發揮村民自治作用 做好土地確權登記

李曉玉 王曉偉

摘要： 為確保農村土地承包經營權確權登記工作有序推進，妥善處理農村土地承包關系，保證確權登記工作質量，圓滿完成各項任務。本文針對農村土地承包經營權確權登記工作中存在的問題，從普及政策、依法依規辦事、糾正誤區、達到標準四個方面論述了如何發揮村民自治作用，做好農村土地確權登記工作。

關鍵詞：村民自治；土地確權；做法

中圖分類號： F321 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.01.017

按照吉林省農村土地確權辦公室（吉農確權字〔2015〕1號）文件要求，我省農村土地承包經營權確權登記工作已經全面展開。通過一年的工作，筆者發現部分村、組在啟動村民自治程序時存在著越俎代庖、程序違法等問題，應當及時加以改正。如何才能充分發揮村民自治作用，做好確權登記工作。筆者認為應當做到以下幾點：

1普及政策法規，提高村民議事能力

農村土地承包經營權確權登記工作是一項政策性強、涉及面廣、情況復雜的工作。從第一輪農村土地承包開始到目前為止，農村土地承包政策總體上經歷六個階段，即：1981年第一輪農村土地承包，1996年第二輪農村土地承包，1997年取消“兩田制”（責任田和口糧田），2003年農村稅費改革，2004年惠農補貼政策實施，2015年確權登記。每一個階段發布的政策都與確權登記具有關聯性，不了解有關法律法規和政策，就難以保證議事質量，也會影響確權登記工作的正常開展。各級政府要充分利用電視、廣播、網絡、宣傳車、標語和培訓班等方式認真宣傳有關政策和確權知識，做到家喻戶曉、人人皆知，提高村民議事水平和能力，確保農村土地承包經營權確權登記有序推進。

2堅持依法定事，做到公開、公平、公正

村民自治程序是維護農村社會穩定的基礎，是做好農村土地承包經營權確權登記工作的關鍵。村、組在啟動村民自治程序時，必須堅持依法依規，做到公開、公平、公正。

2.1議事范圍合法

按照《吉林省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第九條、第十九條、第二十四條的規定，村民委員會、村民會議和村民小組會議在討論農村土地承包方案時都有明確的議事范圍，村民會議或村民代表會議主要議定村集體經濟組織的土地承包經營方案；屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組會議討論決定；村民委員會是執行和落實村民會議或村民代表會議的決定、決議的機構，不能越俎代庖，議定應當由村民會議、村民代表會議或村民小組會議議定。

2.2議事主題合法

按照《村民委員會組織法》第二十七條的規定，村民會議或村民代表會議所議事項必須符合法律規定，不能以村民會議議定為由限制少數人特別是出嫁女、離婚女享有承包農村土地的權利，要認真貫徹執行《農村土地承包法》第六條和《婦女權益保障法》第三十二條的規定，依法維護婦女的合法權益。屬于原承包地塊范圍內的土地，原則上應確權給原承包農戶。未經本集體成員協商同意，不得將承包方多出的承包面積轉為其他方式承包并收取承包費。

2.3議事程序合法

一是有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議，就應當召開村民會議；二是召開村民代表會議必須是人數較多和居住比較分散的村，而且所議事項必須經村民會議授權；三是參會人數必須符合法律規定；四是實行入會人員簽到制度，及時存檔備案。

2.4做出決議合法

村民會議決議應當經村民會議2/3以上成員同意后確定。村民會議做出決議時，要充分運用土地承包合同、土地臺賬、經營權證書、農村稅費改革登記表、地方制定的有關配套政策和法規政策沒有明令禁止的村規民約等資料。村民會議決議不能違反法律規定，要在法律允許的范圍內定事，村民會議決議的內容應當包括：會議時間、村民人數和到會人數、議定的內容、形成的決議等。

3糾正五個誤區，妥善處理土地承包問題

3.1未參加第二輪農村土地承包的農戶可向集體索要第一輪承包地

1996年第二輪農村土地承包合同訂立時，因土地收益低，又承擔很多稅費，加上外出務工途徑較多，一些村民主動放棄了承包地，村集體經濟組織為了避免土地撂荒和及時收繳稅費，將農戶棄耕的承包地發包給其他集體經濟組織成員經營，并簽入了二輪承包合同，頒發了經營權證書。2003年農村稅費改革后，隨著黨的惠農政策力度逐步加大，土地連年升值，這些村民返鄉以第一輪土地承包合同為據，依據《農村土地承包法》向集體或現承包人索要承包地。按照國務院辦公廳（國辦發明電〔2004〕21號）文件規定，對未參加第二輪農村土地承包的農戶向集體或現承包人索要第一輪承包期所承包的土地不予支持。如該農戶戶籍在原集體經濟組織未動，其承包地可從集體機動地、農戶退包地或復墾地中解決，暫時無力解決的，通過候地解決。另外，依據《立法法》第八十四條的規定，《農村土地承包法》不具有溯及力。

3.2承包期內承包戶新增人口應當增加承包地

第二輪農村土地承包合同簽訂后，隨著新生兒的出生，承包戶內出現了新增人口，這些人員現已成年，他們或他們的家屬以第二輪土地承包合同訂立時新增人口無承包地為由，向集體主張土地承包權，該要求是不符合法律規定的，原因有三：

一是農村土地承包戶，農村集體經濟組織成員在法律允許的范圍內，按照承包合同規定承包農村集體土地從事生產經營活動的單位。承包期內承包戶新增人口對其家庭承包的全部土地享有占有、使用、收益權利。只要在第二輪土地承包時其家庭承包到了土地，就不存在該農戶新增人口無承包地問題。

二是依據《農村土地承包》第二十六條、第二十七條規定，承包期內，禁止發包方收回和調整承包地，實行的是“增人不增地，減人不減地”，擅自調整土地違反法律規定。

三是以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制是我國農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。堅持農村基本經營制度，核心是保持土地承包關系穩定并長久不變。農村集體經濟組織根據人口變化情況調整土地不符合黨和國家的農村土地承包政策。

3.3第二輪土地承包時采取順延方式訂立的承包合同，也順延共有人

1996年第二輪農村土地承包時，我省許多地方是采取順延的方式訂立的承包合同，即原承包土地面積不變。此時有很多出嫁女已經將戶籍遷出本集體經濟組織，在其他地方承包到了土地。當原居住地的承包地被征占時，她們以在第一輪農村土地承包期間承包到該地為由，要求分配土地補償款，由此引發爭議，有很多村民因此兄弟反目，母女成仇，到各級政府上訪的現象時有發生，影響了正常的工作秩序。按照《農村土地承包法》第五條和中共吉林省委、吉林省人民政府（吉發〔1994〕15號）文件規定，第二輪土地承包時，享受承包田的人口應當是土地調整前在籍農業人口，戶籍遷出或農轉非人員（未就業或沒有固定收入的知青除外）不享有承包原農村集體土地的權利。所以，第二輪農村土地承包時，采取順延方式簽訂承包合同的農戶，順延的只是承包面積，不順延人口，只有具備本集體經濟組織成員資格的人員，才享有土地承包經營權。

3.4村民小組發包土地收入應當歸村集體經濟組織所有

自從農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以來，有的農村干部對村、組概念認識模糊，會計核算方式和資金管理辦法不明，集體資產產權權屬不清，有些地方村集體經濟組織擅自截留、挪用或平調村民小組發包土地收入，使村民的利益受到的侵害，群眾意見很大。按照《農村土地承包法》第十二條和《吉林省農村土地承包經營管理條例》第二十二條、第二十六條的規定，村民小組發包的土地收入應當歸村民小組所有，村集體經濟組織平調或挪用屬違法行為，應予制止和糾正。

3.5以家庭承包方式承包的農村土地可以繼承

家庭承包方式的農村土地承包經營權屬于農戶家庭，不屬于某一個家庭成員。根據《繼承法》第三條的規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產。農村土地承包經營權不屬于個人財產，故不發生繼承問題。除林地外的家庭承包，當承包農地的農戶家庭中的一人或幾人死亡，承包經營仍然是以戶為單位，承包地仍由該農戶的其他家庭成員繼續承包經營；當承包經營農戶家庭的成員全部死亡，由于承包經營權的取得是以集體成員權為基礎，不能由該農戶家庭成員的繼承人繼續承包經營，更不能作為該農戶家庭成員的遺產處理。所以，以家庭承包方式承包的農村土地是不可以繼承，當承包戶全戶消亡后，承包地收歸集體所有。

4達到五個標準，保證確權登記質量

農村土地承包經營權確權登記，是保持土地承包關系穩定并長久不變的有效手段，與每個農戶、每位農民的切身利益息息相關。農村土地承包經營權確權登記要達到五個標準：

一是情況真實。要真實的反映承包地和承包戶內人口變動情況，測量土地時做到不漏測、不錯測、不越界，對土地類型填寫要實事求是。對地塊名稱要進行歸納整理，統一地名，并予公告，徹底解決原承包地名稱多、散、亂的問題，為強化農村承包合同管理奠定基礎。

二是數據準確。在土地測量時，村、組干部要及時組織人員到場指界，明確四至范圍，把承包地的面積測準、四至查清，做到圖、數、實地三者一致。禁止把林地等納入測量范圍。要以村民會議確定的標準留出田間作業道和水田渠道等公共用地，對已侵占的公共土地，要依據國土資源部《確定土地所有權和使用權的若干規定》（國土（籍）字〔1995〕第26號）第二十二條的規定依法收回，從源頭上排除糾紛隱患，為農村土地適度規模經營創造條件。

三是手續完備。村組要按照要求認真填寫有關確權文書，對土地權屬指界通知書和農戶指界通知書，要及時送達到位，簽字到位。承包人委托他人代理簽訂確權文書的，必須提供委托書，方可代理。對集體預留的公共用地必須經村民會議討論通過后在本村范圍內進行公告。對在外地居住的農戶要發送確權通知書，并存檔備案。

四是表冊齊全。開展農村土地承包經營權確權登記涉及到“七表一臺賬”。七表：地塊經營人員調查表，發包方調查表，承包方調查表，農村土地確權登記問題登記簿，承包地塊調查表，農村土地承包經營權調查信息公示表，農村土地承包經營權公示結果歸戶表；一臺賬：土地臺賬。還有承包戶的戶籍信息和身份證信息等，這些資料都是承包戶依法維權的有力證據，要做到不丟一張表，不落一本冊，要全部歸檔。

五是檔案規范。農村土地承包經營權確權登記檔案是指在農村土地承包經營權確權登記工作中形成的文字、圖表、聲像、數據等各種形式和載體，是確權登記的重要憑證和歷史記錄，要注意搜集、歸納、整理。凡是手工填制的表格，一律使用鋼筆（碳素筆）填寫，做到字跡工整，紙面潔凈，并安排專人保管，防止毀壞和丟失，為實現農村土地承包經營權確權登記檔案規范化管理提供保證。

作者簡介：李曉玉，大專學歷，樺甸市農村經濟管理總站，高級經濟師，研究方向：農村經濟管理；王曉偉，大專學歷，樺甸市八道河子鎮農村經濟管理服務中心，經濟師，研究方向：農村經濟管理。