中國治理體制的特點(diǎn)及其優(yōu)勢

燕繼榮

【摘要】中國具有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、有效的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國家集體意志方面，具有明顯功效。

【關(guān)鍵詞】政治制度 政府作為 集體意志

【中圖分類號】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及國家實(shí)力的急劇增長，中國一直是國際社會(huì)關(guān)注的對象。尤其是2008年國際金融危機(jī)以后，許多人士更是聚焦中國，不時(shí)使用“北京共識”、“中國模式”等概念，試圖對中國的發(fā)展做出解釋。

中國的發(fā)展引發(fā)了人們對于發(fā)展模式和制度優(yōu)勢進(jìn)行比較的興趣，在諸多討論中，規(guī)模優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢、體制優(yōu)勢一般被認(rèn)定為“中國特色”的發(fā)展優(yōu)勢。進(jìn)而有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國在平衡程序、能力和結(jié)果幾個(gè)要素以及引導(dǎo)社會(huì)追求最佳公共政策上具有較為明顯的優(yōu)勢，“可能在美式資本主義與歐式民主社會(huì)主義（福利國家）體制之外開創(chuàng)第三條發(fā)展道路”。

確實(shí)，中國在基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度和基本社會(huì)制度方面有著自己的特色。中國實(shí)行一黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體制，在現(xiàn)行憲法體制下，人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度、基層自治制度成為中國的基本制度，它們是基于中國特定歷史現(xiàn)實(shí)而形成的制度。另外，中國大陸采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，根據(jù)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政層級實(shí)行分級治理——中央政府采取逐級發(fā)包和屬地化管理相結(jié)合的方式進(jìn)行治理。對于一個(gè)發(fā)展中國家來說，這樣的治理體制能夠滿足什么需求呢？

中國的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國家集體意志方面，具有明顯功效

客觀地說，不同國家的制度都有其形成的特定條件，也有其特定的功用和功效。總體考察，中國擁有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、有效的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在集聚力量、發(fā)揮國家整體效應(yīng)、促進(jìn)政府積極作為、實(shí)現(xiàn)國家集體意志方面，具有明顯功效。

首先，集中性。正如鄧小平所言，中國社會(huì)主義制度的最大優(yōu)越性是“集中力量辦大事”。中國能辦大事，也辦了好多別人辦不了的大事，這是世所公認(rèn)的。對于一個(gè)發(fā)展中國家來說，“集中力量辦大事”是必要的，而中國的制度安排，確實(shí)有助于各級黨政主官以及決策當(dāng)局順利推行施政計(jì)劃。

其次，效率性。追求發(fā)展的高效性對于發(fā)展中國家來說顯得尤為關(guān)切。中國的制度安排主要不是基于防范性分權(quán)和限權(quán)的考慮，而是基于信任性集權(quán)和賦權(quán)的考慮而形成的。所以，相對于后者而言，政府決策-執(zhí)行的高效性是它的顯著優(yōu)勢。這一優(yōu)勢在中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的過程中已經(jīng)顯現(xiàn)出來。

第三，協(xié)調(diào)性。由于歷史等諸多原因，發(fā)展中國家普遍面臨發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)，所以，促進(jìn)國家發(fā)展的“均等化”、“一體化”是其緊迫任務(wù)。自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制，有助于政策資源的集中調(diào)配，消除社會(huì)發(fā)展的非均等化，促進(jìn)國家的整合。從理論上說，中國的制度安排應(yīng)該在協(xié)調(diào)區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展平衡，克服城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距、貧富差距等方面發(fā)揮積極作用。這樣的優(yōu)勢確實(shí)也有諸多表現(xiàn)，比如，區(qū)域協(xié)調(diào)過程中的“對口支援”，區(qū)域發(fā)展中黨政干部的跨區(qū)域調(diào)配等，這些舉措在其他國家是難以想象的。

第四，連續(xù)性。現(xiàn)代化的國家建設(shè)是一個(gè)長期的過程，它需要廣大民眾在具有現(xiàn)代意識的核心力量領(lǐng)導(dǎo)之下長期不懈的努力。這樣的要求在制度安排上更加凸顯了“連續(xù)性”的意義，所以，在國家制度中保持執(zhí)政黨、執(zhí)政團(tuán)隊(duì)、施政方針和政策的連續(xù)性并不難理解。在保持國家正確發(fā)展方向的前提下，中國采行一黨執(zhí)政治理方式，對于貫徹國家意志、保持國家建設(shè)的一貫性確實(shí)具有明顯的優(yōu)勢。

中國治理體制具有靈活性、穩(wěn)定性、高效性和集中性

當(dāng)今中國的國家制度是中國共產(chǎn)黨接過歷史“接力棒”之后所主導(dǎo)創(chuàng)建的。從歷史的角度看，中國近代以來面臨的危機(jī)，在很大程度上決定了當(dāng)初以黨救國、以黨建國、以黨治國的制度選擇路徑。從國家發(fā)展的角度看，中國作為后發(fā)展國家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的緊迫性，以及“落后挨打”的國民記憶所激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略，在很大程度上決定了當(dāng)初黨政部門居于主導(dǎo)地位的國家制度特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)國情的角度看，國民普遍的貧困化、社會(huì)的脆弱化和低組織化，在很大程度上決定了當(dāng)初權(quán)力導(dǎo)向的制度安排。不過，經(jīng)過60多年的發(fā)展，尤其是經(jīng)歷30多年的改革開放，中國國家和國民狀況都發(fā)生了很大改變，國際地位也與60多年前的情形完全不同。今天，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革過程中，有兩方面的情況需要充分認(rèn)識：一方面，半個(gè)多世紀(jì)以來，中國的巨大變化為國家制度的改革和完善提供了資本和資源；另一方面，當(dāng)初的制度框架和特點(diǎn)又必然構(gòu)成當(dāng)今制度變革“路徑依賴”的條件。

當(dāng)然，任何事情都有正反兩面，這樣的制度安排在有些時(shí)候也存在弱勢，體現(xiàn)了“一體兩面”的特性。美國學(xué)者福山在其新作《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》中指出，國家、法治和負(fù)責(zé)制政府是考察現(xiàn)代國家治理的三個(gè)維度。也就是說，現(xiàn)代國家治理實(shí)際上取決于三個(gè)要素，即“政府能力”、“法治”和“民主問責(zé)”的均衡發(fā)展。如果運(yùn)用福山關(guān)于國家治理三要素的理論來評估，中國的黨政體制在“政府能力”方面表現(xiàn)突出，在“法治”和“民主問責(zé)”方面可能存在不足，而后兩項(xiàng)不足通常使得黨政權(quán)力較少受到來自法律和民眾的限制。這些年，中國學(xué)界依據(jù)自己的理論也對中國治理體制和治理方式提出諸多分析和評論。其中，靈活性、穩(wěn)定性、高效性、集中性等特點(diǎn)在滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求方面受到了肯定，“財(cái)政聯(lián)邦主義”、“壓力型體制”、“同構(gòu)化管理”、“運(yùn)動(dòng)式治理”等現(xiàn)象所引發(fā)的地方主義、政治錦標(biāo)賽、短期行為、信息失真、政策扭曲等問題被認(rèn)定為優(yōu)化治理必須解決的問題。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所副所長）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰譯：《政治秩序的起源》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2014版。

責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊