國際稅收進程以及OECD稅收征管論壇日益提升的作用

帕斯卡·圣塔曼

?

國際稅收進程以及OECD稅收征管論壇日益提升的作用

帕斯卡·圣塔曼

經合組織稅收政策與管理部主任帕斯卡·圣塔曼

導 言

8年前，當金融危機席卷全球之時，逃稅（自然人納稅人試圖逃脫其納稅義務）和避稅（企業將公司利潤人為地轉移至低稅甚至零稅負的國家或地區）就成為了全球性的稅務難題。各國政府不得不被迫縮減公共開支、增加稅收，并大規模地實行緊縮財政政策，與此同時，政府利用納稅人稅金也挽救了一些瀕臨倒閉的公司。隨著各大媒體頭條高調談論部分高盈利的著名跨國公司在全球僅負擔了不足5%的實際稅負，稅收仿佛一夜之間成為了頗具爭議的政治話題而備受公眾矚目。同時，政府也意識到，越來越多的公眾認為納稅人之間稅負并不公平、國際稅收規則已然被打破，從而致使整體稅制的公正性和健全性受到質疑。由于稅收是社會契約關系的核心，上述問題已成為了嚴重的政治和社會問題，從而使國際間就采取必要行動改變國際稅收領域的現狀達成共識顯得尤為重要。換言之，2008年的危機是時至今日國際稅收合作能取得空前進展的起因，而如今的國際稅收合作又基于兩大模塊——稅收透明度建設以及稅基侵蝕和利潤轉移項目（BEPS），二者業已成為G20議程的重要組成部分。

稅收透明度

起初，全球和多邊的政治辯論關注的都是逃稅問題。G20領導人于2009年發表共同聲明：銀行保密時代已經成為過去時，并同期承諾對包括避稅地在內的不合作國家（地區）采取行動。①倫敦峰會——2009年4月2日G20領導人聲明，第15段。各國一致同意遵循OECD關于專項情報交換的國際標準，并加入重組后的稅收透明度和情報交換全球論壇（以下簡稱“全球論壇”）。全球論壇基于全體共識，同時也設有專門的秘書處，各成員在論壇中地位平等、共同參與各項事務。全球論壇成立之初有79個成員，包括所有OECD成員、G20經濟體及重組前已參與全球論壇的國家（地區）。目前，成員國家（地區）已經發展至131個，其中超過50%的成員為發展中國家。

國家稅務總局局長王軍會見經合組織秘書長古里亞（前排左一）

通過實行全面的同行審議程序，重組后的全球論壇籍此促進了國際標準的執行，并定期向G20財長和首腦會議報告實施的結果。通過此程序，全球論壇發布各國（地區）的綜合遵從度評級，并確認出那些綜合評級為“未遵從”的、或那些因其自身法律制度框架的缺陷而導致審查程序無法繼續進行的國家（或地區）。針對所有全球論壇成員和相關非成員的首輪審查工作將于2016年內完成；同時，第二輪審議將基于強化后的情報交換標準而予以實施，新情報交換標準要求各成員確保獲得受益所有人信息，同時具有處理情報交換請求的能力并保證情報交換的質量。

在這一過程中，中國一直發揮著相當重要的作用，作為全球論壇的現任副主席，中國在負責制定工作計劃和指導工作的核心領導小組中占有重要席位，同時中國也是全球論壇同行評議小組的成員之一。中國已經成功通過了同行審議程序，獲得“合規遵從”這一最高綜合評級。①OECD（2013）——稅收透明度和情報交換全球論壇同行評議，2013年中國——OECD公布第一階段和第二階段包括第二階段的最終評級 ，OECD出版。

在G20的支持下，②2014年11月16日布里斯班峰會—G20領導人公報，第13段。自動情報交換（AEOI）全球通用報告標準（CRS）于2014年制定完成，這也代表著全球稅收透明度的進一步提升；包括幾乎所有金融中心在內的96個國家（地區）均承諾實施此準則，并將分別于2017年和2018年開始進行相應情報交換，這使全球稅收透明度進一步加強。第10工作組是OECD財政事務委員會（CFA）下轄的負責情報交換工作的機構，③財政事務委員會負責編制OECD在稅收領域的成果：政策建議、指引、規則（“指導性的法律規范”）以及最佳實踐。其中大量的技術工作通常在財政事務委員會的下設機構即工作組層面完成，隨后再經由財政事務委員會審批。2013年中國成為第10工作組的副組長，從那時起，中國就一直主導CRS的制定工作，并同時承諾將于2018年實施AEOI。為確保發展中國家充分參與本項提高稅收透明度的行動并從中獲益，中國始終支持相關戰略計劃，諸如近期針對AEOI的技術支持計劃（包括一對一協助、試點項目和全球培訓研討會）等。

從防止、發現、處理避稅問題的角度而言，CRS的制定顯然改變了游戲規則，其執行的結果是各國政府得以共享納稅人的大量財務信息，從而使納稅人將來難以在海外隱藏其資產。同時CRS的執行也將提高主動遵從的效率，并鼓勵納稅人對此前向稅務當局隱瞞的收入和財產進行合規化的處理。雖然多邊稅收征管互助公約（以下簡稱“公約”）和OECD稅收協定范本第26條都為所有類型的情報交換——無論專項、自發還是自動的情報交換提供了基礎，但就自動情報交換而言，公約的存在為其快速實施提供了一個更為理想的工具。公約第6條所規定的多邊主管當局協議（CRS MCAA）規定了所交換信息的具體內容，明確了實務中諸如情報交換時間和情報交換格式等問題，使得金融賬戶自動情報交換標準得以啟動并具有可操作性。目前，中國和其他79個國家（地區）已經簽署了此多邊協議，盡管如此，實際上自動情報交換將基于雙邊協議的基礎上進行，而具體的交換對象由各國（地區）自行決定。為了按時實施AEOI，各成員國還需要經過各自的國內立法程序。目前OECD正與G20國家和全球論壇展開緊密合作，為各國（地區）提供所需的多種工具和實務操作指引，以保證全球的統一執行。

全球論壇將審查CRS的執行情況并向G20報告審查結果，目前審查的范圍和規范條文正在制定之中。自2016年1月1日起，那些所在國已承諾在2017年進行首次金融賬戶情報交換的金融機構已經開始收集大量的新開賬戶所有者的相關信息，包括賬戶號碼、賬戶余額和納稅識別號碼等。從2017年起這些來自金融機構所在國的信息將自動交換給賬戶所有者的居民國。2018年，又一批國家將履行承諾實施交換而使得具有避稅目的的銀行保密時代最終走向終結。隨著AEOI實施的日益臨近，各國政府可以看到納稅人正迅速著手履行其境外稅務事項相關的納稅遵從義務。通過一系列自愿披露程序以及其他針對境外逃稅行為的類似行動，在過去的7年間，30個國家征收了總額超過480億歐元的額外稅收收入。

稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）

在加強全球稅收透明度的同時，過去的三年間，另一場根本性變革正在避稅領域發生。50多年來，OECD一直致力于降低貿易和投資的稅收壁壘，并采取針對性措施消除雙重征稅，增進國際間跨境合作。為達到上述目標，OECD及成員國共同開發了一系列主要稅收工具，包括OECD稅收協定議范本（第一版草案于1958年公布）、跨國企業與稅收機關的轉讓定價指南以及多邊稅收征管互助公約等。然而，當面臨一系列涉及指控跨國公司規避全球納稅義務的稅務丑聞發生時，愈來愈多的利益相關者清晰地認識到：上述部分稅收工具以及各國不同國內立法之間的相互作用，已經無法跟上21世紀商業運作模式的步伐。換句話說，之前為消除雙重征稅而確立的規則正日益被某些富有經驗的稅務專業人士所利用，以達到雙重不征稅的目的，即收入不在任何國家被征稅：既不在納稅人的居民國、也不在支付發生地的來源國被課稅。如此做法導致了一系列后果，如相比小型公司或國內公司，跨國公司產生了非立法本意的競爭優勢，使得投資決策被扭曲，以及導致政府面臨公司稅的大量流失。更傷及根本的是，由于企業規避稅負所造成的不公平，導致民眾對于整個稅收體系誠信度的信任危機，從而削弱了納稅人自愿履行稅收遵從義務的積極性。OECD認識到如果不能有效應對雙重不征稅，以避免雙重征稅為目標的國際稅收制度在政治或經濟上都將難以為繼。在G20 的政治支持和領導下，OECD于2013年開始大幅重寫國際稅收規則，即我們現在稱之為的“OECD/G20 BEPS項目”，旨在通過修改規則以堵塞非立法本意的制度漏洞，從而確保企業利潤在經濟活動發生地及價值創造地征稅。

OECD召集44個國家（地區），即所有OECD成員和包括中國在內的G20成員（以及哥倫比亞和拉脫維亞），經過兩年的不懈努力，與OECD相關技術組（例如負責稅收協定及相關問題政策制定的第一工作組，負責轉讓定價指南的第六工作組等）在平等的基礎上通力合作，發布了一攬子BEPS應對措施，并于2015年10月呈交G20財長會議審閱，隨后在2015年11月15-16日召開的安塔利亞峰會上由G20領導人背書簽署。曾被眾人視為一場冒險的博弈如今已被證明是一項成功的事實。其間，中國在尊重不同國家觀點的前提下，積極參與工作組的工作（以及通過在CFA指導小組的席位所開展的工作），為促使復雜的技術性問題最終能達成共識起到了決定性作用。

BEPS一攬子行動計劃涵蓋三個主題，以確保國際稅收規則的實質與利潤在經濟活動發生地和價值創造地征稅的原則相一致，從而建立一致的國內稅收制度和國際稅收規則，并提高包括增加確定性和可預見性等目標在內的稅收透明度。為此，BEPS一攬子行動計劃提出了一系列務實措施以應對BEPS，同時也為這些措施的實施提出了具體的政策方針和工具，包括稅收協定和國內立法的條款范本、模板及實務指引。其中針對BEPS的某些重點議題，一攬子行動計劃特別提出了四項“最低標準”，即防止利用擇協避稅而濫用稅收協定；利用稅收優惠制度通用標準和更具透明度的稅收裁定以打擊有害稅收實踐；以國別報告的方式向稅務機關提供跨國公司運營和利潤分配情況的全貌；以及籍由相互協商程序更有效地解決跨國稅務爭議，從而為企業和政府提供更高水平的稅收確定性。特別值得一提的是，國別報告的相關設計要求提供具有高度相關性的數據，此舉提高了稅務機關和納稅義務人的效率和一致性，比如年度集團合并收入達到7.5億歐元的企業應提交國別報告、在集團最終母公司所在的稅收管轄地集中完成申報程序，以及申報使用統一的格式等。鑒于當代主流的商業模式（如全球價值鏈、無形資產的重要性等）已悄然發生改變，與常設機構概念和轉讓定價等問題有關的現有規則也有重大更新。總而言之，上述一系列BEPS的應對措施使得在某些情況下未被征稅的收入得以恢復征稅，并確保利潤是在產生這些利潤的經濟活動發生地和價值創造地征稅。最后，BEPS一攬子行動計劃的另一項重要成果在于確定了BEPS影響的潛在規模，據保守估計，全球企業所得稅流失額每年將近2 500億美元。由于發展中國家較發達國家更多地依賴于公司稅作為其收入來源，因此，發展中國家更為關注此類稅收收入損失。

BEPS項目展示了政府間在G20的領導下如何通力合作，促進國際稅收環境的穩定和高效，這已然超越了稅務技術本身。空前的國際合作是BEPS項目獲得成功的基石。BEPS項目已從最初由占全球經濟90%的44個國家（地區）平等參與共同合作，發展到現有62個國家（地區）參與決策組和技術專家組，并提供直接的意見以形成最終成果。此外，全球范圍內的120多個國家（地區）一直以來也通過專門的區域性網絡和緊密合作的區域性稅務組織（如非洲稅務管理論壇和美洲稅務管理中心）間接提出自己的意見。開發供所有國家討論使用執行的與稅收協定相關的BEPS措施的多邊工具，是BEPS一攬子行動計劃的一項重要實踐成果，目前已有89個國家（地區）參與臨時專項小組對多邊工具進行討論，其中包括被任命為副主席的中國。

OECD和G20成員達成共識，將在G20成員領導人的支持下步入BEPS項目下一階段的工作——實施和監督，并借由新的包容性框架，以使所有感興趣的國家以及已承諾實施BEPS一攬子行動計劃的國家和地區平等參與。在這個意義上，所有相關轄區對各項BEPS成果的有效實施， 對于鞏固BEPS行動計劃迄今取得的進展而言至為關鍵，因此仍有大量的工作需要予以落實。中國在將BEPS措施引入國內立法方面已經取得了令人矚目的成就，其他許多國家也正在跟進國別報告和混合錯配等議題。結合BEPS項目，G20發展工作小組（DWG）正在組織開展一系列工作，致力于在未來幾年中為發展中國家就需優先解決的BEPS相關問題提供實踐指導（例如，缺乏轉讓定價的可比數據、稅收優惠的適用），并為發展中國家就BEPS成果的落實提供指引。這一理念旨在確保發展中國家具備必要的工具和技術，以應對BEPS措施在實際執行過程中（包括稅務管理）可能遇到的挑戰。新包容性框架的提案已在2016 年2月上海G20財長會議上背書，并將于2016 年6月30日至7月1 日在京都舉行新包容框架啟動大會，相應的工作正在籌備中。具體工作計劃和實踐雖尚未最終確定，但是其使命已然凸顯，即在必要時借助一些技術跟進工作以完成或更新BEPS相關工具，專注于對BEPS一攬子行動的執行及對未來一段時期的影響予以支持和監控。如果成功，該框架標志著我們在對全球化跨國企業的征稅方面，向建立一個健全和可預見的國際體系邁出了最為重要的一步。

總之，在過去的十年間，OECD-G20之間的合作成果豐碩，并借此提供了許多備受矚目和普遍適用的稅收政策解決方案，對國際稅收環境產生了巨大的影響。隨著各國逐步掌握這些打擊逃避稅的工具，2016年G20東道國中國于近期提議擴大國際稅收議程的范圍，將稅收政策的作用與更廣泛的G20目標相結合，即改善全球經濟環境并增強經濟活力，使其呈現強勁、可持續和包容性的增長。稅收政策可以成為一項重要且有效的結構性驅動力以推動強勁、可持續和均衡的經濟增長。因此，OECD大力支持擬于在2016年7月組織召開G20稅收政策大會上此一相關的提議，以此討論和發現某些有助于實現未來強勁、可持續和均衡增長的稅收政策的機遇，并繼稅收透明度和BEPS項目之后，為可能成為G20使命的第三項稅務建設模塊的關鍵稅收政策研究和政策討論奠定基礎。

OECD稅收征管論壇（FTA）的核心作用

隨著近期國際稅收議程的多項具體方案進入實施階段，各國（地區）稅務機關在確保方案廣泛和協調實施，以及創造公平競爭環境方面的作用更為重要。OECD稅收征管論壇（FTA），匯集了來自所有OECD和G20成員46個國家和地區的稅務局長，提供了一個理想的途徑，為下一階段所出現的挑戰提供技術討論支持。2016 年FTA全體會議將于5月由中國承辦，籍此契機我們應確保針對BEPS和AEOI所達成共識的綜合措施能夠有效且協調一致的“落地”。

北京FTA全體大會也將為討論稅務能力建設提供契機。越來越多的人意識到全球發展目標的財政需求，使得各國將國內資源調動（DRM）視為一項關鍵因素。考慮到稅務機關在有效稅制中所起的中心作用，通過分享實踐經驗、建立和維護稅務機關之間的關系以促進彼此合作，FTA對建設現有DRM提議顯然具有戰略意義。

綜上所述，在一系列關鍵國際稅收動議正逐步進入實施階段的全球背景下，為確保實現政府和納稅人的預期，OECD稅收征管論壇正發揮著關鍵作用。北京FTA全體大會為采取大膽舉措，以建立能夠適應21世紀經濟形勢具有彈性并可預測的國際稅收體系，提供了一個良好的契機。