行政救濟的信訪救濟

王亮

摘 要：信訪一直是一個飽經爭議的制度。對信訪問題的爭議很大程度上集中在它是否應當取消，學術界也基本上以此為標準分成了保留信訪、取消信訪和部分保留部分取消三種觀點。一部分人認為這一制度與世界上的法治化趨勢和我們正在進行的法治化建設背道而馳而主張將弱化或取消這一制度，而另一部分人認為信訪制度在對人民權利提供救濟，保障社會穩定方面起著重要作用，應當保留或強化這一制度。為了實現信訪制度的行政救濟功能，信訪制度應當作為一種補充性的行政救濟途徑予以保留，并且信訪制度應當被進一步法治化，但法治化并不等于強化。隨著法治化建設的發展，信訪作為一種補充性的行政救濟手段會自然弱化，這是客觀法治化的發展的必然結果。

關鍵詞：行政救濟；信訪；救濟

一、行政救濟法律制度的界定

1.行政救濟法律制度的定義

一般認為，行政救濟是公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為損害自己的合法權益，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱，包括對違法或不當的行政行為加以糾正，以及對于因行政行為而遭受的財產損失給予彌補等多項內容。也就是說，行政救濟是對行政行為侵犯公民權利給予補救的法律制度的總稱。也有學者認為，行政救濟與監督行政、監督行政行為、對行政的監督、行政法制監督等用語雖然重點不同但交叉很大，是含義相近聯系密切常可通用的概念。從狹義上講，監督行政強調的是對行政權力行使過程中偏差的預防和糾正，猶如“事前、事中審查”；行政救濟強調的是對行政權力行使偏差造成相對人合法權益損害結果的恢復和補救，猶如“事后審查”。一些學者對行政救濟這一概念進行了類似的界定。

2.行政救濟法律制度的特征

（1）行政救濟的申請人一般為行政相對人，也就是行政主體的行政行為針對的，對其權益產生影響的公民、法人或者其他組織。其他國家機關與特定行政主體之間產生的權限爭議、行政區劃爭議等不屬于行政救濟的范疇，而應當尋求公法救濟或者憲法救濟。當國家機關作為行政相對人時，則可以提請行政救濟。

（2）行政救濟針對的是行政主體的行政行為。行政相對人提請行政救濟，針對的對象是行政主體行使行政權力的行政職權行為。公民、法人或者其他組織認為權力機關的立法活動、決定活動、任免活動和監督活動違法或者不當，認為司法機關的司法活動違法或者不當，不能提請行政救濟。公安行政部門、國家安全行政部門的刑事偵查活動，不屬于行政行為，行政主體內部的口常工作制度，如作息時間、值班安排等，也不屬于行政行為，均不得提請行政救濟。

（3）行政相對人認為行政主體的行政行為違法或者不當，并侵害了自身合法權益。一般而言，行政相對人應當認為行政主體的行政行為，是構成行政侵權的違法或者不行為。行政相對人認為行政主體的合法且適當的行政行為，侵害了自身的合法權益，可以提請行政補償。之所以是“認為”，是因為行政相對人無權對行政行為的合法性和適當性做出權威且最終的判斷，這一判斷權歸屬于有權國家機關。為了保障行政相對人的權益，憲法和法律依法保障其提起爭議獲得救濟的權利。

二、信訪是一種補充性的行政救濟制度

1.法治有著天然的不足，需要信訪制度來彌補

現代社會而言，社會生活復雜多變，不斷發展，即使是法治非常發達的國家，對于立法者來說，他們也不可能做到絕對不受任何量的左右進行立法，不可能預見一切可能發生的情況，不可能時刻保證法律與社會的協調發展。對于司法者、執法者來說，他們也不可能保證在司法、執法過程中沒有一點偏私，即使他們做到了足夠公正，仍可能發生“主政者智慧之不足”的情況，那么也就很容易導致在法治條件下人們的權利得不到救濟的情況發生，而基于“有權利必有救濟”的基本法理，行政救濟又必須滿足權利救濟的完整性要求。具體到我國，由于我們的法治發展相對仍比較落后，很多權利是無法得到救濟的情況。

2.信訪制度也有自身的局限性

信訪制度非中國獨有，在其他國家和地區也有類似的制度。如臺灣的請愿制度、日本的苦情處理制度、法國的行政中介人制度、俄羅斯的投函政治制度、新加坡的中央中訴局制度、瑞典的行政專員制度等。以上列舉的有類似制度的國家和地區都是大陸法系的，在英美法系由于傳統不一樣，解決問題的方式也就不一樣。一方面由于因沒法系國家的法治建設是內生的，人們的法治意識是與生俱來的，所以人們一般不會選擇司法之外的途徑來實現對權利的救濟；另一方面，英美法系根據法的精神判案，可以創造判例來彌補司法救濟遺留出現的漏洞。但是在大陸法系由于傳統和成文法的局限，需要通過一項專門的制度來彌補。

3.信訪救濟更有利于沖破關系網的束縛，增強裁定的相對獨立性

關于這一點，肯定許多人都會覺得匪夷所思：信訪救濟是在行政主體內部進行的，而訴訟救濟是在行政主體外部進行的，怎么可能信訪救濟反而更有可能沖破關系網呢？為此，我們可以先來概述下關于中國非正式的社會關系網的經典研究。費孝通認為傳統中國的社會關系具有“差序格局”的特點，在這種以個人為核心的關系格局中，最重要的關系是血緣關系和地緣關系。中國在1949年后構建起來的單位體制在相當程度上改變了以血緣和地緣為基礎的關系格局。它一方面是傳統社會血緣和地緣關系格局復興的產物，另一方面又承接、光大了單位制中那種與國家權力相抗衡的非正式關系。

4.信訪救濟在救濟效力上略勝訴訟救濟

根據我國行政訴訟法第11條第1款第8項的規定，權益保護的范圍僅限于行政相對人的人身權和財產權。人身權和財產權是對私法權利所作的基本分類，但在公法上，公民的合法權益并非人身權和財產權所能涵蓋，諸如政治權利、勞動權、受教育權等對公民同樣重要。此外，訴訟救濟僅限于對違法行政行為的救濟，但對失當和合法行政行為的救濟卻無法保障。信訪救濟則因其程序的模糊性而可以將行政相對人所有的權益保障都包括在內。

參考文獻：

[1]程燎原、土人博.權利及其救濟[M].山東人民出版社，1998

[2][美]波斯納著，蘇力譯.法理學問題[M].中國政法大學出版社，2002

[3]國家信訪局.信訪學概論[Ml.華夏出版社，1991

（作者單位：西北政法大學）