推進(jìn)社會中國的建設(shè)

何蘊(yùn)琪+王帥

中國在今天的社會保障，社會福利里面存在一個很大的問題，就是缺少社會公民身份概念。

岳經(jīng)綸，湖南人，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長，教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中山大學(xué)行政管理研究中心副主任，珠江學(xué)者特聘教授，廣東省社會政策研究會會長，中國社會保障G30論壇成員。日前在“羊城學(xué)堂·羊城學(xué)術(shù)菁英”論壇上主講《新世紀(jì)的中國社會保障：發(fā)展與前景》。

岳經(jīng)綸教授長期從事社會保障、社會政策、勞工政策、教育政策、公共管理等領(lǐng)域的教學(xué)與研究工作。他提出了“建設(shè)社會主義福利社會”、“建構(gòu)社會中國”、“地域公民身份和福利地區(qū)”、“社會保障制度建設(shè)既要重視經(jīng)濟(jì)保障也要重視服務(wù)保障”等觀點(diǎn)，引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。借《廣州思想界》欄目，《南風(fēng)窗》記者對岳經(jīng)綸教授進(jìn)行了專訪。

中國社會救助體系須和國際接軌

《南風(fēng)窗》：岳老師，我們了解到你在做關(guān)于中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計(jì)研究，能否談?wù)勗谶@方面研究的主要問題？

岳經(jīng)綸：現(xiàn)在研究重點(diǎn)在社會救助這一塊，想對目前的社會救助體制做一些思考，推進(jìn)社會救助體系的創(chuàng)新。社會救助是貧困治理的基本手段。因此，研究社會救助，就要研究貧困問題。我國社會救助政策研究的一個問題，就是對貧困現(xiàn)象關(guān)注不夠。目前，城鎮(zhèn)低保方面有一個很大的問題，就是隨著低保標(biāo)準(zhǔn)的提升，拿到低保的人反而越來越少，比方說原來低保標(biāo)準(zhǔn)是350元的時(shí)候，有一1000人拿到，提到650元時(shí)反而只有七八百人拿到。這種情況有悖常理。。通常貧困線越高，掉到貧困線里的人越多。現(xiàn)在的制度則是反常的現(xiàn)象。還有一種反常情況，就是我們的低保人數(shù)的變化與經(jīng)濟(jì)周期沒有多少關(guān)系，也就是說，不管經(jīng)濟(jì)是好還是壞，從低保人數(shù)中得不到反映。此外，中國的救助政策和扶貧政策存在一個話語不統(tǒng)一的問題。在國際上，社會救助就是針對貧困問題的;在中國，救助是救助，扶貧是扶貧，兩者是分開的。扶貧是指貧困地區(qū)的開發(fā)，現(xiàn)在所講的精準(zhǔn)扶貧并不是社會救助，而是我們的扶貧辦通過精準(zhǔn)扶貧的方式，把貧困對象找出來，消除農(nóng)村的貧困人口。我們的社會救助主要是指低保。

《南風(fēng)窗》：這種話語不統(tǒng)一會產(chǎn)生什么問題呢？

岳經(jīng)綸：會產(chǎn)生誤解。城市的低保問題似乎沒有被看作貧困問題，低保問題只是低收入問題，沒有和貧困問題結(jié)合起來，很容易被忽略。貧困縣、貧困村是一個區(qū)域，針對它們的扶貧政策，嚴(yán)格上講叫落后地區(qū)開發(fā)政策，但我們用了扶貧這個概念。社會救助政策在全世界范圍來講就是扶貧政策，我們這兩個方面做了區(qū)分。社會救助政策要創(chuàng)新，就要弄清楚貧困問題、貧困群體。只有這樣，才能為社會救助政策找到一個準(zhǔn)確的標(biāo)的群體。然后在這個基礎(chǔ)上再來解決救助水平問題。在這方面，我們還有一個貧困線問題，現(xiàn)在我們主要講低保線，但低保線和國際通用的貧困線之間還存在很大的差異。

我們的低保標(biāo)準(zhǔn)低，一天不到一美元，國際標(biāo)準(zhǔn)是兩美元，這樣一來，我們的貧困人口就被低估了。目前，低保標(biāo)準(zhǔn)很低，只考慮到人的物理生存需要。可是，在實(shí)踐中，我們又有一個做法，就是在低保身份上附加各種社會福利。只要你是低保對象，就給你得到其他一些補(bǔ)貼。在貧困線上和國際接軌，有利于認(rèn)識中國的社會發(fā)展水平。不能簡單的以貧困人口的多少來顯示我們的政績，應(yīng)該把實(shí)際情況展現(xiàn)出來。為什么我們對貧困問題諱莫如深？其實(shí)也是一個面子問題，說多說少都不太好。貧困線的劃分也是這樣，定得比較高，政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任就大，低了，人家會問：國家真的就這么窮嗎？

即使是發(fā)達(dá)國家，貧困率也在10%—15%之間。我們巧妙地用低保、低收入的概念，把貧困概念遮蔽了。一般研究社會保障的人，都很少把低保對象與貧困聯(lián)系起來。這是福利體系話語的一個問題。

《南風(fēng)窗》：在社會服務(wù)（社會照顧）問題上，需要做哪些觀念的轉(zhuǎn)變？

岳經(jīng)綸：長期以來我們社會保障主要是社會保險(xiǎn)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)，這些社會保險(xiǎn)項(xiàng)目主要解決工業(yè)化社會的問題，尤其勞動力市場中的一些風(fēng)險(xiǎn)。我們現(xiàn)在講“勞有所得”，其實(shí)，這個說法有問題。勞有所得是市場原則，政府要做的是讓勞動者不（能）勞而有所得，這是社會保障要做的工作。失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)都是為了讓勞動者在不能勞動的時(shí)候有收入。現(xiàn)在講的社會服務(wù)針對的主要現(xiàn)代社會、后工業(yè)社會的一些問題，不是勞動力市場的問題。這些問題，學(xué)術(shù)界叫做新的社會風(fēng)險(xiǎn)，主要就是人口老齡化帶來的養(yǎng)老服務(wù)、老人照顧的問題，家庭結(jié)構(gòu)的變化帶來的家庭照顧、兒童照顧的問題，以及與此相關(guān)的工作與生活，工作與家庭的沖突的問題。

現(xiàn)在我們在大力發(fā)展社會服務(wù)，廣州則在大力發(fā)展家庭綜合服務(wù)中心。這是好的一面。但這個發(fā)展里面也存在一些問題。我們也在反思社會工作與社會服務(wù)的發(fā)展。家綜的模式是否合適？它提供的一些標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)是否有針對性？不考慮每個街道的情況，都做基本的養(yǎng)老服務(wù)，青少年服務(wù)，家庭服務(wù)，這些是不是好的選擇？通過家綜平臺來做服務(wù)，這樣的路徑是不是對的？投入產(chǎn)出的績效又是怎樣？現(xiàn)在花了很多錢，但很多人說家綜沒有什么實(shí)際意義，社工也不滿，待遇低，每天忙于寫文案，文字工作多，沒有太多的時(shí)間走到社區(qū)里去。

底線公平，底線就是公民身份

《南風(fēng)窗》：相對于家庭綜合服務(wù)中心，還有哪些社會服務(wù)的可能？

岳經(jīng)綸：應(yīng)該說，社區(qū)有什么需要，有什么服務(wù)不足，就可以成立相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不需要一個標(biāo)準(zhǔn)化的社工機(jī)構(gòu)在那里運(yùn)作。老人社區(qū)就應(yīng)該有老人服務(wù)機(jī)構(gòu)來做老齡服務(wù)，年輕中產(chǎn)社區(qū)就需要多做家庭服務(wù)，提供兒童照顧。只有這樣，服務(wù)提供才能精準(zhǔn)。但是現(xiàn)在卻千篇一律。政府在購買服務(wù)的時(shí)候，不一定只限于購買社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)，有些草根機(jī)構(gòu)正在做的服務(wù)也可以購買，比如說關(guān)心腦癱兒童、自閉癥兒童的組織，這些組織很需要服務(wù)購買，需要政府支持。

現(xiàn)在購買服務(wù)主要是民政部門按照自己的政策職能來做的。有一些社會服務(wù)是小眾需要的，但在現(xiàn)在的模式里統(tǒng)統(tǒng)忽略了，現(xiàn)在提供的很多服務(wù)是過剩的，沒有真實(shí)的需求。

比如現(xiàn)在的家庭綜合服務(wù)中心都在做青少年服務(wù)。可是，去哪里找青少年呢？在現(xiàn)在的教育體系下，青少年哪有時(shí)間去找社工，時(shí)間都用在學(xué)習(xí)上了。社工真正能發(fā)揮作用可能體現(xiàn)在功課補(bǔ)習(xí)上，可是這類服務(wù)需求，社工專業(yè)服務(wù)幫不上什么忙。

我們現(xiàn)在的社工服務(wù)購買，其實(shí)質(zhì)是先把機(jī)構(gòu)買下來，機(jī)構(gòu)再用勞務(wù)派遣的模式對待社工。但其實(shí)一些民間組織在沒有政府幫助時(shí)，服務(wù)已經(jīng)做的不錯了，政府只需要再提供一點(diǎn)點(diǎn)資金就能做的更好了。相比之下，現(xiàn)在的方式成本很高，效率很低。

當(dāng)前一線城市這么多的流動人口，需要在社區(qū)層面為他們提供一些服務(wù)，如職業(yè)培訓(xùn)。學(xué)英語，學(xué)社交技巧。可以考慮開設(shè)一些這樣的課程，讓他們免費(fèi)來學(xué)。現(xiàn)在的情況是，家教很流行，價(jià)格特別高，一般家庭很難承受。其實(shí)，可以提供一些低價(jià)格的或者不收費(fèi)的服務(wù)給流動人口，特別是流動學(xué)童。

《南風(fēng)窗》：您之前提到過一個概念就是推進(jìn)“社會中國”的建設(shè)。在當(dāng)下，如何理解和構(gòu)建這個概念的設(shè)計(jì)？

岳經(jīng)綸：在中國今天的社會保障、社會福利制度里面存在一個很大的問題，就是缺少社會公民身份概念。我們的社會保障制度、福利制度的設(shè)計(jì)都是基于城鄉(xiāng)戶籍身份、職業(yè)身份來設(shè)計(jì)的。城市戶口居民有一套社會福利制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村戶口居民有一套福利制度設(shè)計(jì);在城市居民中，再根據(jù)職業(yè)身份，比如公務(wù)員、事業(yè)編、職工、農(nóng)民工，進(jìn)行細(xì)分，每一個職業(yè)都有自己的一套福利制度設(shè)計(jì)。這就導(dǎo)致了在社會保障領(lǐng)域里形成不了一套統(tǒng)一的體系，這也是為什么現(xiàn)在的老百姓對公務(wù)員的福利待遇非常不滿的原因。其實(shí)，在大部分國家和地區(qū)，公務(wù)員的薪酬福利待遇、養(yǎng)老金待遇都要比一般工人好，但沒有引發(fā)公眾對公務(wù)員的強(qiáng)烈不滿。可是，在中國，給公務(wù)員提高待遇都會引起民憤。因?yàn)槲覀兊母＠w制因人的身份不同而存在重大差別，給人強(qiáng)烈的不平等感覺。不是說有差別就是問題。問題是我們差別的存在基礎(chǔ)有問題。

西方福利國家也存在基于職業(yè)身份的福利差異，但這種差異是建立在平等的基礎(chǔ)上。這個平等的基礎(chǔ)就是公民身份、公民資格。把基于職業(yè)身份的不平等建立在平等的公民身份上有利于不平等被公眾接受。而我們只有職業(yè)身份、戶籍身份的差異，沒有一個平等公民身份基礎(chǔ)。長期以來，國家只做到了一個雇主的責(zé)任，為此給公務(wù)員、給事業(yè)單位員工提供了比較好的薪酬福利;但沒有意識到做作為整個社會的代理人的角色，沒有很好地履行作為代理人的責(zé)任，導(dǎo)致公眾對目前的局面很不滿。現(xiàn)在講底線公平，底線民生。但不要把底線民生變成最低水平的民生。這個底線不是別的，就是公民身份，公民資格。

在我國的國情下要建構(gòu)起公民身份，推動社會中國的建設(shè)，需要強(qiáng)化省級政府和中央政府的社會政策責(zé)任。要通過建構(gòu)公民身份，在這個基礎(chǔ)之上設(shè)計(jì)出社會保障制度，進(jìn)而建構(gòu)起社會中國。“社會中國”倡導(dǎo)建立一個在全國范圍內(nèi)，跨越城鄉(xiāng)、區(qū)域，具有制度空間整合性的社會保障體系。“社會中國”背后的理念是建立全國統(tǒng)一的社會公民身份。