蔡繼明：瓊海經(jīng)驗(yàn)的普遍意義和特殊意義

瓊海經(jīng)驗(yàn)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

一說(shuō)城鎮(zhèn)化，肯定是相對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)延伸出來(lái)的一個(gè)概念。最初的社會(huì)就是農(nóng)業(yè)社會(huì)，怎么出現(xiàn)了城市，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化？其實(shí)就是隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，不需要那么多人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有了剩余勞動(dòng)力，因而就有了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在這個(gè)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，農(nóng)村居民的生活方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦纳罘绞健倪@個(gè)過(guò)程來(lái)看，沒有不以人為本的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)在我們講新型城鎮(zhèn)化要以人為本，但在改革開放30多年中，我們有相當(dāng)一段時(shí)間沒有體現(xiàn)以人為本。我們實(shí)際上搞的是空間的城市化，搞的是土地的城市化。讓農(nóng)民工進(jìn)城，造成了我們現(xiàn)在2億7千萬(wàn)農(nóng)民工；還有一些被統(tǒng)計(jì)成半城市化的人口，即身在城市，但是沒有城市戶口。

瓊海城鎮(zhèn)化率很低，為什么呢？瓊海符書記跟我解釋了一下，城鎮(zhèn)化率低是因?yàn)橛幸恍┺r(nóng)民現(xiàn)在不要城市戶口，但實(shí)際上已經(jīng)享受到了城市居民的各種服務(wù)。要是這么算的話，中國(guó)城鎮(zhèn)化率很高。問(wèn)題就出在我國(guó)的二元戶籍制度。按照常住人口統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率去年已經(jīng)是56.1%，但是，按照戶籍人口，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有39.9%。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，有戶口和沒有戶口，絕大部分的地區(qū)差別很大。以北京為例，沒有戶口就沒有資格買房，更沒有資格享受廉租房和買車搖號(hào)。10年前、20年前可能是幾萬(wàn)元的差別，現(xiàn)在是幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的差別。怎么解釋我們的城鎮(zhèn)化率到底有多高？這就涉及到怎么評(píng)價(jià)我們的新型城鎮(zhèn)化到底達(dá)到了什么樣的水平。全國(guó)2億7千多的農(nóng)民工是半城鎮(zhèn)化，外加六千萬(wàn)留守兒童、五千萬(wàn)留守婦女、五千萬(wàn)留守老人，人為地造成了妻離子散。用常住人口衡量，城鎮(zhèn)化率提高了；按戶籍人口衡量，就沒有那么多，而且事實(shí)上，很多農(nóng)民工進(jìn)城也不是完全城市化，這就是當(dāng)今的真實(shí)的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀。

這應(yīng)該用什么衡量呢？我贊成瓊海的做法，用市民度來(lái)衡量。不管是住在城市還是住在農(nóng)村，抑或住在郊區(qū)，不管有沒有戶口，就看民眾是否真正享受到了一個(gè)市民應(yīng)該享受的各種福利。如果享受了就百分之百的市民化了，如果只享受一半就是我們說(shuō)的半城市化。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，瓊海經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。不求名義上的城鎮(zhèn)化，而求真正的市民化水平，這就體現(xiàn)了真正的以人為本。

城市化和城鎮(zhèn)化的差別

我們注意到，瓊海有12個(gè)鎮(zhèn)，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)，但是，我們同時(shí)也知道，城市化和城鎮(zhèn)化的差別是非常大的。我國(guó)有658個(gè)縣級(jí)以上的城市，剩下的是2萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)，中國(guó)的城和鎮(zhèn)不僅存在政府層級(jí)的差別，而且現(xiàn)在應(yīng)該說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就沒有財(cái)政了。中國(guó)城市公共服務(wù)、公共設(shè)施水平遠(yuǎn)高于一般鎮(zhèn)的水平。就我們鎮(zhèn)的人口來(lái)說(shuō)，平均人口是1萬(wàn)人。5萬(wàn)以上人口的城鎮(zhèn)，大概兩千多個(gè)，也就是10%。如果一個(gè)鎮(zhèn)只有一兩萬(wàn)人口，那么，其公共服務(wù)、公共設(shè)施能不能達(dá)到和城市相同的水平？我們說(shuō)公共服務(wù)均等化，城和鎮(zhèn)之間都不均等，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間又如何談均等呢？

我們知道，按照全國(guó)主體功能規(guī)劃，960萬(wàn)平方公里是劃分為4個(gè)功能區(qū)的。一是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，有人開發(fā)，有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的區(qū)域優(yōu)化開發(fā)；二是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)；三是限制開發(fā)區(qū)；四是禁止開發(fā)區(qū)，這是生態(tài)保護(hù)地區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)是兩橫三縱，這兩橫三縱要構(gòu)建大城市群，其他的是限制開發(fā)地區(qū)，也就是農(nóng)業(yè)地區(qū)。海南肯定是屬于限制開發(fā)地區(qū)，因?yàn)橐獦?gòu)建國(guó)際旅游島。按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，我們的城市化要走集中的道路。什么是集中？就是把大量的人力物力集中到相對(duì)狹小的土地上，讓這片土地發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。所謂的均衡不能只是京津冀，要均衡地分布在全國(guó)大概20個(gè)左右的城市群，這就意味著城市化的道路應(yīng)該是優(yōu)先發(fā)展大城市。小城鎮(zhèn)不是不能發(fā)展，在小城市兩萬(wàn)個(gè)小鎮(zhèn)里，我覺得最有發(fā)展?jié)摿Φ臒o(wú)非是兩千個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)，如果這些都發(fā)展不起來(lái)，另外的是沒有發(fā)展空間的。另外是特色鎮(zhèn)，我感覺，瓊海的12個(gè)鎮(zhèn)都有特色，有民族特色，有歷史特色，也有自然風(fēng)光，那么，怎么就地城鎮(zhèn)化呢？瓊海的經(jīng)驗(yàn)恰恰告訴我們，它的成功在很大的程度上是不能復(fù)制的。沒有特殊的獨(dú)到景觀、文化歷史遺產(chǎn)，就談什么特色小城鎮(zhèn)。一共600個(gè)鎮(zhèn)，搞了500個(gè)特色小鎮(zhèn)，這樣的小城鎮(zhèn)只能是政績(jī)工程。過(guò)去我們搞的離土不離鄉(xiāng)，為什么最后是自生自滅的多？瓊海探索的是不需要農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化，普遍的意義來(lái)說(shuō)，農(nóng)民還是要進(jìn)入城市的，農(nóng)業(yè)不存在、農(nóng)村也不存在城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，農(nóng)村只是存在著現(xiàn)代化問(wèn)題。除非整個(gè)村歸置為城鎮(zhèn)了。

如何理解城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化不是把農(nóng)村建設(shè)得跟城市一樣，反過(guò)來(lái)把城市建設(shè)得跟農(nóng)村一樣，這就亂套了，這就不符合我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃。這是有分工的。所謂城鄉(xiāng)一體化指的是在制度上打破城鄉(xiāng)二元體制，包括醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育制度乃至土地制度。不管作為城市居民還是農(nóng)村居民，我們都均等的享受基本的公共服務(wù)。當(dāng)然，這里有一個(gè)問(wèn)題，在農(nóng)村能夠享受多少公共服務(wù)呢？城鄉(xiāng)之間一定是有差別的，與其建設(shè)新農(nóng)村，不如致力于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，把一定的資源由城市向農(nóng)村延伸，延伸公共服務(wù)，這是事倍功半的。

城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵是推進(jìn)土地制度的改革，這就是黨的十八屆三中全會(huì)所談到的要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的市場(chǎng)。之所以2億7千萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)了城，存在著幾千萬(wàn)的留守兒童、留守老人、留守婦女，就是因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)了城，土地就撂荒。如果我們找到統(tǒng)一的土地市場(chǎng)并建立起來(lái)，讓農(nóng)村有土地退出的機(jī)制，農(nóng)民的三項(xiàng)土地權(quán)利——承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)有所保障，那么無(wú)疑會(huì)有利于解決現(xiàn)有難題。但是，現(xiàn)在的這種土地制度，農(nóng)民拿著金飯碗去要飯，進(jìn)了城以后，買不起房，只能當(dāng)農(nóng)民工，最后耗費(fèi)了青春，又回到農(nóng)村。長(zhǎng)期以往，我們的城鎮(zhèn)化什么時(shí)候能夠達(dá)到70%、80%乃至90%？我們的現(xiàn)代化何年何月才能實(shí)現(xiàn)呢？

最后我要強(qiáng)調(diào)一下，瓊海的經(jīng)驗(yàn)有普遍意義，就是它不片面地追求城鎮(zhèn)化的比例，追求的是真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平，另外，也沒有一味的把集體土地變成城市國(guó)有的土地，可以在土地上搞城鎮(zhèn)化。至于“三不一就”是我們特殊的經(jīng)驗(yàn)，未必能夠在全國(guó)普遍推行。所以，我建議瓊海把具有普遍意義的做法作進(jìn)一步的探索，把具有特殊意義的做法進(jìn)一步做實(shí)。

責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰