“民告官”這一年：變化與爭議

李天銳

“我 認為，丁加強通過行政訴訟表達訴求，而不是到法庭去鬧，去堵路，值得肯定。”

4月11日，貴陽市中院，身為被告的貴州省副省長陳鳴明在最后陳述時，為原告講起了好話。陳鳴明也成為“民告官”案件中，出庭應訴級別最高的官員。

這件事的起因是，因修建高速公路，遵義縣農民丁加強的部分土地被征用，他提出行政復議申請后被省政府駁回，丁不服，將省政府告上法庭。當天，法院并未宣判。

1個月后，新修訂的《行政訴訟法》迎來了實施一周年。回望過去這一年，隨著新法貫徹實施，民告官案件走過了從“稀有”變為“平常”的歷程，也留下了不少爭議焦點，以及需要克服的新問題。

三大變化：哪些部門最容易被告？

“陳副省長說得對啊，他出庭，肯定會維護農民的利益嘛。”上述庭審結束后，原告丁加強笑著說。而他狀告省政府一案，也成為新行政訴訟法實施后，頗具標志性意義的案件。

一年來，新法的實施讓民告官更容易，也深刻影響著司法機關、行政機關和社會公眾三方。

時間倒回到兩年前。當時，中國政法大學教授馬懷德等學者、諸多人大官員等還在為新修行政訴訟法，解決“立案難”、“審理難”、“執行難”而疾呼。2013年，全國民告官立案數在此前幾年連續下降的情況下，又比2012年下降5%；北京2011～2014年3年間行政訴訟立案率連續下降。

2015年5月新法實施后，變“立案審查制”為“立案登記制”，規范性文件及行政公益訴訟等也被納入。受理范圍的擴大，條件的放寬，讓民告官立案數飆升——當年，全國行政訴訟案件同比增長66.51%。此外，各地此類案件一審審結率、行政機關敗訴率等也有不同程度的提升。

一年來，哪些地方的民告官案件較多？據已有統計，北京、廣東等地立案數均在1.5萬件以上。市縣一級，同樣是發達地區類似案件較多，以廣東為例，廣州、深圳、佛山三市的民告官案件總量占全省的56.59%。而在一些區縣，產業園區、城鄉結合部等由于各類矛盾突出，民告官案件也較多。

從行政案件類型看，提起訴訟較多的包括對行政復議結果不服、認為行政行為違法、行政不作為、申請政府信息公開等。而政府容易敗訴的案件類型則多為政府信息公開、審批違反程序、行政拖延等。

哪些行政機關經常坐上被告席？廉政瞭望記者發現，多為與民生密切相關的部門。如重慶市高院《白皮書》顯示為資源、勞動和社會保障、城建、公安部門。而在山東，位居前列的領域包括土地、公安、房屋登記、計生、征收補償、規劃、工商、環保等。

這一年，給行政機關帶來的變化則是，出庭的官員顯著增多，法治意識提升。

官員應訴率的變化顯而易見。據統計，2015年5月至2016年4月，廣東各級行政機關負責人出庭應訴的案件數量比2014年增加650件，增幅144%。而在湖北隨州，行政訴訟案中官員出庭率達50%。

應訴官員的級別也越來越高。除了副省級的陳鳴明外，加入應訴大軍的還有重慶市巴南區區長陳剛、北京市通州區區長岳鵬、青海省農牧廳廳長張黃元等正廳級干部。

高官出庭的示范效應，對法治的推動毋庸多言。陳鳴明出庭當日，貴州省直各部門、市州分管法制工作的副職也到現場旁聽。當地官員羅勤琴感慨，副省長都出庭了，市長和縣長還能不出庭嗎？

民告官漸成常態及官方敗訴新聞密集曝光，也使得社會公眾感慨頗深。

“一方面，原被告當庭對質，多次使官民處在相對平等的位置上，這某種程度上對傳統的官本位是一種消解，有利于調節社會心態。”有專家指出，“另一方面，行政機關越來越多的敗訴個案，則成為一個獨特的觀察指標，它緩解了公眾對行政可能干預司法的擔心，使其感受到司法的獨立性和社會的法治化程度在提升，進而增強了安全感。”

三大爭議：成個別纏訴者施壓工具？

一年來，民告官也留下許多值得探討、引起爭議的話題。第一大爭議圍繞一把手出庭展開。

“這一年來，地方一把手應訴率仍不高。”西部某市法制辦官員黃峰告訴廉政瞭望記者。如北京市各級行政機關一把手應訴的案例，僅占行政人員出庭案件的約十分之一；2015年起，武漢推行行政首長出庭應訴制，但首長出庭率仍只有6.04%。

這一年，一把手出庭時，也存在一些問題。如有的“出庭不出聲”，一切靠代理人和律師應訴，被指作秀。有學者發現，有的領導干部出庭甚至會通過寫條子、發短信的方式，干擾法官的審判。有的地方，法院判決也更傾向于行政機關。

做實務工作的黃峰坦言，一把手每天要處理大量事務，基于此，新法寫明他們“應當”出庭而非“必須”。他認為，現階段如此要求，更多的是一種導向，讓官員感受到執法現狀，體會到群眾不易，還可以督促裁判執行，帶動行政人員守法律、懂敬畏。

對出庭時存在的問題，黃峰建議，一把手可選擇典型、復雜、在當時有代表性意義的案子。出庭時，要像陳鳴明一樣提前做功課，自己陳述答辯。“司改后，如果領導干部干預司法，要被記錄在案，一把手也要自覺接受法律的監督。”

第二個問題是，這一年民告官數量井噴的同時，一些法院和政府部門大喊“吃不消了”。

“這一年來，北京受理行政案件1.6萬多件，審結率同比提升六成，但全市行政審判法官總人數卻沒有增加。”北京市高院副院長王明達透露。而知名人大官員辜勝阻也表示，過去行政審判隊伍本就薄弱，如今更是壓力山大。

在政府方面，最能感受到壓力的，是負責具體工作的法制辦及部門的政策法規處（科）。從這一年的實踐看，民告官壓力并沒傳導給所有業務部門，有的仍“無動于衷”。有些地方還存在“債多了不愁”心理，難以轉化為依法行政的動力。

在國家行政學院教授楊偉東看來，新法剛實施一年，能否保持行政案件高速增長尚待觀察。當前政府應訴任務加重是普遍現象。學者馬懷德建議行政機關運用典型案例，讓全體行政人員反思決策和執法中的問題，推動法治政府建設。

最后， 是在這一年里矛盾更加突出的“濫訴”和“惡意訴訟”問題。

“溫州有6人半年內向當地政府提出3000余件政府信息公開申請，又提起130件信息公開行政訴訟……他們并不在乎官司輸贏，而是惡意拖延在建工程實施進度，與政府糾纏施壓，謀取額外補償。”今年全國“兩會”上，浙江省高院原院長齊奇透露。

新法的實施方便了百姓訴訟，但動歪腦筋、欲“倒逼政府就范”的也非個例。這些情況浪費了本就緊張的司法資源，還易造成效仿，引起官民對立。

如長沙拆遷戶童某某，以政府信息不公開、不履行法定職責等為由提起訴訟53起，緣起只因對政府的拆遷補償不滿。而一組數據可以印證，一年來，湖南全省法院駁回起訴的行政案件2374件，同比上升了164%。

對解決辦法，各方看法不一。齊奇建議對濫訴者實施一定程度的禁訴和懲治措施。馬懷德認為，這還是階段性問題，今后如果還有類似情況，建議最高法院出臺司法解釋防止濫訴。學者楊建順則稱，“濫訴”主要存在于信息公開案件中，應予以重視，但不應看作主要矛盾，“（濫訴）大部分情況下，還是不懂訴、不善訴的問題”。

此外，還有不少專家認為，新法實施一年，僅緩解了“立案難”。對“審理難”、“執行難”問題，以及行政審判權威性、公正性的制度保障等，仍有待今后深化改革加以解決。

“新法實施一年了，有成績也有煩惱。但總的來看，的確改變了很多。記得那年廣東一個縣級市市長應訴，媒體趨之若鶩，熱度很高；如今，司法、行政機關和公眾對民告官都接受了，習慣了，這不能不說是很大的進步。”采訪結束時，在法制辦工作的黃峰說。