完善精細化的城市管理模式

丁元竹

2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上強調，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。他要求各級政府和領導干部從以人為本、共建共享的理念出發，從管理和服務入手，著眼于人民群眾的根本利益，建立和完善精細化的城市管理模式。

城市管理已成為新時期國家治理的核心和重點

經過38年的發展、改革和開放， 我國城鎮化率已經由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截止到2015年年底，我國大陸總人口137462萬人，其中城鎮常住人口77116萬人，占總人口的56.10%。2015年年底，全國就業人員77451萬人，其中城鎮就業人員40410萬人，占總就業人口的52.17%。2015年，全社會消費品零售總額300931億元，其中城鎮消費品零售額258999億元，占全社會消費品零售總額的86.07%。人口、就業、消費向城市聚集導致人們的居住方式、生活方式、思想觀念、治理模式、科學技術、福利保障等都在發生深刻變化，國家治理的重點必須更加關注城市的管理和服務。

城市管理的基本目標是激發城市活力。城市使人與人之間的物理距離不斷接近，提高了人們之間交流的便利性。城市一旦有了發展和進步的活力，就有了解決它所面臨問題和挑戰的武器。一個充滿活力的城市會擁有理解、溝通、發現和創新的能力。縱觀歷史，城市市民曾經是疾病的最大受害者和最大無助者。人類歷史上的第一場鼠疫（542到543年間）就發生在東羅馬帝國都城君士坦丁堡。黑死病也與佛羅倫薩這座城市密切相關。但是，城市也最終成為戰勝疾病的堡壘，公共衛生預防組織和醫療機構都在城市中建設和發展起來，以致現在的農村和大城市之外的人們也不得不到都市里來尋醫問藥。巨大的財富、龐大的公共服務設施、驚人的技術創新能力，由于人口聚集在城市才逐步形成。

推進城市管理有利于城市人口有序發展、公共服務有效供給和公共事務科學管理。當前城市中各種挑戰層出不窮，嚴峻危機時有發生。探索新的城市治理模式，避免城市病或通過治理城市病避免各種危機，保持城市經濟社會協調發展已成為我國城市管理面臨的重大課題。要避免和應對日益增多的危機，城市政府和領導干部必須調整自己的行為，通過合作與協商來消除自身的能力不足，實現城市的共建共享。只有市民們從內心萌生和堅信文明秩序，堅守文明行為，真正的城市文明才是可能的。因此，城市管理必須提高城市居民解決自身問題的能力和水平。正如習近平總書記要求的，要提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，走出一條中國特色城市發展道路。

著力糾正城市管理中的粗放型方式

在相當長的一段時期，一些地方政府和個別領導干部對城市管理存在誤區。一是認為城市管理就是千方百計對城市進行產業投資、房地產開發、基礎設施建設，導致了城市攤大餅式的發展。1990年到2010年，盡管我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，但是，大部分城市的設施、街道、街區空曠地段以及街區公園、社區服務中心并沒有與居民的日常生活融合起來，甚至脫離了居民的日常生活，許多新建小區沒有學校、醫院等居民必需的公共服務。歷史證明，好的城市必須具備可及性的學校、可使用的公園、服務優良的醫院、清潔的住宅，以及以人們社會密切關系為基礎的社會生活。美國學者對匹茨堡市的研究發現，建筑質量好的住宅區的犯罪率并不低于老住宅區，說明物質環境的改善并不意味著社會問題的解決。二是個別地方政府對規劃缺乏前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性，貪大、媚洋、求怪，特色缺失，總是根據自己的設想規劃城市。有些地方一屆政府開發一個區域，甚至一任領導開發一個區域，屆屆政府、代代領導，年年規劃、年年拆遷，把規劃當兒戲，拆了建，建了拆，給社會帶來了巨大浪費，給人民群眾生活帶了巨大不便，城市越建越亂。三是缺乏對城市居民生活品質的重視。生活品質是一個國家或地區提供給居民以及外來人口所能感受和擁有的日常生活中所需要的設施、環境、技術、服務等的總和，其中，政府公共服務是生活品質的主體，在此基礎上，還包括社會自組織系統可能提供的服務，如社區組織、志愿組織和慈善組織等，后者正在成為生活品質的越來越重要的因素。四是一些地方政府和領導干部重視農業人口市民化對城鎮擴張、拉動內需和GDP增長的“物化”功能，輕視農業人口市民化的“人本”關懷，缺乏對流動人口的關注。按照常住人口計算，我國城鎮化率已經56.10%，城鎮常住人口達到7.7億。問題是這7.7億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮，但不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一系列復雜的經濟社會問題。五是沒有處理好公共交通與發展私人汽車的關系，城市擁堵成為當前城市發展中的突出問題。2015年年底，全國民用汽車保有量達到17228萬輛（包括三輪汽車和低速貨車955萬輛），其中私人汽車保有量14399萬輛，較2014年增長14.4%；民用轎車保有量9508萬輛，較2014年增長14.6%，其中私人轎車8793萬輛，較2014年增長15.8%。與1978年的不足百萬輛客運汽車比較，短短38年，我國的民用汽車增加了17000多萬輛。以汽車為基礎的生活方式的應有優勢是給居民出行帶來時間和空間的便利，目前看，發展小汽車不但沒有實現這樣的目標，恰恰相反，它給居民出行和生態環境都帶來了巨大壓力。

圍繞人民群眾利益促進城市精細化管理

習近平總書記要求，城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。一是健全利益表達、利益協調、利益保護機制，引導城市居民依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。要增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。努力建設人民生活的共同體，讓居民對社區形成歸屬感、認同感。社區自治的現實意義在于，人們通過社區互動形成相互認知和熟悉的安全網絡，以此來維護自己的安全和鄰里的安全，并在此基礎上形成社會信任和加強社會監督，把居民尤其是把孩子們納入城市生活中，讓未來一代在充滿活力和生機的城市生活中得到成長和發展。二是鼓勵和支持開發商從過去單純的房產開發轉向對社區的深度建設，實現社區的全面發展。開發商要加強對已有設施的維護和完善，不斷滿足居民的需求，努力提升社區居民的滿意度，并與居民一道來實現社區的健康發展。三是治理好社區必須依靠社區居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。社區建設既是自治過程，也是法治過程。自治過程就是要給居民更大空間參與自治，處理好自身事務。法治過程就是居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權力還給居民，指導居民用好法律，在法律的框架內自治。社區機制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責任、完善的制度和健全的機構。每個人堅守社會規范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是城市基層社會治理創新的真諦。四是充分利用信息技術解決城市問題。充分利用所有可以利用的互聯技術，提升城市的控制、運營水平，優化現有資源，努力完善共建共享機制。利用遍布城市的傳感器和智能設備，對城市進行全面測量，通過物聯網和互聯網對現有資源充分整合，鼓勵和支持各級政府和組織在智慧技術的基礎上進行創新，協同運作，達到城市管理的最佳境界。五是社區公園應成為休閑娛樂和社會活動的中心，為各個年齡段的人群提供不同的設施，諸如游泳池、老年人活動中心和社區中心。社區的人行道不僅具有通行功能，同時也是鄰里之間交往、孩子社會化和行人交流、居民守助相望的場所，具有重要的社會功能，城市治理必須充分考慮這樣的社會功能的發揮。六是解決好年輕大學畢業生扎堆大城市問題，隨著經濟社會快速發展和互聯網技術的廣泛應用，一批新興城市正吸引著更多的大學生去工作和定居，如廣州、深圳等。出現這些現象，與各城市經濟發展水平和就業機會息息相關。新興城市的經濟快速發展、就業機會增多，加上當地有相當不錯的公共服務條件，成為年輕人就業和生活之處。老的大城市經濟不錯，但生活成本高，讓年輕人望而卻歩。部分新興城市文體生活豐富多彩，社會文化氛圍相對開放，成為年輕人比重最高的城市。城市管理就是要創造條件吸引各類人才，而不僅是簡單投資產業。通過改善城市的經濟社會環境吸引人才，進而改變城市的經濟和社會發展，是政府的責任。一個城市的政府如果只是滿足于無法彌補成本的建筑和軌道交通項目，這樣的政府是不稱職的。城市的政府和各級領導應當更加關注城市居民的健康生活，為居民提供更方便、更舒心、更美好的城市生活。

（作者：國家行政學院決策咨詢部副主任、教授、博士生導師）

責任編輯：宋明晏