淺析PPP模式對國內工程建設市場公平性的影響

王李平

[摘要]為了彌補政府投資下降以及深化供給側改革，國家提倡政府和社會資本合作（PPP）模式，在工程建設領域尤其是基礎設施建設方面迅速得到了推廣。考慮國內工程建設市場企業主體結構特點，通過分析在PPP模式下作為工程建設市場主體的國有企業成為社會資本方和有承包商與其它企業組成社會資本方的情況，在現行的PPP模式的制度安排下會對工程建設市場的公平性產生不利影響。

[關鍵詞]PPP模式；工程建設市場；公平性

1、前言

隨著我國改革開放和經濟社會發展，國內工程建設市場由原來市場主體單一的國有企業獨大的市場形態逐步轉變成現在由國有企業、股份制企業和民營企業等多種市場主體共存的市場形態。由于歷史和體制的原因，國有企業長期以來在工程建設市場上都占有明顯優勢。隨著有關招投標及政府采購等方面的法律法規的建立和實施，工程建設市場的公平性得到了一定的改善和保障，所謂工程建設市場的公平性是指市場中的各類企業主體能夠有均等機會參與競爭，不因企業類別差異而在監管資訊融資等方面受到特殊對待。伴隨改革的深入，在大規模基礎設施建設和實施城市化發展戰略的背景下，這種市場公平性推動了市場主體的多樣性，民營企業大量出現。但是國有企業與其它市場主體相比仍然在獲得資源尤其是資金方面占有體制優勢。當前在經濟下行的形勢下，政府又不能像以前那樣搞大規模投資基礎設施建設，而房地產市場投資也下滑，工程建設市場出現了產能過剩，競爭加劇。為了彌補政府投資下降以及深化供給側改革，促進經濟增長，國家提倡政府和社會資本合作（PPP）模式，在工程建設領域尤其是基礎設施建設方面迅速得到了推廣。現行的PPP模式的制度安排會對工程建設市場的公平性產生影響。

2、PPP模式對工程建設市場公平性的影響分析

PPP項目的招標與一般工程項目建設實施招標有明顯不同，后者主要考慮工程項目建設的成本價格、質量安全和工期進度等。而PPP項目招標不僅僅考慮工程項目建設的成本價格、質量安全和工期進度等與建設期有關的內容，更多地關注投融資能力、項目運營能力及資本收益情況等方面，由于PPP項目建設成本價格主要由依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的項目公司承擔（根據財政部所發布的《PPP項目合同指南（試行）》，項目公司可以由一家企業或多家企業組成的社會資本出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。），因此在招標時PPP項目工程建設成本價格甚至不作為主要評價標準。顯然兩者的競爭角度是不同的。從這個角度看，通過PPP模式可以避免工程建設市場的激烈競爭。

根據國家發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版），簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。允許希望參與項目建設的承包商成為項目投資人，并且在項目建設方面可以自建或分包。對于參與基礎設施建設PPP模式的社會資本方而言，項目投資大，要求有較高的融資能力和財力。這種制度安排對于工程建設市場中的大型國有企業頗具吸引力，現實情況也是如此。這種情況下，一方面大量基礎設施建設項目采用PPP模式，使得在工程建設市場中本來就在獲得資源尤其是資金方面占有體制優勢的大型國有企業更加容易借助這種優勢獲得項目，占據更多市場份額，其優勢地位會更加鞏固；另一方面市場中的其它企業尤其是大量民營企業則會因為沒有參與PPP項目跟國有企業競爭的資源優勢而缺席PPP項目，同時因能夠參與競爭建設項目數量相應減少其市場份額進一步遭到擠壓，從而使得原有獲得市場機會的公平性被削弱了，而且加劇了原有因國有企業體制優勢而產生的不公平。這對工程建設市場健康發展會產生不利影響，可能導致國進民退的逆市場化后果。

還存在一種可能性，就是有承包商作為由多個實體組成的社會資本方中的一員，而該承包商參與項目僅僅是為了獲得工程建設實施承包合同，并不是想長期參與項目經營。通過這種途徑獲得的承包合同的利潤往往比在工程建設市場中激烈競爭得到的承包合同的利潤要高。這個承包商可以是國有企業或民營企業等其它企業。但這個社會資本方的組合過程是不透明的，目前也沒有相關制度規定來規范，內幕交易甚至腐敗就難以避免。按照招投標法的規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目必須招標。這將對工程建設市場的公平性產生沖擊和破壞。

當然根據財政部發布的《PPP項目合同指南》（試行），對于本身不具備自行設計、采購、建設項目的條件的社會資本方，可以將全部設計、采購、建設工作委托給工程承包商，其對承包商的選擇要遵循相關法律法規的規定。這種情況對工程建設市場公平性幾乎沒有影響。這應該成為PPP模式發展的主導方向，既有利于通過市場競爭降低建設成本，又為工程建設市場提供發展繁榮的機遇。

結語：

由于PPP模式還處于推廣階段，雖然規劃的PPP項目數量較大，但落地實施的現在還比較少，對工程建設市場公平性的影響暫時難以顯現，需要跟蹤觀察，建議相關管理部門做更細致的PPP項目實施情況包括社會資本方及工程建設承包方等內容的統計分析。通過前述關于PPP模式對工程建設市場公平性的影響分析，在相關PPP模式的制度機制的設計上應該未雨綢繆，比如要求增加有承包商參與組成社會資本方的透明度、或者對PPP項目自建給予某種程度的限制等，防范PPP模式對工程建設市場公平性產生不利影響，使PPP模式不僅成為推動投融資體制改革和深化供給側改革的重要措施，也要成為促進工程建設市場朝著更成熟更健康的市場經濟方向發展的推動力。