當涂縣城鄉一體化發展研究

吉夢維

(安徽農業大學 經濟管理學院,安徽 合肥 230036)

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當涂縣城鄉一體化發展研究

吉夢維

(安徽農業大學 經濟管理學院,安徽 合肥 230036)

當涂縣城鄉一體化建設要解決經濟發展、政策兼顧、文化教育統籌、城鄉布局、區域差距等問題。當涂縣推進城鄉一體化的主要任務是加快推進省級中心村建設，加速“兩線四區”規劃建設和加快農村環境綜合整治。主要路徑有：健全體制機制，構建新型城鄉關系；暢通人才引進通道，加大多方投入；擴大農民話語權，實現城鄉居民待遇逐步趨同；加快基礎設施和生態綠化建設等。

當涂縣；城鄉一體化；任務；路徑

在我國，城鄉一體化是一項偉大的社會變革之一，它并不是專家學者進行學術研究的成果，而是首先由實踐者在改革實踐中提出來的，中國城鄉一體化的進程大致可以分為：探索階段、試點階段和發展階段。[1]在實踐方面，早在1983年我國蘇南地區出現了城鄉一體化這個概念，當時農業產值已經被鄉鎮工業發展大大超越，城鄉間交流越來越密切；城鄉居民的生活方式差異開始逐漸變小；“市管縣”的行政管理體制開始施行。緊接著經濟相對發達的地區開始對當地的城鄉一體化發展進行戰略上的規劃。雖然我國正積極推進城鄉一體化建設，并把其作為我國經濟發展重要目標，然而現階段，我國的城鎮化發展還相當滯后，農業現代化也還有很長的路要走。[2]本文正是在這種背景下，基于當涂縣在實踐中形成的城鄉一體化發展方式進行深入研究，找出當涂縣發展過程中存在的問題，從而提出推進當涂縣城鄉經濟社會一體化的基本路徑，更好地推動其城鄉一體化的發展。這對探索我國城鄉一體化道路具有一定的理論價值，對加快推進城鄉一體化進程，實現城鄉統籌亦具有重要的現實意義。

一、當涂縣城鄉一體化發展現狀及經驗

安徽省東部的當涂縣，是千年古縣，處于長江三角洲經濟圈與皖江城市帶的交界地，是安徽東向發展、承接產業轉移的橋頭堡和排頭兵。[3]當涂縣城鄉一體化發展具有一定的典型性和代表性。

(一)發展現狀

1.中心鎮建設。從當涂縣“十三五”規劃可以看出，將重點放在鄉鎮的當涂縣城鄉一體化發展模式，加大了其城鄉統籌規劃、基礎設施建設、產業發展和體制機制創新的力度，實現“工業園區化，農業產業化，城鄉一體化”的道路，主要是抓好規劃，完善布局，突出特點，以點帶面，統籌發展。[4]

當涂縣城鄉發展的推進措施是，圍繞《馬鞍山市城市總體規劃(2002～2020)》發展戰略要求，堅持“面上統籌、點上突破”的原則，全面推進當涂縣城城市化，附城區農民市民化，中心鎮城鎮化，產業園區化和整村推進、土地流轉、新村建設社區化。[5]2015年當涂縣的人口主要集中在姑孰副城區，占到當涂縣總人口的31%以上，其中姑孰副城區新增戶籍農民就地市民化人口約有1.7萬人，對鎮區周邊集中的新增農民人口約有1.5萬人，約占當年新增市政化基礎設施覆蓋人口的75%。而石橋中心鎮人口約占當涂縣總人口的30%，其中石橋中心鎮新增戶籍農民就地市民化人口有約0.14萬人，對鎮區周邊集中的新增農民人口有約0.2萬人，約占新增市政化基礎設施覆蓋人口的9%。可以看出，2015年當涂縣對加快人口的集聚，打造中心鎮全新形象做出了新的突破。

2.實施“五大工程”。當涂縣圍繞“打造美麗新農村，建設美好新家園”的總體要求，按照“抓點、連線、成片”的推進計劃，大力實施“五大工程”(村莊建設、環境整治、園區規劃、產業提升和服務提升工程)，重點推進環大青山李白文化旅游沿線建設，打造了6種“美好鄉村建設”樣板。[6]

一是社區改造型。以優化環境、完善設施、提升功能為抓手，推進農村新社區建設。嚴格農民建房規劃審批控制，積極引導農民向新社區集中。以新修編的村莊布局規劃為基礎，采取新建和村莊整治方式加快建設農村新社區。

二是整村推進型。結合整體推進農村土地整治工作，將大青山周邊一些自然村建設成為農村新型社區。

三是舊村改造型。對姑孰鎮連千村圣家莊等自然村，堅持因地制宜、農民自愿、鄉鎮支持的原則，開展“六大行動”(衛生打掃、垃圾清運、溝塘清淤、載種樹木、拆除違建、墻體出新)推動舊村改造工作。[7]

當涂縣“十二五”期間的農村新社區建設以松塘新村、姑孰鎮藏漢村洞陽村、護河鎮園藝村、黃池鎮楊橋新村、石橋鎮光華村團林村等為重點，注重新社區建設中房屋的地域特色以及配套基礎設施的完善，制定工作計劃、嚴格工作時間和投入資金，并結合農村土地整治工作，加強對村風村貌的整治，使農民建房占地面積得到控制，打造新型農村社區，積極引導農民向新社區集中(圖1)。

四是旅游設計型。當涂風景秀麗，有“山水都”之稱，詩仙李白終老此地并留詩50多首。通過整體規劃景區建設，圍繞歷史文化遺產的保護和開發發展第三產業，打造大青山李白文化旅游風景區。[8]

圖1 當涂縣“十二五”農村新社區建設項目

五是產業支撐型。建設特色產業農業園區，桃花 村的桃花節、采摘節享譽江東，烏溪鎮七房村做大蟹苗產業等，使得當涂縣村莊綜合整治與產業發展協調并進、村莊經營與建設相互結合，推動了美好鄉村建設。

2011年當涂縣引進長河國際花木物流城項目投資7 000萬元，啟動成美農業創業園投資5 000萬元，神農種業糧油區投資1 000萬元。開發規劃、重點實施石橋鎮生態循環農業、湖陽6萬畝河蟹生態養殖基地、烏溪2萬畝蟹苗培育基地、大隴2000畝葡萄基地，護河無公害蔬菜產業園等項目，充分依托產業支撐發展(表1)。

六是園區帶動型。在當涂現代農業區和青山河高新產業園區建設中，總結出“舊宅變新房、村莊變社區、村民變居民、農民變工人”的農村新社區建設經驗，推出了松塘社區典型。

推進當涂縣城鄉一體化發展、建設美好鄉村給我們的啟示是，必須堅持以人為本，發揮好政府主導與農民主體作用；必須堅持規劃先行，既抓好當前又著眼長遠；必須堅持生態優先，注重生態保護，保持自然風貌；必須堅持因地制宜，提倡統一性與多樣性相結合。

表1 當涂縣2011年推進城鄉一體化農業園區項目表

資料來源：當涂縣統計局．當涂縣城鄉一體化工作的統計報告，2011

(二)主要經驗

1.統籌城鄉規劃。當涂縣城鄉一體化建設的目標定位為現代化中等城市，為此大力建設縣城路網、構建縣城發展框架、完善城鄉規劃體系顯得尤為重要。當涂縣進一步明晰中心鎮、中心村的發展定位、空間布局和功能分區。協調加強縣、鄉鎮、村三級規劃網絡，完善對接機制。[9]統籌城鄉規劃，特別是做好經濟快速發展、人民生活逐步改善、社會及生態環境可持續發展等規劃。

當涂縣“十二五”期間取得了顯著成果。(1)全縣地區生產總值(GDP)增長到271.2億元，達到了13.4%的年增長率，并累計完成1 591億元的固定資產投資，而其2015年的產業結構也調整為9.7：69.3：21，第二產業仍然處于主導地位。(2)人民生活水平大幅提高，居民收入增加，農民人均純收入年均增長率達到了16%，農民收入增加到了18 107元，連續12年居全省縣級排行第一。(3)縣城框架不斷擴大，建成區面積達到32平方公里，城鎮化率提高到60.5%。(4)社會事業快速發展，全縣高中階段毛入學率達到了91.67%，且認真貫徹落實人口政策，使出生人口政策符合率達到95%以上，促進了當涂縣經濟社會的可持續發展(表2)。

表2 “十二五”規劃主要目標完成情況

資料來源：當涂縣統計局．當涂縣城鄉一體化工作的統計報告，2016

2.抓住“縣城”節點。安徽沒有雄厚的工業基礎、鄉鎮企業欠發達，財政收入不均衡，沒有產業支撐，經濟實力不強，難以像上海、成都那樣“以工哺農、以城帶鄉”。當涂作為縣級城市，雖然在安徽發展居于前列，但總體上經濟實力還較弱，工農尚未形成相互支持的系統，還無法實現工業反哺農業。所以，當涂的城鄉一體化發展，需要借鑒蘇南模式的“三個集中”、農村現代化建設，成都模式的統籌城鄉規劃、非均衡發展等成功的經驗，更需要結合自身實際來制定個性發展目標和方式。

中國的城市化很大程度上是縣城的城市化，縣城成為統籌城鄉發展的節點。在這方面當涂有很好的發展潛力和空間，可以大有作為。沒有雄厚的資金作后盾，如何充分發揮政府的主導作用，統籌城鄉經濟發展和社會融合？當涂縣走的“大縣城-中心鎮-中心村(社區)”的模式，大力發展地方特色支柱產業，加快土地流轉和轉型升級，統籌城鄉規劃、基礎設施建設；通過進一步創新體制機制，積極推動一元化戶籍制度改革、公共財政制度改革、金融體制改革等來實現“美好鄉村建設”。當涂城鄉一體化發展中的城鄉社區建設、工農園區規劃、土地利用規劃等，努力探索適合自身的具有發展特色的城鄉一體化道路。

二、當涂縣城鄉一體化發展存在的問題

目前，當涂縣推進城鄉一體化建設雖取得一定的成績，但仍存在一些問題，主要體現在以下幾個方面。

(一)體制、機制尚不健全

當涂縣推進城鄉一體化發展，雖建立了縣、鎮、村三級聯動的網絡體系，各鄉鎮也成立了美好鄉村建設工作機構，但其以工哺農、以城帶鄉的機制仍不夠健全。當涂縣的城鄉聯動機制主要是圍繞美好鄉村建設建立起來的，其工農業發展水平不平衡，缺乏相互支持。城市是工業的聚集地、農村只注重發展農業的模式尚未完全打破，城鄉分割現象還較為明顯。中心村普遍缺乏產業支撐，沒有固定的管理資金來源，長效管理機制不夠健全；公共衛生清潔困難，公共設施難以維護，系統規劃難落實到位。城鄉綜合協調機制仍待完善，各環節銜接還不夠緊密，缺乏城鄉信息、資源共享機制的支撐。

(二)要素制約仍舊突出

要素不足成為影響當涂縣城鄉一體化推進的又一重要問題。首先是人才缺乏。伴隨著當涂縣周邊地區經濟的快速增長，區域間的勞動力爭奪日趨激烈，再加之規劃設計、農業技術推廣人員本就普遍匱乏，又大量存在著各種建設、規劃等不到位或者與實際情況相脫離的現象，使得當涂縣推進城鄉一體化工作進程緩慢。再加上資金等投入不足，投資來源又單一，通過市場的辦法運營中心鎮、中心村建設的辦法不多。

(三)農民工權益缺乏保障

由于自身的技術、知識限制以及社會的影響，農民工的權益保障問題已經日趨緊迫。首先，進城農民工相比較城市職工，其收入普遍很低，社會保障也不健全，存在著大量的拖欠工錢、剝削勞動力的現象，工時與薪金待遇不相對等。其次，農民工所能享受到的社會保障項目仍然很少。“五險一金”、就業、醫療、養老等一系列問題現在仍然難以解決。再次，農民工及其子女的教育問題。農民工技能培訓缺乏針對性，自主創業意識不強，政府的導向力度還不夠大；其子女的教育也存在問題，如正規學校入學手續繁雜，鄉村學校教學質量還不高等。

(四)農民主體作用發揮不夠

當涂縣的城鄉一體化建設，從整體上說農民的主體作用發揮還不夠。部分鄉鎮、村社習慣于大包大攬，沒有很好地調動和發揮農民的主動積極性，出現“等靠要、上熱下冷、政府干、群眾看”的現象。特別是在環境整治中涉及到農戶豬圈、旱廁及房前屋后的雜物等個人財產需要拆除和清理時，農民不能積極配合甚至提出不合理要求。

(五)土地定價與復墾質量評估不合理

針對當涂縣城鄉一體化建設中普遍存在的土地和資金問題，采取“土地復墾置換建設用地”、“宅基地換房”等措施，是城鄉建設中土地利用問題的新探索。[10]而如何評估農民的宅基地價格、土地價格，以保證宅基地換房的公平性、可行性，如何擴大農民在其中的話語權等，這些都是涉及農民長遠利益的問題。而當涂縣又存在著土地瓶頸等問題，中心村用地指標緊缺，通過宅基地置換、土地整治整理換取的建設用地太少。城鄉間建設用地相掛鉤，在實踐過程中也很難保證耕地質量不下降，如何提高這部分農地的利用效益也是目前的一個困難問題。

(六)基礎設施及生態建設不到位

盡管當涂縣城鄉一體化建設成效顯著，但在基礎設施及生態建設方面仍然與發達地區存在較大差距。尤其在新社區建設中普遍存在著基礎設施配置不齊全，生態綠化建設不到位的現象。隨著人口與產業不斷擴大，縣城公共綠地減少、可用水短缺，各種廢氣、廢水等污染卻與日俱增。而農村環境也不容樂觀，農戶豬圈、旱廁及房前屋后的雜物等生產、生活廢棄物難以處理，加之鄉鎮企業的興建，環境污染得不到有效控制，生態環保任重道遠。

三、當涂縣城鄉一體化發展的對策建議

推進當涂縣城鄉一體化建設，要突出城鄉規劃統籌、經濟融合、資源共享、待遇趨同、城鎮帶動、產業支撐等重點，打破二元結構，著力構建新型城鄉關系，開創城鄉一體新格局，譜寫美好當涂新華章。[11]

(一)推進城鄉一體化的主要任務

城鄉一體化是一個動態的過程，要想實現這一目標，就需要科學地分析當涂縣城鄉一體化發展的典型性和特殊性，制定相應的工作任務和政策措施，更好地推動當涂縣城鄉一體化發展。

1.加快推進省級中心村建設。當涂縣要推進城鄉一體化建設，要在補缺補差和完善提升上下功夫。要將2014年度8個省美好鄉村中心村建設作為此次當涂縣城鄉一體化工作的重點，盡早謀劃新的省級中心村建設，把房前屋后的垃圾、河湖井等的飲水、村莊生態建設、舊舍改造、通信用電等方面的處理工作提上日程，使得當涂縣鄉村面貌煥然一新。

2.加速“兩線四區”規劃建設。要加速“兩線四區”規劃建設，全面打造當涂美好鄉村兩條示范線(環大青山李白文化旅游線、大公圩水鄉生態旅游線)，四個生態文化旅游區(大青山李白文化旅游區、大公圩水鄉生態旅游區、江心洲國際生態旅游區、石臼湖生態旅游區)建設。加大對兩條示范線及兩側可視范圍內村莊的整治力度，以點帶面，向區域拓展，積極推進生態文化旅游項目開發，進而推進當涂縣城鄉一體化建設再上新臺階。

3.加快農村環境綜合整治。積極開展“三線三邊”環境綜合整治工作，將樹苗栽種起來、雜物安置整齊、垃圾清理干凈；全面開展對314省道、新黃路、環大青山美好鄉村示范線兩側各20米范圍內及沿線街道、出入口道路、重要地段的環境綜合整治工作；積極動員群眾參與村莊環境整治工作，建立健全“農戶聚集、村莊收集、鄉鎮運轉、縣集中處理”的垃圾處理運作模式。

(二)推進城鄉一體化的主要路徑

1.健全體制機制，構建新型城鄉關系。當涂縣城鄉一體化建設要進一步健全體制機制，完善豐富工作機制。在規劃、管理、建設方面，建立村民自治機制；在農村經營體制機制上，構建農村綜合交易平臺，實現農村集體資產資源保值增值。建立健全以工哺農、以城帶鄉機制，把推進當涂縣城鄉一體化建設納入縣域經濟和社會發展規劃通盤考慮；在確定城市經濟發展規劃、工業布局時，優先考慮“三農”問題、農村經濟發展問題；要在保證農業的基礎地位不動搖的前提下提升城市第二、三產業國民經濟的比重。要把城鄉建設通盤考慮，同步規劃，堅持以城帶鄉，協調推進。要堅持以人為本，加快農村社區化步伐，變農民為市民，促進農村社區向城市社區轉變，優化城市社區功能。統籌城鄉規劃，著力構建平等和諧、共享共榮的新型城鄉關系。

2.暢通人才引進通道，加大多方投入。要推進當涂縣城鄉一體化進程，制定出完善的人才引進政策和優惠措施是十分必要的。要吸引各方面的突出才能者積極投身于當涂縣的經濟建設，就需要暢通人才引進渠道，優化引進政策。對引進的人才，需減免手續費用、簡化任用程序，隨到隨聘；對人才的工資待遇實行政策保障，確保落實到位并給予一定津貼補助；優化人才發展環境，為人才提供發展空間，鼓勵人才為當地建設發揮作用；多與高校、企業相對接，建設學生實習、見習基地，以企校共建、政企共建等多種形式，吸引人才。并要加大多方投入，本著村民自愿的原則，由村民理事會充分發動村民籌資籌勞；進一步加強項目資金整合力度，全力保障和推進鄉鎮建設項目實施。

3.擴大農民話語權，實現城鄉居民待遇逐步趨同。要想更好地推動當涂縣城鄉一體化建設，必須始終建立健全村民民主自治管理體系，堅持農民自己的事情自己辦的原則。以村莊為單位，由戶主代表選舉成立村民理事會，選舉農民信任的人擔任村里的理事長，積極發揮村里老黨員、老干部、老教師等先鋒模范的作用。[12]村里一切事務的管理、決策、實施等均由理事會全權負責，村里大小建設、整治方案都得經過村民全體的認可，以此擴大農民的話語權。要實現城鄉居民待遇逐步趨同，讓農村居民逐步享受和城市居民同等待遇。鼓勵農民工進城就業，允許他們進入城市經濟社會各個領域工作，建立統一的城鄉勞動力市場，保障農民工合法權益。深化戶籍制度和社會保障體制改革，逐步讓農民同等享受到城市居民在教育、醫療、養老、社保等方面的基本待遇。

4.全力發動群眾，調動農民積極主動性。推動當涂縣城鄉一體化發展，最終是要解決農民、農村問題，只有充分調動農民的積極主動性，才能更好地實現目標。為此，必須要加大宣傳力度，通過走訪群眾、發放資料、繪制板報、進行廣播、召開村民會議等形式，讓農民真正了解新農村建設的意義，讓農民群眾自覺自愿參與新農村建設，自發開展農村頑固性衛生問題大掃除活動，美化農村的人居環境。各鄉鎮還可以通過召開群眾大會或村民會議，把本村的種糧大戶、農民企業家或其他有名望的村民召集起來，讓他們向同村人進行城鄉一體化政策的宣講，采取更恰當的方式讓村民明白城鄉一體化建設是對自己有好處的建設項目。在對建設點內的舊房旱廁進行改造時，要廣泛征求農民群眾的意見和建議，充分尊重農民意愿，制定合適的工作方案，使新農村建設真正做到為農民謀福利，讓農民拍手叫好。

5.加快土地產權制度改革，提高農地利用效益。土地問題是涉及到農民切身利益的關鍵問題，要加快當涂縣城鄉一體化的發展，就要讓土地實現增值，使其建設真正做到為民謀利，讓農民實現增收創富。因而，加快土地產權制度改革也就顯得十分緊要。第一，要完善相關法律法規，明晰土地所有權主體，堅決杜絕非法占用農民土地、侵犯土地產權行為的發生。第二，要明確土地定價標準，正確評估農民的宅基地價格、土地價格，以保證宅基地換房的公平性、可行性，擴大農民在其中的話語權，讓農民做到土地置換心中有數。第三，要因地制宜發展生產，盡可能地提高復墾地的質量，提高土地利用率。第四，要在鄉村旅游、景點開發、土地整治、新村建設、舊村改造、農村綠化等項目建設上，進行市場化運作；在資金籌措上，擴大開展集體建設用地使用權、土地承包經營權、住房等抵押貸款試點。第五，要創新經營體制，鼓勵農戶入股，推動新型農業經營主體的發展，提高農地利用效益。

6.加快基礎設施和生態綠化建設。村落有別于城市的價值在環境，也是“鄉愁”的載體。在規劃建設中不搞大城市化元素的內容，做到原貌整治，使基礎設施建設與村落生態文化相結合顯得尤為重要。首先，要合理布局城鎮工業企業、商貿區、居住區等各種功能區，整合各種資源，完善城鎮功能。其次要培育農村產業，突出鄉村特色，在留住“一抹綠色”的同時，盤活農村豐富的資源，積極發展生態旅游業，拓寬致富渠道，實現農民在家門口安居樂業。最后，要堅持“修舊如舊”的原則，在加大基礎設施建設的同時，以農村生態原貌為基準，制定村落改造計劃，營造良好的農村居住環境，美化城鎮形象。

[1]張樹俊.推動城鄉發展一體化[J].蘇州教育學院學報,2013(4):54-57.

[2]張軍.推進我國城鄉一體化的制度創新研究[D].長春：東北師范大學,2013.

[3]當涂縣政府.當涂縣2011年9月“三資”農業發展情況[R].2011.

[4]當涂縣政府.當涂百億元打造新城鄉[R].2013.

[5]當涂縣政府.當涂縣推進城鄉一體化總體方案[R].2016.

[6]汪洋.村村優美 家家創業 處處和諧 人人幸福 美好鄉村建設的當涂探索[J].農村工作通訊,2013(2):54-55.

[7]當涂縣政府.關于推進當涂縣城鄉一體化的思考[R].2015.

[8]當涂縣政府.當涂縣“1234”發展戰略[R].2013.

[9]中共湖北省委辦公廳.湖北省人民政府辦公廳關于鄂州市統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化試點工作的指導意見[J].湖北省人民政府公報,2009(13):8-13.

[10]張曉云,張偉.宅基地置換模式的立法思考[J].前沿,2014(Z2):78-80.

[11]張柯,黎昕.我國統籌城鄉發展理論研究述評[J].重慶科技學院學報(社會科學版),2014(3):79-81.

[12]張鳳華.淺析美好鄉村的建設[J].江蘇科技信息,2013(24):94-95.

(責任編輯 汪繼友)

Research on the Development of Urban and Rural Integration in Dangtu County

JI Meng-wei

(College of Economics and Management, Anhui Agricultural University, Hefei 230036，Anhui, China)

For the construction of urban and rural integration in Dangtu County, it is necessary to solve such issues as the economic development, policy integration, cultural and educational co-ordination, urban and rural distribution, and regional disparities. Its main task for promoting urban and rural integration is to quicken the construction of provincial centre villages, the planning construction of two lines and four districts and the comprehensive improvement on rural environment. And the main approach to be adopted can be focused on the following aspects: the promotion to the mechanism, the establishment of new type urban and rural relationship, the construction of unblocked channel to talents and the more investment from different circles, the expansion of peasant right of speech for the gradual equality of urban and rural resident well-beings, and the infrastructure construction and landscape construction.

Dangtu County; urban and rural integration; task; appraoch

2016-05-05

安徽省社會科學創新發展研究課題：完善農業產業體系與加快推進農業現代化研究(A2015017)

吉夢維(1993-)，女，安徽馬鞍山人，安徽農業大學經濟管理學院碩士研究生。

F127

A

1671-9247(2016)06-0028-05