我國城市環境污染治理財稅政策研究

□文/李紅英

（西北師范大學　甘肅·蘭州）

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我國城市環境污染治理財稅政策研究

□文/李紅英

（西北師范大學甘肅·蘭州）

［提要］近年來，我國人口過于向城市集中引發一系列社會問題，這其中更重要的是當今城市中環境污染問題突出，嚴重影響城市的發展和人民生活質量。本文立足城市發展過程中出現的環境污染問題，在經濟學理論分析基礎上，提出財稅方面的治理建議。

關鍵詞：城市病；環境污染；政策建議

收錄日期：2015年11月30日

在2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，推動形成人與自然和諧發展的現代化新格局。在城市發展中，堅持走中國特色新型城鎮化道路，這勢必要增強城市的綜合承載能力。但是，隨著城市規模的擴大，越來越多的人口涌入城市，帶來一系列負面影響。隨著人口快速增長和工業化進程的不斷加速，工業企業受經濟利益驅使而忽視環境保護，使得城市中的環境污染問題越來越嚴重。近年來，城市霧霾嚴重、大氣污染、水污染、固體廢棄物污染持續存在。環境污染這一典型問題不僅影響著人們的身心健康，也是阻礙經濟發展的主要因素。

一、我國現存城市環境問題

隨著我國經濟的加速發展，工業發展迅速，同時帶來的城市環境污染問題不斷加劇。我國城市環境中的水污染、大氣污染和固體廢棄物污染狀況都很嚴重。尤其近年來我國很多大城市遭遇霧霾天氣，影響人們的身體健康、生活和生產。

（一）大氣污染。我國一些城市中的工業企業，還有些居民仍以煤炭作為主要燃料，大量燃煤排出廢氣，造成煤煙型污染。由于大城市車輛越來越多，車輛長期處于擁堵狀態致使機動車尾氣污染也越來越嚴重。如表1，近幾年大氣中主要污染物總體來說持續增加，尤其是煙塵增加的尤為迅速，這是近些年城市霧霾天氣的主要原因。而空氣中二氧化硫過多形成的酸雨天氣又不斷對我國南方城市造成危害。（表1）

表1　廢氣中主要污染物排放情況（單位：萬噸）

（二）水污染。一直以來，工業廢水是水污染的主要污染源。現在隨著城市規模的發展，生活污水排放量也迅速增加。如表2所示，廢水排放量持續增加，尤其是生活污水排放量增加最為明顯。大量生活污染不經處理直接排放到河流里，使得城市水污染情況惡化，長江、黃河等大型流域的城市河段都有明顯污染。總體來看，氮排放量也是增加的，這使得一些城市中的湖泊比如太湖嚴重富營養化，城市的飲用水源受到污染。（表2）

（三）固體廢棄物污染。固體廢棄物有工業固體廢棄物和城市生活垃圾。這些廢棄物如果沒有處理妥當，就會嚴重影響城市市容環境、地表水以及地下水質量。有相當一部分垃圾填埋未按規范操作，隨便填埋，沒有鋪設防滲層等設備致使填埋進去的垃圾滲透到地下水，污染地下水質。還有一些垃圾焚燒不按科學工藝處理，直接焚燒，沒有經過煙氣凈化處理造成空氣污染。

既然城市環境污染和交通擁堵限制了城市發展，我們就要解決這兩大典型城市病問題。盡管我國實行了一些交通收費來緩解交通問題，但效果并不理想，因此建議征收統一的交通擁堵稅。而20世紀90年代，歐盟各成員國就引入環境稅作為改善城市環境的方法，在環境稅收方面做了最初的有益探索，為他國日后的發展提供了重要借鑒。

二、環境問題的理論分析

（一）公共產品理論。環境資源具有明顯的公共產品特性。大氣、水等環境資源由于其效用的不可分割性、收益的非排他性、消費的非競爭性導致產權難以界定或界定成本很高，在性質上屬于公共物品。公共產品的這些特征使得人人都想成為免費“搭便車”者，只想無償使用或利用而不想付任何成本，結果必然會導致環境質量下降，環境污染嚴重。

（二）外部性理論。外部性是指在缺乏任何相關交易的情況下，一方所承受的是由另一方所導致的后果。環境污染具有很強的負外部性，即私人邊際成本和社會邊際成本不對等。比如，位于河流上游的一個工廠排放了污水，會導致臨近工廠和河流下游的居民飲用水質量下降、其他工廠會因此安裝治污設備等而產生的外部成本。但是，這些外部成本并不會在其價格中表現出來。因此，為追求利潤最大化，廠商就會確定比資源有效配置所要求大的產量，這就會進一步加大環境污染。

三、政策建議

（一）加大財政支出。近年來，環保財政支出呈現出明顯增加趨勢，但是與西方國家污染治理和中國污染治理的實際需要相比還相差甚遠。因此，要把環保財政支出作為政府財政支出的重點，逐步提高環境保護支出額度和比重，確保中央和地方環境保護支出增長率高于本級財政支出增長率，保證環境保護支出增長率高于經濟增長率，推動節能減排和環境污染治理等工程建設，建立生態補償專項資金，形成長期、穩固的中央和地方激勵約束機制。同時，進一步優化環境保護資金來源結構，拓寬融資渠道，引入民間資本，建立政府、市場等多方參與的長效機制，多渠道、多方式籌集資金，提高環保投資效益，形成“財政資金為主、非財政資金為輔”的環保投資局面。

（二）財政轉移支付。財政轉移支付對于財政能力造成的環境財政支出差異和環保能力，具有重要的調節作用。“十二五”規劃對綠色發展的要求和對環保投入的明確規定，是構建中國環境財政轉移支付體系的重要依據，為有效治理環境污染奠定了堅實基礎。在中央對地方的一般性轉移支付制度中，根據環境要素特點，適當強化中央對地方專項轉移支付中的環保支出比重，并且嚴禁地方政府挪作他用。加強地區間環境保護橫向轉移支付力度，開展地區間單向轉移支付，協調地區間的財政關系，處理好跨地區的環境問題，有效應對跨地區的環境問題，克服地方保護主義對環境治理的制約，提高污染治理水平。

（三）政府綠色采購。綠色政府采購，是指政府采購在提高采購質量和效率的同時，應該從社會公共的環境利益出發，綜合考慮政府采購的環境保護效果，采取優先采購與禁止采購等一系列政策措施，直接驅使企業的生產、投資和銷售活動有利于環境保護目標的實現。中國的政府綠色采購應該借鑒發達國家經驗，不斷完善中國綠色釆購的相關法律法規，發揮政府的引導全社會“綠色化”生產和消費的示范作用。中國今后應加大政府綠色采購規模，透明化綠色采購流程，通過減免稅收、財政補貼等手段鼓勵企業進行環境標準產品的研發與生產，降低其生產成本，擴大其銷售規模，刺激企業積極生產綠色產品。同時，對達不到環境標準的產品不予政府采購，并對其生產予以限制。政府為了確保綠色產品供應商的產品數量充足，可在招標過程中對綠色產品的生產企業給予必要的價格傾斜，以調動其生產積極性。

（四）環境保護稅。瑞典、荷蘭等歐洲國家是世界上最早采用環境稅收手段來治理環境污染的，并且取得了很好的成效，這些國家現在環境質量良好。我國借鑒國外經驗征收環境稅的核心問題是稅制設計和主要稅種的確定。

1、納稅人。根據“誰污染、誰治理”原則，環境稅納稅人應是在我國境內生產經營活動中排放污染物的企事業單位和個人。

2、征收范圍。我國城市環境污染主要是大氣、水和固體廢棄物污染。因此，環境稅的征收范圍是污染物的排放，包括二氧化硫、氮氧化物、廢水以及固體廢棄物。

在城市周邊的工業生產中排放的廢氣主要有二氧化硫、硫化氫、氧化氫、氯化氫等；工廠排放的工業廢水和城市居民的生活污水是城市水污染的主要原因；各類生產生活固體制品使用后被棄置成為固體廢棄物。由此針對城市環境污染制定大氣污染稅、水污染稅和固體廢棄物污染稅的主體稅種。

3、稅基及稅率。為實現環境成本內部化和減少排污量的目標，可直接針對排污量課稅。如水污染、固體廢棄物污染的污染源較集中、數量不多，排放量巨大，監測和管理成本相對較低，適宜采用排污稅稅基。而大氣污染的污染源分布十分分散、數量多、排放的種類復雜，監測困難且成本高，對這一環境稅采用燃料稅稅基能縮小成本。

環境稅稅率是環境污染造成的負外部性，即社會邊際成本與私人邊際成本之差。在征稅初期，先采用較低定額稅率水平，如不能達到預期環境目標，可再提高稅率。設計過渡稅率水平，從較低稅率水平開始有利于企業根據自身利益最大化進行技術創新。

4、征收方式。大氣污染主要是由工業生產中燃燒化石燃料排放的廢氣造成的，因此對這一稅種可在生產環節中針對化石燃料，諸如煤炭、石油、天然氣的開采及加工行業征收環境稅。對于工業污水，可以按照企業的生產能力和實際產量確定廢水排放量，在生產環節征稅；對于生活污水，可以家庭為單位依照用水量在消費環節征稅。固體廢棄物污染也可以在生產環節對使用后能產生廢棄物的制品征稅。

主要參考文獻：

［1］Harvey S.Rosen，Ted Gayer.郭慶旺，趙志耘譯.財政學［M］.中國人民大學出版社，2009.

［2］于迪.關于我國開征環境保護稅的思考［J］.吉林省經濟管理干部學院學報，2010.3.

［3］張濤，何劍.對開征環境稅的思考［J］.2010.4.

［4］高萍.我國環境稅收制度建設的理論基礎與政策措施［J］.稅務研究，2013.8.

中圖分類號：F81

文獻標識碼：A