政策將更多地吸納民意，使其更加合理。如前些年廈門PX事件，雖然過程歷經波折，但可以看出政府同公共輿論的主體公民之間雙向交流更傾向于產生好的社會后果。此外，當公民認為官員運用權力不當時，可以對其進行批評和揭露，引起民眾及媒體的關注從而對權力起到約束的作用。近兩年來，網絡反腐成為公民監督的重要形式，對“蒼蠅”和“老虎”級官員均產生了極大的震懾力。

二、憲法視域下監督權與名譽權的關系

公民的監督權與官員的名譽權都是憲法規定的基本權利，當兩者在現實中發生沖突時，需要厘清沖突的本質，對沖突的基本權利進行價值與利益衡量，選擇其中更為重要的基本權利予以優先保護。當然這種優先保護僅僅是一種價值導向的思考方式，針對具體個案時，還需要在價值導向的大框架內，甄別案情的具體細節。由于公民批評和檢舉的是權力行使、公共決策等政治性事項，公民監督權與官員名譽權的沖突就不應僅僅視為憲法范疇內兩種平等主體之間基本權利的沖突，其實質是公民行使政治權利和政府公權力之間的關系。憲法規范主要涵蓋兩部分內容：一是權力規范，規范國家權力的職權與程序；二是人權規范，規定公民各項基本權利。憲法的核心價值在于人權保障，憲法規范權力行使范圍、程序最終目的也是為了防止公權力對私權利的侵犯。因此，在公民的監督權與官員的名譽權之間，憲法價值是更傾向于公民監督權的保護。事實上，我國當前側重公民監督權的保護，無論在規范還是在現實層面都具有重大意義。

（一）從憲法基本權利沖突利益衡量的角度來看，在特定的范圍內公民的監督權所帶來社會效益要大于官員的名譽權。一般來說，除了煽動、宣揚暴力的言論之外，公民基于監督權所發表的政治性言論只是基于不同視角來表達自身見解，一般沒有絕對的對錯之分。現代法治社會需要不同立場的觀點自由交鋒，在交鋒的過程中形成多數人的觀點，進而凝聚成社會共識，在社會共識的基礎上形成社會制度、法律法規以及公共政策。但這種多數人的共識并不是一成不變的，它是隨著時代發展不斷改進完善的，只有保持這種言論自由交流、相互辯駁的空間，才能使國家的制度、法律、政策可以與時俱進，匯集共識，體現民意，展示理性。“如果言論形成了對普遍福利至關重要的公共輿論，那么私人利益必須讓步。當言論涉及的是公共話題從而有助于公共意見形成的時候，就更是如此”［2］。就如蘇力教授所言，言論自由可以說本身就是公共選擇或社會選擇得以進行的先決條件和前提條件，因此具有一種邏輯上的先在［3］。這并不是否認官員名譽權的存在和重要性，只是其無法同公民政治性言論處于同一地位。事實上，官員由于掌握著比普通人更多的社會資源，其濫用權力對社會造成的危害后果更大，因此官員應對公民監督保持更大容忍度。同時，官員由于掌握權力，富有影響力，其保護自己名譽的能力和手段要遠遠超過普通人，所以對其名譽權保護程度要適度壓縮。

（二）從現行憲法規范化解讀，公民監督權應該受到更嚴格的保護。我國憲法第35條規定公民享有言論自由，而憲法第41條又規定公民享有監督權。言論自由規范領域要明顯寬于監督權，言論自由強調人的思想領域自由交流，既包括文學、藝術領域爭鳴，也涵蓋政治、經濟觀點的討論，在言論自由的社會中人們可以就不同觀點大膽討論，在自由交流環境中去偽存真，追求真理，促進個人自我認知的提高和人性的自身完善。監督權是言論自由規范領域內一個特殊規定。換言之，監督權是言論自由針對權力層面的特別強調，主要集中在公民對政府及官員的批評、監督以及揭露，因為其主要涉及與公共利益相關的領域，憲法所以給予特別規定。可見監督權外延比言論自由小得多。“一項基本權利的規范領域愈廣，則其保護程度越低；規范領域愈窄，則其保護程度就愈高”［4］。所以，從憲法維度來看，公民的監督權的保護程度要明顯高于言論自由。公民在行使監督權時并不要求公民公共言論完全真實正確，公民發表的公共言論保護的標準不應該是正確與否，而應該是對信息交流有無貢獻。換言之，多元化的開放社會，對同一個問題可以從不同的視角來看待。如果無法證明公民的公共言論具有惡意，只要其相關言論對公共問題的信息交流、思想碰撞能夠有所裨益，在一定程度上就能夠促進公共利益，那么其就應該受到憲法公民監督權的保護。

（三）制約權力的現實需要。權力傾向于自我擴張，天然具有膨脹性，掌握權力的人總會尋求權力運用最大化。同時權力也天然具有腐蝕性，容易被濫用。“如果我們把統治權力托付給統治精英，無論他們一開始多么睿智、值得信賴，過幾年或者幾十年之后，他們就會濫用權力。”［5］我國在傳統上有著根深蒂固的權力崇拜、官本位文化，民眾羨慕、追捧權力者居多，而警惕、戒備權力者較少。在現實中，由于監督機制不健全，公民很難通過有效路徑對權力形成制約。針對當前亟需將權力關入制度籠子的政治環境，彰顯公民監督權就顯得尤為重要。公民監督權能夠對國家權力施加約束，保障公民免受國家權力的侵犯，進而規范權力運行，保障個人自由，緩解社會矛盾，維護憲法尊嚴。

三、根本法與部門法中對監督權和名譽權關系的具體規定

盡管我國《憲法》在第35條規定了公民享有言論自由，在第41條又規定公民享有監督權，強調突出公民公共言論的重要性，但我國法院沒有解釋憲法的權限，憲法適用司法化與我國憲法框架相悖，同時，國家最高權力機關的憲法監督程序又尚未有效激活。因此，公民的監督權的保障很大程度僅停留在憲法文本中，在現實中公民公共言論很難得到有效地法律救濟途徑。與此相反，名譽權是憲法中確立的公民基本權利，不僅在民事法律法規中通過《民法通則》、《侵權責任法》以及《名譽權解答》、《名譽權解釋》等一系列司法解釋予以保護，而且在《刑法》第246條規定了侮辱、誹謗罪，進一步保障公民的人格尊嚴。事實上，公民在行使監督權經常會涉及對權力以及公共政策進行負面評價，公民的監督權往往就容易使官員的名譽受到貶損。我國在法律、制度上對監督權和名譽權保護的失衡以及現實中公民個體以及公權力主體之間地位的懸殊，進而導致公民監督權的價值發揮空間日益被壓縮。但是公民監督權對于民主社會的運行以及社會公共利益的維護意義重大，鑒于此，名譽權的保護應當相應的做出一些讓步。正如楊立新教授呼吁的那樣，名譽權應當適度瘦身，名譽權的瘦身運動，不僅是要減輕名譽權本身所要負擔的內容，而且也要求每一個人在公共利益的前提下應當容忍對自己的批評哪怕這種批評比較激烈和犀利，甚至有一點點“攻擊”的意思，以保證學術批評的正常進行與社會信息渠道的暢通無阻［6］。

為了依據憲法精神平衡監督權與名譽權，法官在司法實踐中必須將憲法精神貫徹在法律解釋之中。拉倫茨做了這樣的概括：“在解釋用以限制基本權之一般的法律時，亦須考慮被限制的基本權本身及其崇高的價值位階，借此，基本權在一定程度上可保有其優越性。他援引德國聯邦憲法法院的判決說：‘一般的法律，固然可以劃定基本權的界限，但同時也必須基于基本權在民主國家中的重大價值來解釋該法律，因此其限制基本權的作用也受到限縮。聯邦憲法法院稱此為：基本權對于用以限制基本權利的普通法律的影響作用’”［7］。聯系到我國司法實踐，雖然我國的法官并非憲法解釋權的主體，法官進行憲法解釋為體制所不容。但法官依然是受憲法約束的公權力主體，其在行為過程中就應該做憲法的考量，通過法律解釋方法的運用，將憲法的精神滲透于整個法律體系［8］。

為了讓憲法精神與部門法相貫通，法官在司法實踐中遇到法律條文具有一定抽象性或者不同解釋產生爭議時，自覺運用合憲性解釋。例如《刑法》第246條規定的誹謗罪，對于何謂情節嚴重，何謂嚴重危害社會秩序和國家利益應該依據憲法精神來解釋，官員的名譽權與公民的監督權之間的考量，要向監督權適度傾斜。習近平曾強調：“共產黨要容得下尖銳批評。”即使公民對官員有一些尖銳批評，也不能上綱上線，將其解釋為情節嚴重的行為，更不能像上文提到的重慶市彭水詩等案那樣公器私用，將本地主要領導的名譽解釋和本地區穩定和秩序聯系起來，將公民正常批評言論視為誹謗行為。此外，1993年通過的《最高人民法院關于審理名譽權案件若干問題的解答》第7條、第8條將文章反映的問題雖基本屬實，但有侮辱他人人格的內容作為侵害他人名譽權的認定標準。針對公民行使監督權所引發侵犯名譽權的案子，侮辱他人人格內容應做相對寬泛的解釋，只要基本內容屬實，除了個別煽動性的激烈言辭之外，批評性言論、否定性評價一般不應視為侮辱他人人格的內容。否則，憲法中的批評權就形同虛設了。

四、我國公民監督權的實施是有限制尺度的

在公民監督權與官員名譽權之間，憲法更傾向于保障監督權，但這并不表明，公民的監督權沒有界限。明確監督權的界限，不僅能夠平衡監督權和名譽權之間的關系，防止名譽權受到過多侵害，而且能夠清晰界定權力對公民監督權限制的尺度，避免政府對監督權的過度干涉。

（一）限制的參考因素：事實與評價

對公民監督權進行限制之前，首先應該對公民公共監督言論進行事實和評價的劃分。所謂事實，就是人對過去或者現在客觀外在事物的描述，可真可假，可以對其進行真偽的檢驗。而評價則是人對相關問題主觀價值判斷，其本身并沒有真偽之分。如描述某官員收受賄賂屬于事實，而認為某官員在任期間尸位素餐則屬于評價。“無論一個觀點看起來多么有害，要糾正它并不依靠法官或者陪審團的良心而是依靠其他觀點與它競爭。但是，關于事實的虛假陳述卻毫無憲法價值。”［9］277可見，公民的公共言論基于不同性質保護的標準是不同的，評論因為涉及價值判斷無法證偽，要由思想市場上自由競爭，由時間來作出判斷，因而受保護程度較高。而事實則需要準確，針對公共事務的謠言不在憲法保護的范圍之內。但就事實而言，人們基于主觀對公共事件進行客觀描述，總是存在著一定的偏差，任何人都無法百分之百將過去的事實還原。只要基本事實是真實的，在細節問題上應當允許其與實際情況有一定出入。同時，事實描述與評價表述在生活中有時是難以嚴格區分，公民發表評價表述有時又摻雜事實性描述。基于虛假事實往往很難得出公正評價，在評價性表述中，只要其所依據事實是虛假的，該表述整體保護程度也相應降低。

（二）限制的條件：實際惡意原則的區分對待

實際惡意原則源于美國1964年的沙利文訴《紐約時報》案。在此之前，涉及到名譽權的案件主要適用過錯與損害推定原則，即只要原告能證明被告言論失實，就可以推定被告有過錯或者導致了損害。1964年沙利文訴《紐約時報》案判決衍生出實際惡意原則，將公民公共言論與官員名譽權的關系納入憲法審視的范圍，公民的監督權有了更大的生存空間。布倫南大法官在闡述該案判決理由中寫道：“關于公共問題的辯論應當是無拘無束、健康和完全公開的，而且包括可以對政府和公共官員進行猛烈、辛辣、令人不快的尖銳批評……憲法保護所要求的是這樣的聯邦規則，即公共官員因為其公務行為遭到謊言誹謗，他不得從中獲得因此導致的受損救濟，除非他能夠證明發表言論者存在實際惡意。所謂實際惡意是指：被告明知陳述錯誤，或者毫不顧及陳述是否錯誤……這項批評官方行為的豁免權，類似于公民對官方行為提起誹謗訴訟時國家對官員的保護。”［9］266由于在現實中，官員很難證明公民的言論存在實際惡意，因而在訴訟中很難勝訴。實際惡意原則明顯傾向于保護公民的監督權，在公共言論面前，官員的名譽權幾乎處于不受保護的狀態。《紐約時報》案后，美國的實際惡意原則又經歷一系列案例的發展，直到1979年赫伯特訴蘭多案中明確了原告可以查證被告的新聞編輯過程，如果新聞工作者在編輯的過程中未按工作要求對不實信息進行查實，可以由此判斷其主觀上存有實際惡意。由此惡意原則就發展為兩方面內容：一是明知是虛假內容而故意傳播的；二是新聞機構不遵守編輯程序而漠視不實信息傳播。指被告人明知消息不實，還是將信息發表出去。編輯程序過錯是指新聞機構在編輯時嚴重失職，在對消息的準確性有懷疑時，沒有盡到核實義務，傳播不實消息的。

憲法第41條規定公民享有監督權，但公民實行監督權時“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。我國憲法關于監督權的規定與美國司法實際惡意原則體現了共同的價值取向，即充分保護公民在實施監督權力，只有其存在捏造歪曲事實等主觀惡意時，才不受憲法和法律的保護。因此，在限制公民監督權的界限時，可以根據我國實際情況，參考美國司法實踐的做法。基于憲法精神，相對于普通言論，我國法律應首先在劃清公民基于監督權發表的公共言論界限的前提下，予以其更高程度的保障。但是我國民事侵權法律以及相關司法解釋對公共言論并沒有特別規定，這就需要法官在司法實踐中自覺遵守憲法規定，將憲法精神融入對法律的解釋之中，對相關法條進行合憲性解釋。鑒于監督權對于公共權力的監督及至對于民主政治之正常運作的重要作用，法律應更傾向于對公民公共言論的保護。筆者主張實際惡意原則在我國應根據不同對象區別對待。針對公民個人應適用明知虛假而傳播的惡意原則，對新聞媒體實際惡意不僅包括明知而傳播的惡意，而且還涵蓋對新聞機構遵守編輯程序的要求。新聞媒體基于監督權所發表的言論以主觀上的故意或重大過失作為侵犯名譽權的主觀構成要件。“媒體是否構成對被報道對象的侵權，并不完全取決于對象感到其名譽受到了傷害，更應考慮記者及編輯在處理報道的過程中是否故意違反新聞業者的基本倫理準則和正常工作程序”［10］，而普通公民侵犯名譽權的主觀要件則只能是故意。對公民實際惡意原則要求低于新聞媒體是因為：一是為了保障公民參政議政的積極性，培育公民關注社會公共利益的熱情，因為公民意識是現代法治國家的堅實根基。二是與新聞媒體所承擔的職業道德和社會責任相比，公民個人所承擔責任較輕。三是相對于新聞媒體的影響力而言，公民的公共言論傳播范圍有限，政府可以動用其所掌握的公共資源對這種言論予以有效回應，其造成的社會危害也明顯低于新聞媒體。

（三）出罪事由：更多言論原則

當公民監督權的行使給社會其他利益帶來損害時，需要對其進行限制，由于監督權涉及公共利益，對其限制的程度需要保持在最小的必要程度，尤其是啟用刑法干預時，更需要慎重。我國刑法第246條規定誹謗行為必須情節嚴重，才能構成誹謗罪，對于現實司法中情節是否嚴重，筆者主張結合更多言論原則來判斷。所謂更多言論原則是指，清除某些言論的弊害不是壓制言論，而是鼓勵更多的言論，抑制言論自由副作用的途徑不是壓制自由，而是促進更大的自由，通過言論自由流動以及在此過程中所迸發出的人民的理性與智慧來達到激清揚濁、自我凈化的效果［11］。因此，面對公民因行使監督權帶來的社會損害時，只要沒有即刻發生的危險，可以考慮適用更多言論原則來消除其不利影響。只有在除了刑罰懲罰之外別無其他方法抑制言論所帶來的弊害的情況下，才可以考慮適用刑罰。如果政府可以通過公共媒體說明情況，澄清真相，就可以把損害降低最低限度，則不構成情節嚴重的構成要件，不成立誹謗罪。

在涉及公民監督權的案件中，將更多言論原則作為誹謗罪的出罪事由，是由于監督權涉及政治民主運行以及社會公益有關的公共問題，對其限制的尺度要比普通言論寬松。未經更多言論原則檢驗，其所論及的話題在社會公眾普遍討論之前，貿然將其認定為誹謗罪，容易使公民因言獲罪，長期如此，會導致公民在公共話題中不敢發言，形成寒蟬效應，窒息社會活力。因此，要防止刑罰對社會生活的過多干預，在涉及到公民公共言論時減少權力的干涉，能夠通過更多言論原則消除影響的，則可以用民事法律關系來調節。啟動刑法不是調節監督權與名譽權關系的有效辦法，在很多時候，刑罰不僅成本高昂而且很難取得預期效果。刑事處罰作為保護法益的最后一道防線，只有在國家、社會和個人非刑事措施無效的前提下，才能考慮啟動適用。

盡管無論從規范層面還是學理層面分析，現代社會公民的監督權都要優先于官員的名譽權，但監督權并不是絕對價值，也不是終極、排他的權利。二者在現實之中復雜的關系絕不僅僅是理性構建就可以一勞永逸的。協調好二者的關系需要在明確公民監督權優先的前提下結合實踐來判斷，傳統文化背景、社會發展現狀、權力框架格局以及現代政治民主理念都是需要考慮的因素。只有在憲法精神指引下，用一種動態智慧的實踐態度才能真正協調好二者的關系。

注釋：

①本文的官員是一個抽象概括的概念，泛指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。

②本文側重于討論公民就公共事務所行使的政治性監督權利，公民非政治性監督權不在文章的論述范圍之內。

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責任編輯陸瑩

中圖分類號：D621.5

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）03-0123-05

收稿日期：2016-03-01

作者簡介：米恒，男，中共棗莊市委講師團講師，主要從事憲法學、行政法學研究。