“單位制度”對我國高校組織邊界選擇的影響

陳瀚

【摘 要】我國“單位制度”啟蒙于20世紀30年代的根據(jù)地時期，其功能與影響在新中國成立以后不斷得到強化，進而成為影響我國社會政治經(jīng)濟最深遠的一項制度基礎(chǔ)。論文首先闡述了高校組織邊界的類型及高校組織邊界的經(jīng)濟學(xué)意義；然后，在分析我國“單位制度”起源及其基本特征的基礎(chǔ)上，從組織屬性、高校職能邏輯與高校職能邊界等三方面，論述了“單位制度”對于我國高校組織邊界選擇的影響；最后，從深化政府職能改革與推進高校后勤服務(wù)社會化兩個方面，提出了厘清我國高校組織邊界的基本思路。

【關(guān)鍵詞】組織邊界；單位制度；后勤服務(wù)職能

引言

組織邊界是指組織的活動范圍，其主要功能是影響組織活動范圍的選擇，重點是解決組織“有所為、有所不為”的問題。從組織活動提供方式上，有些活動是自行組織生產(chǎn)提供，有些活動是由外部購買提供。按照上述邏輯，高等學(xué)校組織邊界選擇的實質(zhì)，是要解決高校哪些類型的服務(wù)是由高校自行組織生產(chǎn)，還是由學(xué)生直接向市場購買服務(wù)的問題。在由組織提供服務(wù)類型與范圍所組成的組織邊界中，高等學(xué)校如何確定其組織邊界？其確定組織邊界的原則與依據(jù)是什么？

一、經(jīng)濟學(xué)視角下高校組織邊界的選擇導(dǎo)向

經(jīng)濟學(xué)視角下高校組織邊界的選擇導(dǎo)向，主要是從成本效益角度方面來審視高校組織邊界的問題。高等學(xué)校的邊界是指高校是否提供某類服務(wù)以及所提供服務(wù)是由高校自行組織生產(chǎn)，還是由學(xué)生直接向市場購買服務(wù)。在由組織提供服務(wù)類型與范圍所組成的組織邊界中，高等學(xué)校從經(jīng)濟學(xué)視角確定其組織邊界的基本原則，是高校哪種類型的組織活動能夠?qū)崿F(xiàn)成本效益的最優(yōu)化。

（一）高等學(xué)校組織邊界類型

依據(jù)組織提供服務(wù)的種類以及為提供這些種類服務(wù)所涉及的環(huán)節(jié)過程，可以將組織邊界分為橫向邊界與縱向邊界。從高等學(xué)校提供教育教學(xué)服務(wù)角度，縱向邊界是指高等學(xué)校提供教育教學(xué)服務(wù)處于教育過程中的哪些環(huán)節(jié)，即幼兒園教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)以及研究生教育等教育階段中的哪個環(huán)節(jié)；橫向邊界是高等學(xué)校提供某個教育環(huán)節(jié)服務(wù)中的專業(yè)類型與學(xué)生數(shù)量。

第一，高校組織的技術(shù)邊界。依據(jù)科斯關(guān)于交易成本與企業(yè)邊界關(guān)系的論述，企業(yè)的邊界在于“當(dāng)企業(yè)范圍內(nèi)進行交易時所產(chǎn)生的邊際節(jié)約等于由于企業(yè)內(nèi)官僚主義的增加而增加的邊際成本時，企業(yè)的邊界就確定了，此時企業(yè)的規(guī)模是最佳的”。在組織邊界的影響因素中，邊際成本與規(guī)模效益是構(gòu)成組織的技術(shù)邊界，即確定組織職能邊界的技術(shù)底線。

對于高等學(xué)校來說，雖然其非營利組織屬性決定了其宗旨不以營利為目的，但作為一個由契約連接的組織形式，通過資源供給與需求的平衡，借以維持組織的生存與持續(xù)發(fā)展，是高校最基本的生存之道。因此，從組織生存與發(fā)展的角度，高校與企業(yè)并無實質(zhì)性的差異。邊際成本及規(guī)模效益對于企業(yè)與高校的功能是一致的，也是構(gòu)成高校的技術(shù)邊界，即確定高校職能邊界的技術(shù)底線。

第二，高校組織的制度邊界。然而，僅僅以規(guī)模效益或者技術(shù)邊界來確定組織的邊界是不完整的。由于學(xué)校或者企業(yè)的實質(zhì)是一種契約的聯(lián)結(jié)，受契約不完整性與資產(chǎn)專用性的影響，為防止資產(chǎn)所有權(quán)與控制權(quán)“套牢”而“受制于人”現(xiàn)象的產(chǎn)生，組織往往通過兼并、重組與合并等方式實現(xiàn)對于專用資產(chǎn)的控制權(quán)，從而形成組織的制度邊界。所謂制度邊界又稱“制度灰色地帶”，是指制度是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)程。學(xué)者昝廷全在系統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)研究中，用拓撲學(xué)具體化了制度邊界的概念：“制度是行為空間的一條封閉曲線，即制度就是在行為空間中劃一個圈：圈里的行為是制度允許的，圈外的行為是制度禁止的，圈上的行為沒有明確規(guī)定是允許還是不允許，這個圈具有一定厚度，它的測度并不是零。這個圈稱為制度邊界”。

（二）高校組織邊界的經(jīng)濟學(xué)意義

從經(jīng)濟學(xué)的角度上講，教育活動的本質(zhì)是一項交易行為。由學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)是社會分工的結(jié)果，其經(jīng)濟學(xué)上的意義就是交易成本最小化。

第一，最大限度地降低教育接受者的交易成本。根據(jù)市場交易原則，假設(shè)市場完全自由競爭，交易的各方所從事的交易一定是能夠使交易成本最小的交易活動。如果某項活動不能使交易成本最小化，那么交易的一方主體必然會選擇其它能夠比目前所從事的交易成本最小的其它交易主體進行交易，從而是最終的選擇符合交易成本最小。高校這種組織形式能夠長期用來作為教育服務(wù)的交易主體和場所，是因為高校這種組織形式一直致力于最大限度地減少教育接受者交易成本，從而使得高校這種組織形式能夠長期存在下來。

第二，提供與學(xué)生市場選擇能力有關(guān)的教育教學(xué)服務(wù)。教育教學(xué)服務(wù)作為一項交易行為，其交易雙方的主體分別是高校和學(xué)生，知識的傳遞是整個交易的核心內(nèi)容，高校提供的服務(wù)的根本目的是為了提高學(xué)生將來的市場選擇能力。高校是系統(tǒng)提供教育這種服務(wù)的最佳組織和場所。作為專門以提供教育服務(wù)為宗旨的高校組織，學(xué)校擁有其他組織所沒有的能夠用于提供教育服務(wù)所必需的條件和氛圍，包括用于教學(xué)服務(wù)的教師、教室、操場、圖書、儀器設(shè)備，以及可以潛心學(xué)習(xí)的安靜環(huán)境和輕松融洽的學(xué)習(xí)氛圍等。同時，教育教學(xué)服務(wù)所具有的規(guī)模效應(yīng)，使得由配備了以上種種必要條件的學(xué)校這種組織提供教學(xué)服務(wù)，能夠使教育接受者在不達到“擁擠”的狀態(tài)下，實現(xiàn)減少交易成本目的。

二、單位制度及其對我國高校組織邊界的影響

我國公立高等學(xué)校是計劃經(jīng)濟時代“單位制度”的產(chǎn)物。由于我國高等學(xué)校深受計劃經(jīng)濟體制下國家政治與經(jīng)濟制度影響，高校辦學(xué)職能的選擇并非由高校按照技術(shù)邊界與制度邊界由自主決策。在“單位制度”的影響下，我國高校的組織屬性、職能邏輯與職能邊界有其自身特有的規(guī)律，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）“單位制度”的起源與基本特征

作為中國特有的社會現(xiàn)象，“單位制度”是指國家行政權(quán)力對社會資源進行再組織的一系列體制和規(guī)章制度。

第一，“單位制度”的起源。根據(jù)路風(fēng)等人的研究，我國“單位制度”主要源于根據(jù)地時期的對以中共黨員為核心的公職人員群體的特殊管理體制，中國社會普遍存在的非契約特征以及社會成員根深蒂固的家庭觀念，構(gòu)成了單位體制得以存在的社會歷史根源（路風(fēng)，1998）。在新中國成立以后，“單位”作為中國城市社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)要素，中國總體性社會的形成是通過單位制這個組織中介實現(xiàn)的，“單位”既是一種再分配的制度化組織，也是一種國家實現(xiàn)統(tǒng)治與個人取得利益的工具[1]。

第二，“單位制度”的基本特征。我國的“單位組織”構(gòu)成了一種獨特的社會現(xiàn)象，形成一種“雙重依賴”的社會組織結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)為，大多數(shù)社會成員被組織到一個個具體的“單位組織”中，“單位組織”給予社會成員行為的權(quán)利、身份和合法性，代表與維護他們的利益，控制與影響他們的行為，從而形成社會個人依附于“單位組織”的一種依附關(guān)系。我國“單位制度”的上述特征，充分反映了“單位制度”作為一種“資源整合與控制”工具的基本特征，體現(xiàn)了“單位制度”服務(wù)于國家政治整合需要的基本功能。因此，“單位”成為人們研究、分析以致理解中國社會特別是中國社會結(jié)構(gòu)的一個重要視角[2]。

（二）單位制度對我國高校組織邊界的影響形式

1949年中華人民共和國成立后，政府通過接管私立學(xué)校與教會大學(xué)、改造原國民黨政府大學(xué)等方式，將高等學(xué)校納入統(tǒng)一的國家計劃管理之中，從而使高校不僅是一個人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的場所，也是一個師生員工生活與工作的社區(qū)組織[3]，從而使高校從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)組織演變成為計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的“單位”組織。

第一，對高校組織屬性的影響。在我國，高校是作為政府“附屬”的身份出現(xiàn)的，高校職能主要根據(jù)政府職能履行的需要，由政府以制度有形式予以確定。1949年新中國成立以后，新生的人民政府掌握了幾乎所有的社會資源，政府作為人民利益的代表，其職能幾乎是無所不包。包括高校在內(nèi)的幾乎所有各種國有性質(zhì)的“單位組織”，均是人民利益的代表，其職能既是政府職能的組成部分，又是政府職能的拓展與延伸。因此，單位背景下我國高校的組織屬性，既具有政府部門的組織特征，又具有高校自身的特征。

第二，對高校職能邏輯的影響。高校組織屬性決定了高校的職能邏輯。作為人民利益的代表與政府職能的延伸，高校職能邏輯是“人民及政府所需要的，便是高校應(yīng)履行的職能”。由于高校同時兼任政府、教師與學(xué)生等利益相關(guān)者的“受托責(zé)任”，他們的需求既有學(xué)術(shù)知識方面、生活后勤方面，也是公共服務(wù)與社會治理等方面的需求，因此，高校的職能邏輯決定了高校職能范圍是滿足他們的需要——學(xué)校辦社會。

第三，對高校職能邊界的影響。在高校職能邏輯的影響下，一方面，政府賦予了高校作為一個“單位組織”所擁有的資源以及可以配置資源的權(quán)力；另一方面，高校又成為國家進行資源分配的載體，國家也有賴于這些“單位組織”實現(xiàn)“社會治理”之目標(biāo)。因此，從職能邊界的角度，我國公立高校同時兼有政治與學(xué)術(shù)事務(wù)雙重功能：一是履行世界其他國家高校共有的學(xué)術(shù)事務(wù)職能；二是履行我國高校特有的政策性事務(wù)職能。

三、厘清我國高校組織邊界的經(jīng)濟學(xué)思考

通過前面的分析，“單位制度”影響了高校作為一個“經(jīng)濟人”的組織邊界選擇空間，是因為高校組織邊界選擇受到政府職能與高校非學(xué)術(shù)性職能兩個方面因素的制約。因此，厘清我國高校組織邊界必須從上述兩個方面入手。

（一）深化政府職能改革，是厘清我國高校組織邊界的基本前提

深化政府職能改革，最本質(zhì)的問題是要厘清政府與市場在資源配置中的關(guān)系。黨的十八大會議提出，要進一步深化政府職能改革，其核心內(nèi)容就是要使政府和市場與社會職能相分離。如何處理好三者的關(guān)系呢？簡言之，“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事。”機構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因為它更深刻。政府管的太多、太寬，既影響效率，也容易滋生腐敗或者產(chǎn)生尋租行為，損害政府的形象。必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能。深化政府職能改革，“那就把錯裝在政府身上的手換成市場的手。這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望”。政府必須“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”[4]。

政府職能改革事關(guān)重大，高校組織作為重要的事業(yè)單位長期受政府職能影響，因此更有深刻體會。政府職能改革對于高校的意義在于，要進一步理順高校與政府的關(guān)系，處理好“投資人”與“經(jīng)理人”的關(guān)系，政府只負責(zé)宏觀政策、大政方針方面的指導(dǎo)，把高校的辦學(xué)自主權(quán)還給高校。

（二）實現(xiàn)后勤服務(wù)社會化，是厘清我國高校組織邊界的關(guān)鍵

在我國，高校后勤服務(wù)既包括向?qū)W生提供的衣、食、住、行等方面的服務(wù)，又包括向教職員工以及生活在高校其他人群提供的生活保障服務(wù)。從交易成本的角度看，學(xué)校提供后勤服務(wù)沒有競爭優(yōu)勢，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)高等學(xué)校管理成本低于交易成本。后勤服務(wù)既不是學(xué)校這種組織的“主營業(yè)務(wù)”，也不是其“擅長”的服務(wù)內(nèi)容。然而，我國高校普遍的現(xiàn)實是，高校既提供了與學(xué)生市場選擇能力密切相關(guān)的教育教學(xué)服務(wù)，也同時提供了與學(xué)生市場選擇能力關(guān)系不大的后勤服務(wù)。這與經(jīng)濟學(xué)上的交易成本理論并不相符，卻又客觀存在。這是為什么呢？究其原因，是因為對于中國的高校而言，其后勤服務(wù)模式的選擇并非是一項單純的“經(jīng)濟活動”，它還會受到其他非經(jīng)濟因素的影響，主要的一項非經(jīng)濟影響因素就是本文前面提到的“單位制度”。

高校后勤改革的核心是社會化。這是轉(zhuǎn)變政府職能、還原高校組織邊界的重要內(nèi)容。實踐證明，高校過多承擔(dān)社會職能并不一定總能實現(xiàn)交易成本的最小化，反而容易“拖累”高校核心業(yè)務(wù)，即影響高校提供優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)服務(wù)。“帶著腳鐐跳舞，不僅跳不好舞，還可能把腳扭傷”。讓高校去做最適合自己做的事情，把高校不適宜做，不具備優(yōu)勢去做的事情交還給社會，是深化高校后勤改革的根本路徑選擇。

參考文獻：

[1]李路路，李漢林.中國的單位組織----資源、權(quán)力與交換[M].杭州：浙江人民出版社，2000：3.

[2]李路路，李漢林.中國的單位組織：資源、權(quán)力與交換[M].浙江人民出版社，2000，2-3.

[3]趙炬明.精英主義與單位制度——對中國大學(xué)組織與管理的案例研究.北京大學(xué)教育評論，2006（1）。

[4]引自李克強總理2013年3月17日在第12屆全國人大一次會議結(jié)束后答中外記者問.