農村征地拆遷進程中群體事件發生的原因及對策

宋海林

摘 要：隨著中國城鎮化進程的加快，征地拆遷所引發的群體事件也越來越多。該文通過分析征地拆遷出現的問題，從政府、企業、農民3個角度出發，剖析造成群體事件的主要原因：有政策問題、輿論問題、建設問題，生活問題等。針對這些問題提出了完善法律法規、信息公開、完善評估機制、提升居民素質等一系列對策，以保障“征地拆遷”的合理合法進行。

關鍵詞：征地拆遷；群體事件；原因；對策

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）11-0010-04

城鎮化建設作為我國實現現代化的重大戰略措施，各級政府積極實施，不斷加大對土地的征收力度，以進一步推進城鎮化。但是由于城鄉二元制的結構，導致農民在征地拆遷進程中的合法權益無法得到保障，從而在少數地方引發了不少的群體性事件。如在“拆遷”過程中“靜坐”、“堵路”、“圍攻政府辦公樓”、“抗拆”等不良現象屢見不鮮。在這些現象中，利益問題不僅是造成這些現象的唯一因素，而農民對于土地的留戀、傳統文化的固守等也是導致農民無法離開現有土地的原因。本文試圖通過梳理定義，從政府、企業、農民3個角度分析當下由于征地拆遷所造成的群體事件的原因，并提出對策措施。

1 相關概念梳理

1.1 征地拆遷 拆遷已經成為當下一大社會問題。但是對于土地征收和土地征用的概念在相當長的一段時間內都被混用了。土地的征收和征用都是從“公共利益”的角度，按照法定程序強制取得他人土地所有權并予以補償的行政行為；土地征用是取得他人所有權以外的其他土地權利，進行利用并給予一定補償的行政行為[3]。本文所提的征地拆遷是指征地之后，為了城鎮化建設，在原有農村舊址或者其他土地上進行房屋拆除、建設等一系列行為。

1.2 群體事件 何為群體事件，至今都沒有一個統一的定義。如把其分開來看，“群體”2字體現了數量多、復雜程度高。“事件”是指發生的某項事。而兩者在一起所代表的含義也就更加復雜化。呂世明認為群體事件有廣義與俠義。廣義的群體事件是指某些不特定的人在確定或不確定的目標驅動下聚集起來進行游行或示威。此類活動并非一定具有反社會性。而狹意的群體事件具有明顯的反社會性和破壞性[1]。中國行政管理學會將其定義為：因人民內部矛盾引發的，由公眾參與并具有一定目的，有組織的集體上訪、集會、阻塞交通、群眾鬧事等群體行為，對國家的政治管理和社會秩序造成嚴重影響的行為[2]。

通過上述定義可以看出，群體性事件是由于某種原因所引起的人員數量較多的事件。而征地拆遷進程中，不管是“集會”、“靜坐”，還是圍攻，堵車等現象涉及人員數量較多，影響較大，都屬于群體性事件的范疇。

2 爆發群體事件原因

政府作為政策的制定者和執行者，在對農村征地時，應針對實際情況進行分析，以保障農民權益。通過分析發現政策的缺失成為群體事件爆發的導火索；建筑企業作為回遷樓房的建造商和維護商，在對小區進行建設和維護時忽視了農民生活習慣等問題，加速了問題爆發的進程；農民自身素質的缺失也是一個重要原因。群體性事件由此爆發。

2.1 政策問題 （1）新生兒、臨時性住戶問題。所謂的臨時性住戶是指許多戶口已經搬離村落，但是在拆遷之前，通過某種方式重新落戶該村，向村委提出建設住房，從而得到拆遷補償的住戶。新生兒由于沒有上戶口，許多新生兒無法得到相應的補償，但是農民普遍認為新生兒屬于村集體的一員，應該得到相應的拆遷補償。雖然政府已經通知土地凍結、房屋凍結、人口凍結，但還是存在這種現象。這種現象嚴重的影響了公平，許多戶口早已不在該村的農民，重新回到該村，利用相關資源獲得補償，破壞了農民之間原有的平衡，導致沖突產生。（2）評估問題。評估是對房屋進行拆遷的第一步，也是最重要的一步，因為評估不僅代表了房屋的價格，也影響了農民對后續樓房置換的選擇。在對S村進行調查時發現，盡管村委會已經下發房屋凍結通知，但還是有許多農民在房屋凍結期間進行了房屋整修。比如：修建排水管道、加蓋鋼構、整理化糞池、修建小型池塘、種植樹木等，期間需要物料都是按照一定價格租賃而來。在評估時，由于評估人員素質的不同，導致對其評估價格不同，如對于化糞池一項就相差300～500元。許多農民反應房屋評估價格的問題，有些農民的房屋評估高達50～53萬元，較低的評估價格在39～43萬元。導致許多農民對房屋評估產生了懷疑，認為評估人員不夠專業，存在“黑幕”。

在S村與Y村相繼拆遷之后，由于公共設施評估問題，導致大量農民圍堵當地政府辦公樓，嚴重破壞了正常的生產生活秩序。在事件平息之后，S村的公共設施評估費用進行了增加，每人得到的補償費用由1萬左右上升至1.7萬元左右，由此讓S村農民認為評估是存在問題和黑幕的。

（3）補償問題。補償問題，主要是指當下房屋租賃費用。在社區建設期間，政府會按照一定的標準進行補償，但是政府卻忽視了集中拆遷所導致的各種問題。由于地域限制，房屋大量租賃導致租賃費用的上漲，在S村與Y村相繼拆遷之后，導致臨近房屋租賃價格上漲，兩室一廳的房子租賃價格10 000～15 000元，一室一廳的房子租賃價格8 000～10 000元。導致許多農民在補償范圍內無法找到合適的住房。根據征收通知，搬遷補助費按拆除房屋建筑面積計算，每m25元；臨時安置費，按照戶口凍結時的常住戶口人數計算，不足3人的按3人計算，每人每月220元。對于選擇2套小高層或高層樓房進行安置的，臨時安置補償費按24個月發放，對于選擇1套多層和1套小高層或高層樓房且多層樓房不屬于現房進行安置的，其中多層樓房安置補助費為18個月發放，對屬于貨幣補償的被征收人，發放3個月臨時安置補償費。

此處以房屋拆遷面積為200m2，居住4口人，選擇2套小高層的家庭進行計算，他們在拆遷期間可以獲得的補償費用為5×200+4×24×220=22 120（元），基本可以滿足租賃房屋的需要。但是如果另加2口老人的話，就必須另外租賃，這是6口人的補償費為22 120+2×24×220=32 680（元），這時僅僅房屋租賃費用18 000～25 000（元）。可以滿足正常的租賃需求。

如果選擇一多一高時，這時的補償費用為5×200+4×220×18=16 840（元），也是可以滿足正常租賃。另加2口老人的話，補償費用為5×200+6×220×18=24 760（元），房屋租賃費用18 000～25 000（元）。

在房屋租賃期間，不僅僅需要支付房屋租賃費用，還需要支付額外費用。比如在村落生活時無需支付水費、可以節省電費、交通費等，但是在拆遷進程中，就需要農民額外支付其中部分費用。如果租賃地與原有村落距離較遠，則帶來了諸多不便。

2.2 輿論問題 地方政府在進行土地征收時往往會存在一些腐敗行為。農民作為弱勢群體，無法直接與地方政府進行有效溝通，從而引發農民與政府之間的矛盾。在土地征收時，“流言四起”，許多農民無法正確的分析流言蜚語，導致農民之間不信任的現象出現。通過調查發現，大部分農民普遍認為村委存在重大問題，村委與地方政府相互勾結，暗中侵吞補償款等。通過與農民交談，發現許多輿論，如說拆遷之前的動員款項100萬元、拆遷之后的安慰款項100萬元，房屋質量，多分房子，照顧家屬等問題。許多農民也認為“釘子戶”會得到特殊對待，經過“抗拆”，最終會得到比一般人多的利益，從而導致許多原本能拆的住戶不想拆。

2.3 建設問題 （1）建設施工問題。這里所謂的建設施工問題包括用工、用料。指在進行建筑用工時，某地農民強制施工單位聘用本村農民導致農民與用工單位產生的沖突。在進行建設時，某村為了獲取更多的利益，迫使建設單位使用本村提供的沙石等建設材料和勞動力，采取暴力、圍堵等違法的方式，破壞正常的生產秩序，最終導致建設單位無法按時按質按量的完成工期，影響了建設企業的資金流轉，最終導致“爛尾”等問題。在針對S村進行調研時發現，S村部分農民組成“小團體”霸占當地的土地費用、垃圾清理費用、建設用工單位的沙土、部分勞動力費用，迫使當地建設企業采用他們的人員和物料，嚴重的破壞了當地的生產秩序，最終“東窗事發”，S村部分農民受到了法律的制裁。

（2）房屋質量問題。房屋質量是關系到生活質量的一個重要問題。許多拆遷村，由于資金問題導致“爛尾工程”、“房屋質量縮水”等問題。此時許多農民在入住之后發現房屋樓板裂縫、墻皮脫落等問題，嚴重的影響了農民的生活。在對房屋問題進行反饋時，產生了由物業管理人員、房屋開發商與農民三者之間的踢皮球現象，相互推諉，問題一直都不能得到解決，從而導致沖突進一步加劇。

2.4 生活問題 在征地拆遷進程中，地方政府對失地農民往往選擇一次性貨幣補償，忽視了農民失地后的一系列問題。在短時間內，農民“暴富”，但隨著時間的流逝，失地之后的農民往往因為生活生存問題引發群體性事件。

（1）生活成本提高。征地拆遷之后生活成本提高主要包括2個方面：一是裝修費用。在社區建設完成之后，由于是毛坯房，在入住之前需要進行裝修，裝修費用大多在幾萬左右；二是費用開支多。隨著許多農民成為失地農民，住進樓房后需要交納的費用較多，許多農民的生活成本突然加高，導致一時無法承擔，出現后悔搬遷現象。在村生活時，不需要交納水費、物業管理費等相關費用，但是搬遷之后需要交納，加之失去了耕地這部分錢款，導致生活拮據。

（2）生活習慣問題。由于原有的生活習慣導致鄰里問題發生，許多農民占用公共用地，破壞了正常是生活。在對T回遷社區進行調查時發現，高層樓房的消防通道已經被占用，導致許多孩子跌倒。原有的村落生活習慣被破壞，但是還是有些被保留下來，樓道燒水、養狗、種植作物等都嚴重的影響了鄰里的生活，導致鄰里沖突。

3 解決問題的對策措施

3.1 健全完善相關法律法規 拆遷問題已經成為當下的社會問題。要針對不同的拆遷類型，制定不同的法律法規，保障開展工作和政策目標的實現。本文認為新的《拆遷法》應該符合大眾利益，盡可能實現公平化，根據不同的拆遷區域和拆遷目的做出相關分析報告，堅決杜絕借公共利益之名行商業開發之實的違法行為。

拆遷程序應該合法合規。要善于聽取民眾意見，及時修改拆遷方案并且及時公布相關信息，使大眾做到真正的監督，保證各項工作真正的做到實處，而不是流于形式。派遣專人負責拆遷事務，要責任到人，如出現矛盾時，責任人要保證第一時間到現場，第一時間處置，第一時間回報，第一時間解決問題。

3.2 工作規范化，信息公開化 在進行拆遷之前，應該充分論證拆遷過程以及以后有可能所發生的各項問題。針對這些問題，統一設立相關預案，從而保證在發生問題時可以按照預案操作。如拆遷開始之前，應該保證信息渠道的暢通，及時向農民發布信息，派遣工作組入住該村，及時聽取農民意見，并且工作組應該及時向上級領導部門反饋各項信息，完善拆遷工作的進程和預案。拆遷之后，農民應有權利知曉工作進程，相關開發商應及時成立農民協調辦公室，由農民自主成立房屋質量監督小組。小組成員應由農民自主選舉產生，小組成員可以隨時隨地監督工程質量；開發商應及時發布相關建設進程，針對不同的設計方案與村委會進行溝通協商，在保質保量完成項目工程的前提下，最大限度的滿足農民的日常生活要求。

3.3 完善評估機制 評估是拆遷的根本。房產的確權和價值評估是拆遷補償的基礎。明確產權、合理的評估價格既能保證被拆遷人得到合理的補償，又能夠有效的減少拆遷過程的違法行為。當下拆遷成本過高，以重慶市某縣一沿江綜合整治項目為例，項目總費用4.2億元，其中建安工程費1.8億元，征地拆遷費用1.87億元，其他費用0.53億元[4]。造成這種現狀的主要原因之一就是評估問題，某評估公司在對某項目的被拆遷房屋進行估計時，無現場查勘原始資料作為依據的占拆遷總數的23%，另外認為變更房屋結構和成新率的占拆遷總戶數的12%[5]。

為了完善評估機制，應從以下幾點入手：（1）成立一支專門的有專業技能的評估團隊。人員是評估的基礎，技能是手段，只有具備相應技能的人員才能最準確的評估房屋質量和價格，從而為評估的展開打好第一步，保證被拆遷人的合法所得。（2）加強對評估人員的監督，防止以權謀私，最大限度的保證各項評估工作合理、合法、合規的展開，一旦發現違紀問題，應立即解除評估人員資格，由其他評估人員重新審核其評估項目，保證公平性。（3）及時公布信息。在拆遷之前的評估工作，應及時公布，針對不同的評估價格作出不同的解釋，防止農民因為價格問題相互比較，產生問題。（4）選擇合理的評估方法。目前房產價值的評估有市場法、收益還原法、成本法等多種評估方法。不同的評估方法可能得出不同的結果，評估機構應根據實際情況選擇評估價值最高的評估方法，使被拆遷人的合法權益得到最大限度的保障。

3.4 適當提高補償標準 通過對農民的調查了解得知，當下的補償標準明顯偏低。房屋征收補償主要包括：房屋價值的補償，搬遷補助費，臨時安置費，停產停業損失費，裝修補償和提前搬遷獎勵幾個方面。其中房屋本身價值的補償一般采用等面積置換或按房產評估價格乘以安置房屋面積計算，而其他各項由各地區自行制定。比如臨時安置費，隨著拆遷的進程加快，其補償費根本不足以支付當地的房屋租賃費用，導致農民需要額外支付相關費用，才能保證生活的正常進行。

適當的提高補償標準，是解決矛盾的最好方式。這樣既有利于保證被拆遷人各方面的生活秩序的順利展開，又有利于拆遷的順利進行。但是補償標準不是越高越好。補償標準應按照本地區的生活成本等，在科學、合理的條件下，完善補償標準。

3.5 提升居民素質 農民向居民的轉化不僅僅是自身入住環境的變化，更應是農民自身素質的提升。由于農民自身素質的缺失，在利益面前，無法克制內心的欲望，導致廣大農民普遍認為征地拆遷是致富的一大途徑，由于過度渴求利益，從而導致問題發生。提升農民素質不僅僅需要農民自身加強修養，而且政府、企業更應該加強教育引導。政府應針對回遷社區的實際情況，采取合理的措施，創辦志愿群體，樓道樓長，夜間培訓學校，給予經濟幫助等；針對大型的活動，比如“廣場舞”等，應積極進行引導，制定相關的政策，使農民在進行娛樂的同時，兼顧大眾利益。創辦培訓學校，提高農民的就業水平，保證農民的收入。創辦志愿團體，比如“讀書會”，讓農民自身接受更多的知識，從而提升農民的文化科技素質。

此外，在農民入住回遷樓房之后，政府應按時考察農民生活情況。針對不同戶的生活情況進行不同的調整，提高農民的生活技能，保證就業；提高居民的生活質量，提升居民的思想文化水平，實現農民城鎮居民化，從而使整體的生活環境得到改善。

4 結語

拆遷是一項關于民生的系統大工程。這項工程的實施應充分的論證，保證其目的的實現，保障人民過上安居樂業的生活。政府應理性的對待，不應該也不能夠因為GDP問題，盲目進行拆遷，導致各種問題的出現。拆遷應堅持以人為本原則，合理合法，務必做到使政府、開發商、農民“三滿意”。

參考文獻

[1]劉亞靜.群體性事件相關概念之界定[J].河北公安警察職業學院學報，2007（7）26-28.

[2]中國行政管理學會課題組.群體性突發事件研究專輯[J].中國行政管理，2002增刊.

[3]衷向東、任慶恩.土地征收、土地權利變動與征地制度改革——由一起征地補償糾紛展開[J].中國行政管理，2005（273）.

[4]任宏.公共項目征地拆遷中存在的問題及對策研究[J].工程管理學報，2014（1）32.

[5]余麗娟.公共事業建設征地拆遷中的問題及對策[J].審計月刊，2010（5）52-53. （責編：徐煥斗）