法治城市建設指標體系之比較研究

2016-07-04 15:36:10宋敏

青島科技大學學報(社會科學版) 2016年2期

宋敏

[摘要]建立科學的法治建設指標體系是衡量法治實施效果和實現程度的重要方式。全面量化評估某地區法治狀況的綜合指數和以法治政府建設為對象的專項指數是當前我國地方法治建設指標體系的主要表現。以黨的十八大提出的科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法新十六字方針為核心，設計構建地方法治建設指標體系，建立專業獨立的第三方評估機制，確保評估結果的客觀科學性，并將結果與政績考核相結合，應用于地方法治建設的實踐，既符合現階段的法治要求，也能推進法治中國建設長遠目標的實現。

[關鍵詞]法治；法治城市；指標體系；比較研究

[中圖分類號]D920 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2016）02-0024-06

隨著依法治國在我國的全面推進和不斷深化，“法治”成為社會各界的共識，法治建設指標體系的構建與實施成為理論與實踐的熱點。全國各地在借鑒國內外先進經驗的基礎上，根據黨中央文件精神，結合實際，相繼設計、推出本地區法治建設指標體系，來衡量和推進地區法治建設和發展。

一、法治指數的興起與發展

法治指數又稱法治指標體系、法治（評價、評估）指標等，“指的是在理論和實踐的結合意義上建立并運用來對一個國家、地區或者社會的法治狀況進行描述和評估的一系列相對比較客觀量化的標準”[1]。用法律指標體系來量化和評估一個國家或地區的法治狀況源于社會指標運動在國外的興起。1968年，美國學者伊萬嘗試了用法律指標體系來評價法治[2]。1996年，世界銀行推出了全球第一個法治指數，其附屬于全球治理指標之下。2006年，“世界正義工程（World Justice Project，WJP）”法治指數（以下簡稱WJP法治指數）開始創建，并于2008年7月發布了第一個法治指標體系（WJP1.0版）。WJP法治指數的構建以形式法治理論和實質法治理論為基礎，旨在形成一個全球的統一規范，用以指導各國政府、社會、民間組織等共同推進法治發展，并作為衡量一個國家遵循法治程度的標準。指數力求具備普適性，不同的社會背景，不同的經濟、文化、政治體制都可以適用[2]。各國專家對該指數的設計做出了貢獻，其所設計的法治數據體系是迄今為止全球法治實踐過程中最全面的范例[3]。通過不斷調整和優化，WJP法治指數迄今已經推出了6.0版，包括9個一級指標：約束政府權力、無腐敗、開放性政府、基本權利、安全與秩序、規則執行、民事司法、程序公義、非正式司法。包括中國在內，全球有100多個國家參與評估[4]。

受其影響，中國香港推出了香港法治指數，由香港大學專家聯合社會組織組成團隊設計實施。香港法治指數分為質化和量化兩大方面，其中質化方面設置了衡量法治的七項指標，在每項指標下又設置了若干二級指標，在數據獲取方式上主要采用專家打分、補充采用民眾調查方式，這種方法既通過法律精英層反映了法律運轉的現狀，又反映了民眾對法律的感受，體現了法治運作的整體效果[5]。整個指數評估過程沒有任何政府權力干預，具有相當的獨立性。

二、國內法治建設指標體系的發展過程分析

2004年頒布實施的國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確提出建設法治政府的目標[6]，黨的十八大提出，到2020年基本建成法治政府，這為法治政府建設提出了時間表。自2004年起，全國各地方的法治建設實踐就在探索中不斷前行。不少地方政府通過借鑒國內外先進經驗，圍繞法治政府建設開始了嘗試，進行本地區法治政府建設指標體系的構建，出臺了法治政府建設標準、法治政府建設指標體系等。如果說2012年之前，全國各地的法治實踐更多的是圍繞法治政府建設進行，那么黨的十八提出的法治建設“新十六字方針”—科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，則成為全國從上到下全面推進和深化依法治國舉措的新起點。黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”，并將其作為改革總目標，使得中國從國家統治、國家管理階段，進入國家治理階段，而推進法治中國建設成為國家治理體系和治理能力現代化工程中最關鍵的內容[7]。如何“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”成為各地法治建設實踐新的出發點。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），強調法治中國建設要“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體，將法治中國建設的目標定位在形成“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”[8]。全面推進依法治國就是要從國家治理的高度進行法治中國建設，而法治中國建設與法治政府建設并不矛盾，《決定》同時提出的“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，正說明法治政府建設是法治中國建設的重要組成部分。在這之后，不少地區都開始調整各自法治建設指標體系的內容，以法治政府建設為基礎，對法治政府建設指標體系進行優化、調整，并開始向法治城市、法治城區方向轉型，著眼于從立法、執法、司法、守法等多角度全面衡量地方法治建設的成效，關注法治實施效果，推動本地區法治進程，提高法治水平。這與法治中國建設的方向是一致的。

三、典型城市（區）法治建設指標體系之比較分析

在中國，法治建設指標體系大體分為兩類。一類是以浙江杭州余杭為代表的法治指數量化評估。2008年起，余杭區在全國率先發布余杭法治指數，它借鑒WJP法治指數和香港法治指數設計、實施的先進經驗，引入由國內外知名法學專家為核心組成的第三方評估組，根據本地區的實際情況，通過數字量化方式對年度余杭法治發展水平進行了最直觀的全面評價。指數內容涵蓋黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升和社會平安和諧九大方面[5]，在國內外引起極大關注。余杭法治指數在全國法學理論和實務界影響很大，其法治經驗更是被提煉、發展，并由此衍生、發展出針對不同對象而設計的專項量化指標體系，如司法透明指數、電子政務發展指數、中國證據法治指數等。另一類指標體系是地方政府專門圍繞法治政府建設而構建的法治政府指標體系。體系構建以《綱要》為本，重點突出法治政府建設的基本要求：政府行政的法律依據完備和政府嚴格依法行政。各地法治政府建設指標體系均是對《綱要》總體指標的具體分解和提煉，客觀、綜合、全面地評價某一階段地方政府的法治工作，成為本地區法治建設和發展的抓手和增長點，典型的代表是深圳。深圳在2008年即出臺了《深圳市法治政府建設指標體系》，經過多年的實踐和探索，于2015年出臺修訂優化版《深圳市法治政府建設指標體系》，設計了十個大項，以依法行政為核心層層展開，內容更加集中、明確，更具可操作性。

事實上，地方法治建設指標體系的構建和實踐在黨委政府的支持和推動下風生水起。不論稱為法治指數，還是法治建設指標體系，盡管涵蓋的范圍不盡相同，名稱各異，但全國多個省、市、區都構建了本地區的法治建設指標體系，探索和踐行著“法治”理念和精神。法治思維和法治方法成為黨委、政府和社會各界在國家、地區發展中的共識。專家學者對法治指數的研究和與實踐的結合，也成為法學理論和實務界的熱點，有學者稱之為中國法治實踐學派。

通過考察比較國內典型地區的法治建設指標體系構建和實施情況，筆者認為還存在以下問題：

第一，國內地方法治建設指標體系的設計指導思想并不統一，未清晰地界定法治城市（區）建設與法治政府建設的內涵，從而將法治城市（區）建設與法治政府建設混為一談。

香港、余杭、成都的法治指數是典型的綜合指數，涵蓋面廣。其中余杭和成都的指標體系是從法治城區和法治城市的角度進行設計，從黨委依法執政開始，到立法、行政、司法、監督、普法等各個方面皆有所涉及，并將各指標的實施情況進行加權量化，力求通過指標體系的設計，全方位、多層次考察本地區法治建設情況，并根據評估的結果進行有針對性的工作改進，完善體制機制等。深圳地區構建的是法治政府建設指標體系，即專項指數。其涵蓋的范圍往往較綜合指數小，包括依法決策、權力、執法、信息公開等，更加側重于政府依法行政，成為政府的工作職責和目標，至于實施效果，少見向社會公開。不少省、市、區的法治政府建設指標體系在內容上大同小異，大都僅僅停留在建成階段，真正進入實施運行的不多，更談不上評價、考核，實施效果無從得知。

第二，就綜合法治指數看，國內外各指數不具有可比性。

首先，WJP法治指數設計建立在西方法治成熟的國家基礎上，其理論基礎為形式法治理論和以權利為中心的實質法治理論，運用統計學的調查方法和計算方法，由獨立第三方進行構建，建構方法科學，邏輯結構完整。不足之處有二：一是WJP的調查取樣存在嚴重問題，它只限于大城市，不包括農村，在城鄉差異巨大的國家，城市調查和農村調查的結果往往迥然不同[9]。二是由于人、財、物的不足，導致對公眾調查取樣的總體數量不夠，每個國家只調查1000個左右的樣本，結果上有一定程度的偏差。因為在社會科學調查中，如果是非常大的總體（1000萬人以上），需要2500個左右的樣本才能得出較為準確的結果[9]。

其次，香港法治指數同樣由非政府組織為主體組成的獨立第三方進行構建和實施，其所依據的理論、設計的指標和運用的方法非常接近于WJP法治指數。由于香港的政治體制與內地不同，地區法治程度整體水平較高，與內地城市差異較大，其與內地的關注重點并不相同。香港指數主要是進行法治狀況的考察和評析，相較于內地的法治指數，更側重于純法治實施效果。

再次，余杭法治指數是目前國內法治指數領域內最有影響力和實踐性的法治創舉，無論是在指標的設計還是指數的總體實施上，都從本國和本地區的實際情況出發，以本土化和獨特性取勝。余杭法治指數采取了“專家主導、政府推進、民眾參與”的三方協同模式，以余杭區委的文件作為藍本進行指數設計和構建，分為總指標、區級機關指標、鄉鎮指標、農村社區指標四個層次，體系設計、評估考核層次多樣，涵蓋主體廣泛，自2008年以來連續發布。盡管從指數設計到實施和得出結論是由浙江大學領銜，也聘請了國內外各領域的專家組成第三方，但是這與WJP法治指數和香港法治指數的第三方仍有較大區別。同時，余杭法治指數的構建和實施依據的是余杭的區委文件，仍然帶有行政色彩。而余杭區作為杭州市的一個區，其并沒有立法權，無法設計與立法相關的指標，僅在這一項上，對具有立法權的省、市來說借鑒作用有限。另外，從余杭法治指數評估得到的分數來看，每年都在71～73分之間，與香港75分左右的得分，看似分值差不多，但顯然兩地法治狀況的基礎并不相同，因而結果不具有可比性。同時，余杭指數的數據獲得缺少糾錯機制，其客觀、科學性受到專家學者質疑。

第三，地方法治政府建設指標體系的創新效應沒有充分發揮。

地方法治政府建設指標體系是專項指數，其構建實際上是進行政府法治工作績效評估的依據，由地方政府制定詳細的法治發展規劃和建設方案，在總體上確立法治建設的內容和推進時間節點，在此基礎上，將法治建設方案具體分解為各個相關部門的工作內容，并逐步推進落實，地方政府通過工作績效考核制度，監督各個部門法治推進工作的進度和實效。盡管對法治政府工作進行績效評估是當前地方政府推進并保障地方法治建設進程的基本方式，法治建設的制度不斷完善，指標體系的設計使得政府依法行政更加具有“抓手”，各地也期望以此推動本地區法治建設，但實施情況卻不容樂觀。根據中國政法大學發布的《中國法治政府評估報告（2015）》，在100個被評估的城市中，38個城市的法治水平處于不及格狀態，最高得分城市和最低得分城市的分差極大，分差接近于最低得分城市的總分。主要原因是，不少地方政府對法治政府建設的重要性認識不足，法治意識和法治思維不夠，僅僅將體系出臺作為一項任務進行完成。而法治政府建設指標體系的構建過于原則，內容較為空洞，未建立具體推進及實施的措施與監督機制，缺乏可操作性和具體實踐。將指標體系作為績效考核的目標不明確，未能與官員的晉升與問責相掛鉤，缺乏對官員的責任追究機制，地方政府官員缺乏推進法治政府建設的內在動力。有的地區盡管出臺了指標體系，卻被束之高閣，并沒有真正進入實施階段。因而，法治政府建設指標體系構建和實施的創新效應沒有充分發揮。

四、法治城市建設指標體系設計的轉型

地方法治的實現程度是評價法治中國實現程度的重要標準，法治建設指標體系是衡量法治實施效果和實現程度的重要方式。地方法治建設指標體系的設計，體現了設計者對法治的認知程度，對法治建設目標以及地區法治狀況的把握。目前，全國各地法治建設指標體系從名稱到構建到實施各不相同，盡顯中國法治指標體系中的“雜多”色彩。當然，這種“雜多”和“統一”之間并不存在矛盾，國際上的法治指標體系也并非只有一套，而是有多種，只是各自的側重點不同，而多元的指標體系能夠從不同層面促進法治建設的“統一”。在當前社會背景下，地區法治建設指標設計應當是一套法治成長標準，基于“法治”而建立，以“法治”為價值共識，一方面應與現階段法治建設的要求相匹配，具有普適性，即必須達到實現法治所必需的最低限度的要求；另一方面應充分考慮各地方在法治建設基本問題上的可對比性、貫通性和差異性，以及指標體系實際運行過程中的可操作性，效益性，還要融入地方特色和特點。

（一）指標設計轉型

目前，以WJP法治指數為代表的國際指數（包括香港法治指數）通行的是主觀指標占主導地位，原因是這些指數的設計是建立在西方法治成熟經驗的基礎上，社會公眾對法治的預期較為穩定，主觀指標相對比較穩定。但是，主觀指標具有非理性和波動性特點，在法治尚未成熟的國家和地區，由于人們內心普遍存在著理想與現實的反差，部分社會群體的主觀挫折感強，波動性大，主觀指標容易被拉低[10]。因此，為了使結果更加真實、更加客觀地反映地區法治的實際情況，我國地區法治建設指標體系的設計應當從現階段法治實際出發，采用主客觀指標相結合，以客觀性指標為主的原則，體現現階段法治的要求。其中，客觀指標的設計以黨的十八大提出的全面推進依法治國的“新十六字方針”：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法為核心，體現了狹義法治（與民主政治無關的法治）的要求。“新十六字方針”中，科學立法是基礎，因為國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現[11]。治理主體運用法治思維、法治方法的能力體現在嚴格執法、公正司法方面，關系著法治建設的質量和效果。全民守法既是治理過程的要求，也是治理結果的一種狀態，是治理達到“善治”的標志。客觀指標相對穩定，能夠比較直觀地從制度和運行、人員配備、工作開展等客觀方面梳理出法治建設的基礎條件和開展情況，獲得相應數據，分析研究基礎建設情況存在的優勢和不足，而且客觀指標的設計越具體、針對性和可操作性越強，對問題進行整改相對越容易。主觀指標設計為法治滿意度指標，以社會各階層的感受為出發點，主要收集不同層面公眾的內心主觀感受。此項指標的設立能夠保證公眾的廣泛參與度，測評效度高，既可以與客觀指標互相驗證，也能夠體現社會公眾對法治建設的預期，最重要的是評價結果能得到社會廣泛認同。

在堅持主客觀指標相結合的同時，指標設計應突出地方特點，以實踐為導向，追問和反思地方法治發展和法治指數評估體系的制度前景[12]。法治實踐中會出現各種各樣的問題，地方是直面問題的第一關口，也是解決問題的直接責任主體。因此地方具有制度創新、改革的原始沖動，這也是法治實踐的生命力。鼓勵具有地方特色的指標進入體系，就是要鼓勵地方創新實踐、探索嘗試，甚至大膽試錯、寬容失敗，是為法治中國建設積累經驗，提供試驗田。

（二）評估模式轉型

法治城市建設指標體系的構建，就是為了用科學方法來衡量和評價城市法治建設的實際水平和實踐程度，如何真實地反映實際情況，就是評估模式問題。評估模式的科學性決定了結果的真實性、客觀性和公正性，也決定了社會公眾對結果的認可度。首先，在核心指標確定的情況下，具體指標的設計最好由體制內人士與體制外的專業人士合作進行，各取所長，從技術上確保設計出的指標體系結構更加科學合理，兼顧考核和評價需求。其次，由內部自我評價向由專業獨立第三方進行客觀評價轉型。評估主體的中立是評估結果客觀、公正的基本前提[13]。黨的十八屆三中、四中全會都提出了第三方評估問題。專業獨立第三方進行評估的最大價值取向是評價結果的客觀公正性，也是國際指數測量的不二選擇。一方面，獨立第三方超然于法律法規制定與執行的公共部門之外，身份較為中立；另一方面，法治評估專業性強，理論知識、技術方法缺一不可，為保證質量，評估人員既應熟悉法治評估的相應理論知識、專門方法和技術，還應積累一定的評估實踐經驗[14]。就目前我國法治發展階段和實際來看，由政府委托的科研機構和高等院校作為聯結政府和公眾的橋梁擔任獨立評估主體、由人大進行監督的模式較為可行。國家統計局在各地的調查隊可以進行數據采集、統計方面的工作。隨著我國非營利組織的不斷培育、成長，社會公眾參與國家治理和社會事務的意識與經驗不斷成熟，法治的不斷進步以及法治評估實踐經驗的不斷積累，未來適當節點完全可以實現國際通行的專業獨立第三方評估。

（三）評價結果運用轉型

正確對待評價結果，將評價結果進行科學、合理的利用，從結果中找問題找差距，進而作為提升地方經濟社會發展的軟實力，推進地區和國家的法治進程，是法治城市建設指標體系存在的重要意義。

首先，評價結果與政績考核相結合。黨的十八屆三中全會明確要建立科學的法治建設指標體系和考核標準，這實際上是將法治建設指標體系的構建與政績考核聯系在一起，使法治建設有“抓手”。因此將指標體系中部分指標的評價結果按權重比例折算作為年度綜合考評法治建設得分，納入政府績效考核，不僅可以對各部門實行年度考核，還可以考慮直接與干部獎懲、晉升掛鉤。考核重點既包括職能部門依法行政情況，也包括各職能部門的法治推進工作，目的是為了提高黨員干部的法治意識，運用法治思維和法治方法依法辦事的能力，以及推進法治建設的自覺性[15]。當然，最終目的還是為了提高城市法治建設水平。

其次，建立法治評價數據庫，實現政府內部信息共享。大數據時代，用數據衡量城市法治建設狀況最為直觀。通過建立數據庫，采集梳理相關的數據和信息，一次為基礎，分析地方法治建設過程中亟待解決的問題及其原因，根據各部門的職能分工，將問題交辦到相對應的部門，進行研究、解決。數據是鮮活的，可以讓職能部門的工作人員時刻感受到，從而將法治理念和行動融入日常工作中去，讓法治成為自上而下、由內而外的共識。通過對數據反饋按時間順序的前后對比，及時調整、優化指標的內容、權重等，與社會發展的情況相匹配。隨著評價的持續動態進行和隨之進行的工作修正，法治建設就“動起來、活起來”，成為城市經濟社會發展的助推劑。

再次，評價結果向社會及時公布。法治城市建設需要社會各階層的共同努力，城市法治水平的高低影響著社會公眾的幸福感受，公眾法治素養的高低也影響著城市的法治進程。將法治評價結果向社會公布是與社會各階層建立一種互動關系，既體現了城市的實際法治狀況，讓市民對“法治”的了解更為直觀，也培養了公眾的法律素養和法治信仰，讓法治嵌入公眾的骨髓，獲得公眾對“法治”的認同感，同時也是收集公眾的法治感受特別是收集問題的過程，反過來又提升了社會公眾參與法治城市建設的能力。

五、余論

法治建設績效的最大化和最優化是每一個地區和城市追求的目標，而整個社會（包括官方與民間）能接受法治、認同法治的基本價值，形成法治的共識，并按照法治方式行事等，也是我們法治社會追求的理想和方向。法治城市建設指標體系的科學構建和積極運用是法治發展過程的必然要求，更是法治中國建設的堅實基礎。希望學界理論和實踐的探索能為法治中國的發展留下一筆寶貴的法治財富。

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