中國特色的網絡治理演進歷程和治網之道
——中國網絡治理史綱要和中國路徑模式的選擇

方興東，張　靜

（1.國家信息中心，北京100045；汕頭大學長江新聞與傳播學院，廣東汕頭515063；2.互聯網實驗室，北京100080）

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中國特色的網絡治理演進歷程和治網之道
——中國網絡治理史綱要和中國路徑模式的選擇

方興東1，張靜2

（1.國家信息中心，北京100045；汕頭大學長江新聞與傳播學院，廣東汕頭515063；2.互聯網實驗室，北京100080）

摘要：由于互聯網以及互聯網影響的復雜性，網絡治理應該從相對包容和廣義的角度來重新定義，也就是說，傳統意義的政府主導的互聯網管理和政府不占主導地位的多利益相關方的社會化網絡治理，兩者應該不是非此即彼的關系，而是相輔相成的關系。通常意義的網絡治理應該是廣義的，包括了政府主導的管理和非政府主導的社會化治理兩大部分。中國已經初步形成了具有中國特色的網絡治理模式，但是有待進一步完善。無論是國內引發極大關注的快播案還是2016年爆發的百度貼吧事件，都表明國內網絡治理依然面臨嚴峻的考驗。從外部來看，中國與美國彼此很難緩解與妥協的網絡治理理念與利益之爭都決定了中國網絡治理之路艱巨而漫長。

關鍵詞：網絡治理；九龍治水模式；多利益相關方模式

張靜（1982-），女，山東煙臺人，互聯網實驗室研究員。

一、中國特色的網絡治理模式研究概述

圍繞網絡治理，國際社會眾說紛紜，定義不一，內涵不同，多元價值觀取向下的理念更是不同。必須梳理清楚，才能更好地分析和判斷圍繞網絡治理最重要的問題：治理與管理的區分、政府的角色是否主導、是否存在全球統一的標準模式、以中國為代表的模式是否符合互聯網以及互聯網發展趨勢等。

發展到今天，由于互聯網以及互聯網影響的復雜性，網絡治理應該從相對包容和廣義的角度來重新定義。傳統意義的政府主導的互聯網管理，和政府不占主導地位的多利益相關方的社會化網絡治理，兩者應該不是非此即彼的關系，而是相輔相成的關系。也就是說，通常意義的網絡治理應該是廣義的包括了政府主導的管理和非政府主導的社會化治理兩大部分。

政府主導的網絡治理圍繞中國網絡治理的思想、戰略、制度和行動等四大層面，深入考察20多年來的實踐歷程以及相關研究文獻，前人對于中國互聯網管理模式、互聯網法制建設、互聯網信息管理制度演進過程的研究有如下四個特點：

第一，文獻一般在對管理模式與制度的演進研究的基礎上，得出結果導向為制度特征的總結與歸納。鐘瑛認為我國互聯網管理的基本模式基于多手段的政府主導型管理，包括從立法、行政、技術、行業自律等進行網絡控制與導向[1]。

第二，曾茜在對中國互聯網1994年到2014年的監管政策分析中，認為互聯網在中國被置于交織有發展與控制邏輯的監管模式下，而形成的以開發型威權主義為特征的政策。作者對分屬各職能的政府監管部門的政策特征進行了分類分析。[2]

第三，有學者從一個動態的視角來綜合分析網絡監管工作在中國環境下與互聯網環境的共同演化過程。如李小宇從中國互聯網的特殊性與監管需求作為研究制度特性與規律的背景。[3]

第四，有學者采取了文獻綜述、理論推演、分析闡釋及對策建議的研究路徑，對互聯網信息治理進行了跨學科、演進式、宏觀微觀相結合的系統研究。張東在宏觀層面，以互聯網對社會產生影響和作用的核心內容為基礎，分析互聯網空間結構及其主客體要素，構建中國互聯網信息治理的綜合模式；在中觀層面，把一個社會學研究范疇的課題，理性地延伸到自然科學的研究領域中。[4]但是在跨學科的運用之中，依然缺少基于歷史演進、口述歷史[5]等背景追溯對于中國網絡治理模式形成的影響研究。

目前對于網絡治理的定義、內涵、理念和模式眾說紛紜，而圍繞中國的網絡治理更是爭議紛繁。要理清楚，尋求三個角度進行重新思考：

首先，必須回到網絡的本質。網絡究竟是產業、媒體還是人類生存的全新空間？對網絡本質的認識和理解，決定了網絡治理的界定。

其次，必須回到問題本源。網絡治理的核心目標是秩序。網絡治理只是手段和方法，其根本的目標就是建立和維護網絡空間的秩序。秩序的需要決定了治理的方式、方法和手段。這樣，關于政府在網絡治理中的角色和作用問題，就轉化了一個更直接而簡單的問題：建立和維護秩序，是否需要政府，或者是否需要政府主導？如果通過社會化的非政府力量可以形成并保障秩序，那么政府的確可以走開點。但是，如果政府力量缺失，網絡秩序就難以保障，那么，政府的責任就無可置疑。也就是說，政府角色的定位，根本取決于我們需要政府發揮作用的大小，與網絡秩序的危害和威脅大小直接相關。顯然，隨著互聯網不斷深入社會各個層面，缺失了手握公權力的政府，就不可能對網絡犯罪和網絡恐怖主義等越來越嚴重危害社會秩序的行為進行有效的制約和打擊。

再次，必須回到實踐本身。20多年的實踐是我們研究和判斷最重要的第一手材料，研究基于史實和事實，才能得到更堅實的結論。

因此，本文將重新梳理中國網絡治理20年演進歷程。構建新的治理階段的劃分和經驗得失的總結，在此基礎上重估中國網絡治理之道。

二、中國網絡治理演進的四大階段

從戰略高度看，中國互聯網20多年的治理演變，大致經歷了從網絡大國到網絡強國兩大戰略階段。2014年之前，中國互聯網發展是一個從無到有，從小到大的發展過程。2008年中國網民數量超越美國，成為全球網民第一大國。到2014年，形成了BAT三大世界級巨頭領銜的中國互聯網產業梯隊，僅次于美國而領先于其他國家，形成了全球網絡空間事實上中美兩強領跑的基本格局。但是，中國實力與美國相比，還差距懸殊，所以，中國大致用了20年時間，初步完成了網絡大國的建設[6]。

從網絡治理的重心來看，中國網絡治理大致經歷了從科研主導到產業發展主導，再到媒體的意識形態管理主導，再到網絡空間主導的三次重心轉移，并且形成了特點不同的四個發展階段，見表1。

表1　中國網絡治理歷程

（一）第一階段（1994- 1998年）：九龍治水奠基階段

1994- 1998年作為第一次互聯網浪潮初期，中國互聯網的發展尚處于摸索階段，制度管理以社會化形態為主，屬于非政府組織治理的初級階段。

對于中國式網絡治理模式的確立，其實迄今沒有真正客觀和基于史實的認識。認知的誤區在于，互聯網從一開始沒有納入某一單一部門（主要是當時的郵電部）來強化管理，是源于政府尤其是高層領導對于互聯網的認識不足，或者從根本上不懂互聯網，反而給互聯網的發展創造了相對的空間。這種想當然的結論雖然在一定程度上符合邏輯，但是并不符合史實。新聞媒體界對于中國互聯網歷史的關注也缺乏深入挖掘，導致這種誤解一直固化至今。一些參與早期政策制定的當事人，也因為參與工作的時間點原因，無意中忽視了早期非常關鍵的歷史。正如中國社會科學院信息化研究中心秘書長姜奇平所說，“在早期，政府對于互聯網沒什么太多的想法，那時更多的是技術考慮，僅僅把它當作是一個新技術。真正從政策角度去考慮互聯網問題，要到1995- 1997年時，才真正從經濟、社會發展來考慮這個問題。”

1.演進歷程。1998年網民規模達到210萬。繼1993年美國提出建設信息高速公路計劃之后，中國也在同年提出建設實施“三金工程”，即建設中國的“信息準高速國道”，以更好地為經濟社會發展服務。1993年底，中國正式啟動了這項國民經濟信息化的工程，此舉宣告了我國互聯網基礎設施建設的起步。為互聯網進入中國奠定了基礎，更為重要的是確定互聯網初入中國的基本定性，不是當作媒體而是作為信息化建設的重要組成部分。發展思維主導的產業定位，而不是控制思維主導的意識形態定位，為互聯網進入中國的前十年快速發展奠定了良好的空間。

1993年12月10日，國務院批準成立國家經濟信息化聯席會議，國務院副總理鄒家華任主席。國家經濟信息化聯席會議辦公室（簡稱聯席辦）設在原國家計委（國家信息中心）。1994年5月，成立國家信息化專家組，作為國家信息化建設的決策參謀機構。1996年成立的國務院信息化工作領導小組（簡稱國信辦）和1999年成立的國家信息化工作領導小組保持了延續。國信辦超越郵電部的壟斷，被人稱為“沒手沒腿沒屁股”，尤其在戰略方向和政策法規制定中，超越部門利益，反而得以更超脫的身份，為中國互聯網的正確發展做出了獨特的貢獻。

1994年4月20日，NCFC（中國國家計算機與網絡設施）到美國加州Stocken的64Kbps衛星專線開通，首次實現了我國與國際互聯網的直接連接，成為第77個正式成員，翻開了中國互聯網發展史的首頁。富有意味的是，代表中國完成互聯網的首次全功能接入，是中科院牽頭的一個科研項目，中國互聯網的特殊出身也是從一開始沒有落入單一政府部門控制和管理的重要原因。1989年8月26日，經過國家計委組織的世界銀行貸款“NCFC”項目論證評標組的論證，中國科學院被確定為該項目的實施單位。同年11月組成了聯合設計組。隨后，由清華大學等高校、科研計算機網等多條互聯網接入，國家郵電部正式向社會開放互聯網接入業務，互聯網服務供應商（ISP）如瀛海威等開始出現，互聯網創業浪潮漸起。

1995年5月9日，聯席辦向全國各部門發出《關于我國有關信息網絡與國際英特網（INTERNET）實行統一規劃和加強管理的通知》。1995年5月16日，鄒家華副總理在聯席辦《通知》上批示：“由國家經濟信息化聯席會議辦公室統一管起來”。1995年6 月12日，李鵬總理在中宣部《宣傳工作簡訊》1995年第41期上批示，明確由郵電部來建設互聯網。1995年7月6號，陸首群致信給當時的李鵬總理和鄒家華副總理，7月8日，李鵬更改批示，不再由郵電部牽頭。7月18日，鄒家華召開會議，貫徹李鵬批示，形成會議決議：決定由聯席辦牽頭，組織“計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定”起草小組；而不再由郵電部牽頭，也沒有讓電子部牽頭。起草小組以聯席辦提出的稿子為基礎，吸收郵電部的稿子。從此奠定了互聯網不是由某個單一政府部門統一管理，奠定了中國特色的九龍治水模式。

1995年12月3日至10日，中共中央政治局委員丁關根赴新加坡考察新加坡的精神文明建設，對新加坡的媒體管理架構進行了非常詳細的考察。新加坡時任新聞及藝術部長楊榮文接待了丁關根。“如果當初沒有做出管控式地開放互聯網的關鍵性決定，中國活躍的社交媒體今天就是另一番光景了。”這次考察對于隨后推出的《管理暫行規定》的方向定取無疑是非常重要的。

1996年1月國務院信息化工作領導小組成立，組長是時任副總理的鄒家華。而由國務院信息化工作領導小組組織、鄒家華主持的第一次“全國信息化工作會議”，就于當年4月在深圳舉行，是中國互聯網發展的一次總動員，規模浩大、影響深遠。這次會議是中國互聯網發展歷史上的重要時刻，直接影響了各個省市的建設積極性。

1996年2月1日，《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》由李鵬總理簽發的中華人民共和國國務院令第195號形式發布。“已經建立的互聯網絡，根據國務院有關規定調整后，分別由郵電部、電子工業部、國家教育委員會和中國科學院管理。”首個中國互聯網管理法規正式推出，從此有了規則，正式確立了互聯網不是由單一部門，而是由多個部門分頭管理的基本機制，影響深遠。

1997年2月國務院信息辦組織舉辦“數字化信息革命報告會”，開啟了中國互聯網啟蒙第一課，尼葛羅龐帝第一次正式訪華，即早期的中國與國際互聯網絡的互聯互通后，完成了與國際互聯網思想的第一次接軌。

1997年6月3日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）經國家主管部門批準組建成立。CNNIC放在學術性質的中科院，符合互聯網國際慣例，切合國際交流和參與。為未來中國互聯網健康發展奠定良好的技術保障基礎。

1998年，郵電部和電子部合并，成為信息產業部，接管了此前由國家經濟信息化聯席會議/國務院信息化領導小組、國家無線電管委會、廣電部、中國航天工業公司、中國航天科技公司等機構的全部或部分職權。信息產業部的成立旨在擔負振興電子產品制造業、軟件業和通信產業，推進國民經濟和社會服務信息化，制定信息技術裝備和信息產業的規劃、政策和法規等職責。信息產業部成為主導性管理部門，但是，互聯網熱潮爆發，社會影響擴大，多部門管理的格局已經成為勢不可擋的大勢所趨。

2.治網之道。從上述大事記中，可總結，郵電部、電子部、信息辦和中科院四架馬車階段是中國互聯網制度開始確立的最關鍵起步。吳基傳擔任部長的郵電部，胡啟立擔任部長的電子部，以及信息辦（早期名稱為聯席辦）在互聯網管理方面，發揮著重要的力量。期間信息辦的異軍突起，中科院的無心插柳與有心栽花而獲得CNNIC管理權，是其中的關鍵點。

根據1995年《中國人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理規定（暫行）》起草說明的內容，由于信息化涉及很多部門，計算機信息網絡與基本電信網絡有所區別，國際計算機互聯網絡（INTERNET）是在沖破各國壟斷情況下發展起來的，在跨部門座談會上，絕大多數部委明確表示不贊成把計算機信息網絡國際聯網納入某一個部門管理的模式，贊成由“聯席辦”負責歸口管理（重大問題由“聯席會議”決定，日常管理由“聯席辦”負責）。鑒于“聯席辦”是一個臨時機構，為賦予其管理職能，需要國務院授權將其改變為國務院的一個非常設機構（像國家無線電管理委員會辦公室那樣），中央編委已核批并下達了其編制。從符合中國國情和國際慣例出發，本著公正、開放、合作、安全的原則，設立跨部門的民間機構（中國互聯網絡聯合管理委員會），在“聯席辦”領導和授權下，協助“聯席辦”負責具體管理工作。可見，在互聯網進入中國的早期，相關的政府部門和領導對互聯網內在規律和全球的規則有著清晰和正確的認識；在體制之內，也依然保持著開放性和創新性。重要領導人在決策中能夠深刻理解各方面的合理思想并及時調整決策。而且這種決定性的政策是基于一批體制內明白人的推動，但更是體制上下集體性的理性決策，而不是偶然的。雖然，當年如此重大的創新，其深遠的影響和非凡的意義迄今沒有得到客觀的認識和評價。

1994年代表中國完成互聯網的首次全功能接入，不是當時的郵電部，也不是其他政府部門，而是一個中科院牽頭的科研項目NCFC。1997年主管域名的CNNIC成立，就放在中科院這樣一個科研單位，而不是當時的郵電部或者電子部。今天回頭看來，更是富有前瞻性、充滿智慧的設置。CNNIC放在學術性質的中科院，才符合互聯網國際慣例，切合國際交流和參與。這種安排需要智慧、遠見和勇氣。

早期互聯網發展是由產業部門而不是宣傳部門來主管，這也是不經意間的重要制度創新。這一切，確保了早期開拓階段以發展為主的思路，“先發展，后管理”的理念對于前期的開拓性探索，無疑是最佳的保障。1997年2月國務院信息辦組織舉辦“數字化信息革命報告會”開啟了中國互聯網啟蒙第一課，尼葛羅龐帝第一次正式訪華，無論對于政府、商業、還是公眾各層面，都喚醒了互聯網意識的崛起。

1997年6月3日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）經國家主管部門批準組建成立，成為互聯網重要的管理和服務機構，行使國家互聯網絡信息中心的職責。作為中國信息社會重要的基礎設施建設者、運行者和管理者，CNNIC以“為我國互聯網絡用戶提供服務，促進中國互聯網絡健康、有序發展”為宗旨，負責管理維護中國互聯網地址系統，引領中國互聯網地址行業發展，權威發布中國互聯網統計信息，代表中國參與國際互聯網社群。CNNIC管理了互聯網的“根”，日常管理放在中科院這樣一個科研單位，絕對是中國互聯網初期最了不起的制度創新之一。

全球公認的互聯網治理最有效的方式不是完全依賴政府，而是通過社會化的非政府組織來完成。[7]而在中國如此嚴謹的體制下，通過CNNIC和中國互聯網協會等為核心構建社會化治理體系，雖然表面上波瀾不驚，但是事實上卻發揮了無可替代的重要作用。

（二）第二階段（1999- 2004年）：九龍治水雛形階段

1999- 2004年，是信息產業部擔任主導部門，但是開始形成多部門分頭管理的九龍治水初步階段。1998年3月，我國政府將郵電部和電子部合并，成了信息產業部，信息產業部開始對電信與信息服務市場進行監管和服務質量監督，正式成為互聯網產業的主管部門。

1.演進歷程。2004年網民規模達到9600萬。1999年5月8日中國駐南聯盟大使館被炸，5月9日，人民網推出了“強烈抗議北約暴行BBS論壇”，開通一個多月即在海內外產生了重大影響。同年6月19日更名為“強國論壇”。強國論壇的誕生打開了網絡媒體在中國洞察和影響社會輿論的窗口。1999年開始，國內互聯網傳播領域發生了多起重大的里程碑事件，網絡作為中國第四大傳媒形態的地位姿態初步奠定。新浪、搜狐、網易等門戶網站以及開通的大量新網站開始涉足新聞傳播，實質性地成為影響整個社會的主流媒體。

1999年，中央首次提出以現代化信息技術加強和改進對外傳播手段，并開啟了對新聞媒體網站的調研與視察，加大新聞媒體網站建設的力度。1999年10月16日，《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關于加強國際互聯網絡新聞宣傳工作的意見》發布，明確了今后網絡新聞宣傳工作發展的方向，并對網上新聞信息發布提出了一系列的規范原則，這是中央關于網絡新聞宣傳工作的第一個指導性原則，標志著互聯網在中國的管理重點不再遵從單一的產業導向，同時開始從意識形態角度重視。《中國新聞界網絡媒體公約》的發布也在賦予網絡媒體權利的同時第一次約束了其職責與義務。歷經十余年的發展，網絡的互動性、即時性等特點使得網絡媒體逐步成為影響社會輿論的重要手段。

2000年全國人大頒布的《關于維護互聯網安全的決定》，是我國互聯網安全立法工作的重大成果和法制建設的里程碑。截止到2001年初，以《決定》為核心，以行政法規和部門規章為主體，內容涵蓋互聯網運行安全與信息安全的法律體系已經初見端倪。9月25日，國務院第31次常務會議審議并通過了《互聯網內容服務管理辦法（草案）》。該管理辦法于10月1日正式發布。11 月7日，國務院新聞辦公室、信息產業部發布了《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》；同日，信息產業部發布了《互聯網電子公告服務管理規定》。由此，我國以行政法規的形式將網絡新聞傳播納入了法制化管理的軌道，以往網絡新聞傳播自由無序的發展歷程也就此劃上句號。

2000年之后，中國網絡治理第一個變化首先是社會化治理力量開始走向自覺，逐漸擔當產業發展和管理的重要力量。2001年5月25日，中國互聯網協會正式成立，由國內從事互聯網行業的網絡運營商、服務提供商、設備制造商、系統集成商以及科研、教育機構等70多家互聯網從業者共同發起成立，是由中國互聯網行業及與互聯網相關的企事業單位自愿結成的行業性、全國性的非營利性社會組織。中國互聯網重要開創者胡啟恒擔任理事長，黃澄清擔任秘書長，成為中國互聯網治理最重要的社會力量之一，也是互聯網最重要的國際交流平臺之一。

中宣部、中央外宣辦于2000年5月9日下發《國際互聯網新聞宣傳事業發展綱要（2000- 2002年）》。這一文件提出了互聯網新聞宣傳事業建設的指導原則和奮斗目標，并確定了首批重點新聞宣傳網站：中國互聯網新聞中心、人民日報、新華社、中國國際廣播電臺和中國日報（China Daily）。就在商業網站因為資本寒冬紛紛陷入發展困境的時候，體制內的力量開始發力。從此，網絡媒體發展形成體制內和體制外兩大力量的博弈和競爭，構成了此后中國輿論場域的基本格局。

2000年4月，國務院新聞辦公室正式成立網絡新聞宣傳管理局，負責統籌協調全國互聯網絡新聞宣傳工作。其主要任務是負責規劃國家互聯網絡新聞宣傳事業建設的總體布局并實施；組織開展互聯網絡重大新聞宣傳活動與開發重點信息資源；研究互聯網絡輿情動態，把握互聯網絡新聞宣傳的輿論導向；擬定互聯網絡新聞宣傳管理方針，政策和法律法規；對開辦新聞宣傳網站或欄目進行資格審核，組織搜索互聯網絡重要信息，抵御互聯網絡有害信息的思想文化滲透；組織新聞宣傳網站開展國際交流與合作。之后，各省、自治區、直轄市新聞辦也陸續設立了相應機構，形成了自上而下的管理體制。

此階段，除了多部門管理之外，政府與中國互聯網協會等行業協會形成了共同治理。行業協會在自上而下的權力管理難以企及或者效果不佳的地方發揮著協調作用，并且在自律等方面發揮著重要作用。2002年3月26日，中國互聯網協會在人民大會堂正式發布《中國互聯網行業自律公約》，首先簽訂的131家網絡如新浪、搜狐等一些網站率先加入，隨后30個省、市自治區互聯網協會組織當地1800多家互聯網行業從業單位加入。經歷互聯網寒冬的互聯網企業也自發地參與到互聯網治理中來，例如2004年12月30日，由新浪、搜狐等國內大型網站發起，30多家SP從業機構參加，成立了網絡自律聯盟，公布《誠信自律的公約》，共同維護互聯網行業的健康、有序發展。我國互聯網治理逐步形成了以政府為主導、多方參與的局面，網絡治理手段也不斷多元化，從最初的立法為主，發展到行業自律、社會監督等多種手段。

國家新聞出版總署和信息產業部聯合發布的《互聯網出版管理暫行規定》2002年8月1日起正式施行，進一步擴大了互聯網信息傳播的管理范圍。2003年1月，廣電總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》，進一步強化國家廣播電影電視總局對音視頻內容上網進行管理的職權。2003年5月10日，文化部發布《互聯網文化管理暫行規定》，其管理對象為更為廣泛的互聯網文化產品。文化部、廣電總局、新聞出版總署不可避免地形成了重疊，九龍治水模式呈現利弊并存的特性。

2002年6月16日，北京市海淀區學院路20號院內發生的一起惡意報復縱火事件，致使25人死亡、12人不同程度受傷。事件之后，文化部、公安部、信息產業部、國家工商總局隨即在全國展開“網吧”等上網經營場所專項治理行動。至9月底，全國原有近20多萬家營業性“網吧”中，得到重新審核批準的為11萬家，關閉各種問題“網吧”8萬多家。有關部門認為，對于全國范圍內的網吧數量，應當將總數控制在10萬以內。這個數量將使職能管理部門能有效地進行管理。9月29日，朱镕基總理簽發了第363號國務院令，公布《互聯網上網服務營業場所管理條例》（2002年11月15日起施行）。對“網吧”等上網經營場所進行專項治理。

2003年3月，孫志剛案發生后在網上掀起輿論風暴，政府在民意的壓力下于6月廢除收容法，成為“網絡輿論年”的標志性事件。Web 2.0時代的全面到來，博客、BBS等多種網絡媒體形式的發展下，網絡媒體的影響力迅速提升。互聯網管理開始從產業部門迅速轉向意識形態部門。互聯網日常管理中，北京市網管辦等內容管理部門已經實質上取代通信管理部門的位置。

2004年7月16日起，中宣部、公安部、信息產業部等14個部門和單位在全國范圍內組織開展了打擊淫穢色情網站專項行動。經過3個多月的集中打擊和清理整治，至11月中旬專項行動已實現了預期的工作目標。包括依法關閉境內淫穢色情網站1442個、賭博或詐騙網站365個；在境內影響較大的網站上刪除違法網頁24000多個、違法圖片13000多張；在百度、中國搜索、搜狐和3721等搜索引擎上刪除違法信息10萬多條。因為SP收入驅動而造成的色情與不良內容泛濫，專項行動得到了社會各界的廣泛好評。6月10日，由中國互聯網協會互聯網新聞信息服務工作委員會主辦的“違法和不良信息舉報中心”網站開通，標志著互聯網治理體系中社會監督要素成為常態。10月26日，旨在推動行業自律、促進互聯網新聞信息服務健康有序發展的“北京網絡媒體協會”獲批準正式成立。政府部門的管理權力更多讓渡給更加全面和靈活的社會力量，形成趨勢。

2.治網之道。1999- 2004年，是信息產業部擔任主導部門，但是開始形成多部門分頭管理的九龍治水初步階段。在這一階段，由于互聯網媒體屬性的特征開始爆發，加上社會影響擴大，開始形成信息產業部、網新辦、公安部、文化部、國家工商行政管理局等多部門管理的初步格局。這些部門和單位的職能交叉，屬于“政出多門”的多頭管理體制。

2000年之后，中國網絡治理第一個變化首先是社會化治理力量開始走向自覺，逐漸擔當產業發展和管理的重要力量，重要標志是2001年5月，中國互聯網協會正式成立；2002年博客中國創辦，正式開啟了Web 2.0時代，從此網民逐漸成為網絡內容生產和傳播的主體，這是互聯網進入中國以來發生的最大變革，影響深遠。尤其是對互聯網傳播方式和傳播能力的影響，具有革命性的意義。Web 2.0的開啟，標志著互聯網開始明顯超越純粹商業與經濟意義的產業維度，而開始深層次影響整個社會的信息傳播方式。沖擊國內一貫控制思想主導的傳統媒體管理機制。2003年3月，孫志剛事件引發網絡輿論熱潮，以及非典疫病危機凸顯的互聯網作用等，使得2003年被稱為網絡輿論年。尤其是，2002年發生的藍極速網吧事件和2003年大規模掃黃行動，動搖了工信部作為互聯網主管部門的地位。網吧和網游，引發的社會問題，超越了產業問題。SP大規模涉黃事件說明追求商業利益的產業發展思路，與危害社會的鋌而走險，形成了不可調和的內在矛盾。網絡輿論直接影響社會主流，都直接推動互聯網治理形成產業部門、意識形態部門、文化部和廣電部門等多部門的去中心化管理新機制。

2000年互聯網泡沫破滅之后，最大的變革就是互聯網作為網絡媒體的作用日漸突出，從媒體角度來管理互聯網逐漸開始發力。以網絡媒體為特征的一些管理規章和辦法開始發布，2000年信息產業部制定了《互聯網電子公告服務管理規定》（2000年11月7日發布）《互聯網信息內容服務管理辦法草案》（2000年10月1日發布），2000年底國務院新聞辦公室開始走上臺前，聯手信息產業部制定出臺了《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》（2000年11月7日發布），2002年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于進一步加強互聯網新聞宣傳和信息內容安全管理工作的意見》（6號文件）。2002年6月，國家新聞出版總署和信息產業部聯合發布了《互聯網出版管理暫行規定》（2002年8月1日起正式施行），2002年9月，公布《互聯網上網服務營業場所管理條例》（2002年11月15日起施行）。2003年1月，廣電總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》，開始了對網絡視頻、音頻內容的系統管理。2003年5月，文化部發布《互聯網文化管理暫行規定》，對更廣范圍的互聯網文化產品，尤其是中國互聯網產業未來最大的收入來源——網絡游戲，以及網絡音樂、網絡動漫等領域的管理工作。

總之，隨著互聯網第二次浪潮的掀起，互聯網管理開始從產業部門轉向意識形態部門。有關網絡的法規、自律規章不斷出臺，著力點在于網絡文化市場的整治以及網絡經營場所的規范管理。期間，文化部下發《關于加強網絡文化市場管理的通知》。北京“藍極速”網吧火災事件之后，文化部、公安部等部門對網吧展開專項治理，之后，《互聯網上網服務營業場所管理條例》開始實施。此外，在互聯網信息傳播領域，《互聯網出版管理暫行規定》也開始實施。《中國互聯網行業自律公約》由中國互聯網協會發布，在構筑網絡世界良好生態方面發揮著積極作用。

（三）第三階段（2005- 2013年）：九龍治水相對成熟階段

2005年6月，中國網民數量第一次突破1億大關。從千萬級規模到億級規模，用了5年時間。2005年底，全球網民數量首次突破10億大關，意味著中國網民在全球的份額第一次突破了10%的比例，中國互聯網在全球的分量開始顯山露水。而美國網民數量同期為2億多，為中國的兩倍。要等到3年之后2008年，中國網民數量全面超越美國。但是，在2005年，互聯網在中國主流社會的地位無疑開始確立，到2008年年底，中國網民數量達到2.98億，普及率達到22.6%。根據傳統的標準，一種媒體的普及率超過20%就可以稱得上是真正意義的大眾媒體。以此類推，2008年，就是中國互聯網成為主流媒體的分水嶺。而基于意識形態的內容管理全面超越過去基于產業發展視角的管理機制。中國九龍治水機制的重心完成了轉換，正式從工信部轉移到了國新辦系統，標志著中國特色的九龍治水模式進入相對成熟階段。當然，也意味著新的挑戰接踵而至。這個挑戰在2013年的斯諾登事件之后突破了臨界點。中國互聯網管理在互聯網20周年到來之際，呼喚新的頂層設計。

1.演進歷程。2005年3月，眾多高校的BBS紛紛以“系統維護”之名進入非正常運作，對外實行關門制，對內實行實名制。活躍的高校BBS曾經是中國網絡文化孕育和成長的重要陣地，從此步入迅速式微的軌道，3月20日，信息產業部發布的《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》開始施行，至年底未登記備案的網站將被關閉。網站備案制的推出，極大地影響了域名的申請量，也影響了因為Web 2.0而引爆的個人網站的進一步繁榮發展，標志著中國互聯網管理從過去“先發展，后管理”的寬松模式走向“邊發展，邊管理”的趨嚴模式。2006年博客實名制引發熱議，更引發關于網絡實名制長期持久的爭議與博弈。

2005年9月，國務院新聞辦公室與信息產業部聯合發布《互聯網新聞信息服務管理規定》。國務院新聞辦公室作為互聯網新聞傳播和網絡媒體管理的行政主管部門，曾于2000年11月7日和信息產業部共同發布《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》。五年后，國務院新聞辦公室對暫行規定進行了修改和補充，也由當年的配角正式升為第一主角，成為九龍治水機制的新的主導核心。2008年3月，國家大部制改革啟動，決定不再保留國務院信息化工作辦公室，工信部對于互聯網的管理逐漸定位于更加基礎性的基礎設施層面的管理職能。

2007年1月23日，中共中央政治局進行第三十八次集體學習，主題為“世界網絡技術發展和我國網絡文化建設與管理”。時任中共中央總書記胡錦濤在會上強調了加強網絡文化建設和管理的重要意義。6月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于加強網絡文化建設和管理的意見》，成為指導我國網絡文化建設和管理的綱領性文件。6月3- 4日，“全國網絡文化建設和管理工作會議”在北京召開，中央政治局委員、書記處書記、中宣部長劉云山在講話中指出：“互聯網已經成為重要的文化創作平臺、文化產品傳播平臺和文化消費平臺，網絡文化已經成為人們精神文化生活的重要組成部分”，“建設中國特色網絡文化是黨中央從中國特色社會主義事業總體布局和文化發展戰略出發作出的重大部署。”在10月召開的中共十七大上，“加強網絡文化建設和管理，營造良好網絡環境”再次寫入大會報告。

2007年12月29日，國家廣電總局和信息產業部聯合發布《互聯網視聽節目服務管理規定》（56號令）。2008年新年過后，規定在業界引起了巨大反響。發放視聽服務許可證，被業界視為廣電總局加強視頻網站行業管理的標志。一方面，廣電總局按規定分批頒發許可證，截至12月，共有近290家網站獲得了視頻牌照。另一方面，加大監管力度，廣電總局先后于3月20日、5月19日、10月27日三次公布互聯網視聽節目服務抽查情況，對違規網站分別給予了責令停止服務或警告處罰。

2008年，是中國的網絡輿論年。這一年，在報道國內突發事件上，與西方媒體不負責任的報道進行對抗，努力將事實真相公布于眾，對西方媒體的歪曲報道進行了有力的回擊。在舉國震驚的“5.12汶川地震”中，互聯網在賑災新聞報道、尋親、救助、捐款等抗震救災過程中發揮了重要作用。奧運期間，網絡視頻的應用也使奧運新聞的傳播達到了前所未有的效果。憑借在汶川地震、北京奧運等重大事件當中的突出表現，互聯網獲得了社會的廣泛認可，網絡媒體已經漸漸躋身當今中國社會的主流媒體。

2009年7月5日，烏魯木齊發生大規模騷亂事件后，新疆自治區人民政府為了盡快平信事態，穩定局面，防控暴力犯罪活動利用互聯網、手機等手段進行散布有害信息，采取了前所未有的通信管制。在一個省區的范圍內長時間的斷網，這在全國還是第一次。引起了國內外極大的關注和爭議。但是，類似措施在后來的阿拉伯之春以及歐洲騷亂中都得到了使用。因為隨著Facebook和Twitter等社交網絡的崛起，互聯網不再是簡單的媒體特性，巨大的社會動員能力得以釋放，嚴重影響社會穩定。網絡治理從產業治理到內容治理之后，開始迅速拓展到全新的社會治理范疇。

2010年3月23日凌晨3點零3分，谷歌高級副總裁、首席法律官大衛·德拉蒙德在其公司官方博客上發表聲明，宣布停止對谷歌中國搜索服務的“過濾審查”，并將搜索服務由中國內地轉至香港。3月23日凌晨2點35分左右，Google.cn跳轉至Google.com.hk，谷歌事實上退出了中國大陸的搜索市場。其背后的真實原因并不是一個企業的經營策略調整，而是中美在網絡空間的博弈不斷加劇的結果。2010年1月21日，美國國務卿希拉里·克林頓在《互聯網自由》的演講中明確表示，美國將不受限制的互聯網訪問作為美國外交政策的一個優先點。2011年2月15日，希拉里在華盛頓大學發表了有關互聯網自由的第二次政策演講。12月8日，希拉里在荷蘭海牙舉行的網絡自由大會上再次就同一主題發表演講。在這些演講中，希拉里多次點名批評中國。12月8日，美國國會眾議院舉行“提倡全球網絡自由”聽證會，并推出“2011全球網絡自由法案”，矛頭直指中國。互聯網傳播已經成為中國和美國及其他西方國家繼人權、西藏、對臺售武等問題之后，又一個全新的戰場，而且大有后來居上的勢頭。

2011年5月4日，媒體稱經國務院同意，國家互聯網信息辦公室（簡稱“國信辦”）正式設立。中央外宣辦、國務院新聞辦、國信辦主任王晨指出：“國家互聯網信息辦公室掛牌成立，我國互聯網信息服務和管理工作進入了一個新的階段。我們將按照積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，積極推動互聯網在中國健康有序發展。”國信辦的成立是加強虛擬社會管理機制上的保證，將改變因多頭管理而帶來的缺乏宏觀規劃的弊病，強化各部門間的協調，同時也將保證從中央到地方管理體系的垂直高效，改變各地管理機構名稱各不統一、隸屬關系各不統一的局面，這是九龍治水模式再次進行調整。

2012年12月28日，第十一屆30次全國人大常委會會議審議通過了《關于加強網絡信息保護的決定》（公布之日起施行），這是繼2000年12月28日九屆17次人大常委會通過的《關于維護互聯網安全的決定》之后，最高立法機構頒布的又一部有關互聯網管理的法律。旨在保護網絡信息安全，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和社會公共利益。與此同時，以微博實名制為代表的針對網民的管理舉措也不斷加強。2011年12月，北京和廣東等省區市相繼發布微博管理規定，自2012年3月16日開始實施，對用戶采取“后臺實名、前臺自愿”的實名方式，未通過身份認證的微博用戶將不能發言、轉發，只能瀏覽。

2013年6月5日，經英國《衛報》率先報道，斯諾登事件曝光，此后數月不斷發酵，美國國家安全局（NSA）實施的“棱鏡計劃（PRISM）”隨之暴露在光天化日之下。項目對美國及全球他國民眾的通信和網絡活動進行全面的秘密監聽監視，對象甚至包括盟國的政府首腦。美國對中國大陸及香港發起網絡攻擊的內幕事實也被揭出。斯諾登事件不僅徹底暴露了美國一貫所持的雙重標準的面目，同時給中國和其他國家敲響了警鐘。也因此，2013年成為中國網絡空間戰略的覺醒與啟蒙之年。

2.治網之道。從2005- 2013年，是中國互聯網高歌猛進的8年，是互聯網發展的黃金期，整個互聯網產業從10億美元級的三大門戶快速發展到了BAT三強主導的千億美元級的新高度，與美國的差距迅速縮小。這個階段，也是網絡治理的九龍治水模式相對成熟而穩定的新階段。這個階段互聯網最突出的應用就是微博和微信的崛起。微博與微信的到來，使得傳統基于政府集中控制的信息傳播模式開始失效。通過動員非政府主體參與的社會化治理體系成為解決各種弊端的必然選擇。中國互聯網的發展主要是充分發揮了來自草根創業者的創業、創新精神，而不是來自政府部門的鼓勵促進和政策支持。中國互聯網的有效治理，最終也必須依靠強大的社會化治理體系的建立。博客自律公約、媽媽評審團、微博辟謠平臺等民間組織的重要性開始凸現。雖然政府也在加強立法，通過打擊微博“大V”、整理網絡謠言方面也展開運動式整治，但是效果明顯受到質疑。

面對快速發展，急劇變化的互聯網領域，網絡治理進入一個相對穩定階段。2011年，谷歌退出中國，形成第一次中美網絡治理方面的國家級沖突。2012年，美國國會對華為和中興進行狙擊。尤其是2013年6月，震驚全球的斯諾登事件爆發，美國國家安全局監控全球民眾的棱鏡項目曝光，此事件打開了網絡時代的潘多拉之盒，讓我們第一次全面了解了全球最大的黑客帝國———美國政府監控全球互聯網的真相！雖然之前也有很多傳聞與猜測，但是通過內部人士不斷披露的細節，網絡空間安全問題第一次如此生動真切地放置在每一個國家、每一個人面前，依然是觸目驚心。棱鏡門事件，堪稱是網絡時代第一場震驚全球的大洗禮，將開啟全球網絡戰的新紀元！類似棱鏡項目這樣謀取對全球互聯網無限制的監視和控制，已經成為互聯網自由和開放的最大威脅。一向以維護互聯網開放與安全的美國政府讓全球網民徹底喪失了安全感。全球網絡治理必須進行變革，而中國無論從自身安全考慮還是從人類發展角度，都具有義不容辭的歷史責任。

十八屆三中全會最大的亮點之一就是成立國家安全委員會。這一舉措具有重大的歷史性意義，意味著中國從過去以發展為根本目標的戰略，正式調整為發展與安全同時并重的新戰略。可以說，斯諾登事件對于整個中國網絡空間安全的最大影響就是戰略覺醒，包括政府的覺醒、企業的覺醒和民眾的覺醒！中國網絡空間安全不設防的時代從此終結。隨著網絡空間安全相關戰略、制度和法律的逐步制定，每一個企業，無論是國內企業還是國外企業，都將適應這個重大的變化。中國網絡治理也從早期的產業主導階段，到后來的內容主導階段，開始提升到國家安全的新高度。網絡問題不再是簡單的產業和媒體問題，而是國家全局性的問題。網絡安全也不再是網絡本身的安全，而是整個國家在網絡空間的安全。

（四）第四階段（2013-至今）：九龍治水升級階段

以輿情和意識形態為主導的網絡治理階段，日常管理機制開始走向成熟。但是，其中的弊端也逐漸顯露，尤其是國家戰略的頂層設計、各個部門之間的統籌協調以及社會化力量的動員方面，跟不上互聯網發展特別是信息安全和國家安全的需要。必須直面九龍治水模式本身暴露的弊端，與時俱進，進行升級。

1.演進歷程。2015年網民規模達到6.88億。2014年2月，中國中央網絡安全和信息化領導小組宣告成立，習近平總書記擔任組長，正式提出了建設網絡強國的戰略目標。領導小組將著眼國家安全和長遠發展，統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，研究制定網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策，推動國家網絡安全和信息化法治建設，不斷增強安全保障能力。隨后各地比照成立，均由當地第一把手擔任組長，由此形成了從中央到地方的高規格領導機構。習近平總書記的指示“沒有網絡安全，就沒有國家安全；沒有信息化，就沒有現代化”，成為工作指導方針。在互聯網進入20年之際，互聯網發展正式升級為國家的最高戰略。

2014年8月，國務院發出通告，授權重新組建的國家互聯網信息辦公室負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。各地也比照成立網信辦，由此形成從中央到地方的垂直管理系統。國家互聯網信息辦公室于2011年5 月4日掛牌成立，新形勢下，國信辦迅速擴權，在短短半年時間內成為獨立的部級機構，國信辦主任同時擔任中央網絡安全和信息化領導小組辦公室主任，期望彌補九龍治水模式長期存在的弊端和不足，比如頂層設計、統籌協調和國際網絡治理話語權的爭奪。

同月，中央全面深化改革領導小組第四次會議審議通過了《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》。人稱2014年為中國媒體融合元年。在上述背景下，傳統新聞媒體加快步伐進行資產重組、資源整合、平臺再造、形態創新。11月21日晚，百視通和東方明珠實現兩家上市公司整合，打造統一的產業平臺和資本平臺。上海報業集團打造的澎湃新聞正式上線，掀起一些浪花。但是，這一輪媒體融合的熱潮在微信崛起的背景下，并不能改變傳統媒體尤其是報紙收入開始斷崖式下滑的命運，多家報紙停刊，高管辭職、人才流失成為常態。

2014年11月至21日，首屆世界互聯網大會（簡稱烏鎮峰會）在浙江烏鎮舉行，主題為“互聯互通共享共治”。國家主席習近平發來賀電，國務院總理李克強20日下午專門在杭州與參加大會的中外互聯網代表舉行座談。這是中國舉辦的規模最大、層次最高的互聯網大會，也是中國在國際網絡治理博弈中第一次采取積極主動策略。12月2日，第七屆中美互聯網論壇在美國首都華盛頓開幕，魯煒率團參加并在開幕式上發表主旨演講，并走訪紐約、西雅圖、硅谷等美國主要的互聯網公司總部，掀起了一股魯旋風。中國網絡治理從過去關注內部為主開始轉向外部，網絡外交方面也圖謀積極有為。

2015年3月，第十二屆全國人民代表大會第三次會議開幕，李克強在政府工作報告中提出“制定‘互聯網+’行動計劃，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。”由此，將“互聯網+”提升至國家發展戰略的地位，并隨即成為2015年國民經濟生活中最紅的一個概念和詞匯。7月4日，經李克強簽批，國務院印發了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，一場“互聯網+”各行各業的行動迅速展開。互聯網成為中國經濟轉型和社會轉型的催化劑，將發揮全局性和戰略性的作用。

打車軟件競爭與監管之爭。打車軟件反映的已經不僅僅是互聯網產業本身的問題，而是互聯網深入傳統行業變革傳統的新的社會治理問題。這類網絡空間時代社會治理的新興問題考驗政府與時俱進的創新能力和執政能力。在網絡約車激烈交鋒背后，已遠不止是專車如何合法化的問題，這次爭論還提出了一個更核心的命題，在互聯網思維大舉改造傳統行業的時代，政府部門監管的邊界究竟在哪里，以及如何尋求相關者利益的最大公約數。

2015年7月，《網絡安全法草案》向社會公開征求意見。該草案將“維護網絡空間主權和國家安全”作為立法宗旨，并在西方引發眾多的關注和反彈，引發奧巴馬親自出馬干預立法進程。事實上，在此之前的7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》中，已經第一次對維護國家“網絡空間主權”做了明確規定。當然，除了理念之爭，最大的利益點還在于中國將實施的網絡安全審查制度和數據本地化制度。2016年兩會前夕，美加德日歐大使很搶鏡頭，致信中國，表達對中國新反恐法、網絡安全法草案和境外非政府組織管理法草案的擔心，狙擊之意明顯，依然不甘心。2月18日凌晨5時，蘋果支付（Apple Pay）宣布正式入華，首批19家合作銀行業敲定。蘋果支搶在《網絡安全法》正式生效之前偷跑。隨后庫克駁斥FBI越權、不給美國政府開后門的公開信一時間刷屏，都指向網民、企業和政府在網絡空間的邊界和規則。

2015年12月8日，新華社發布消息，北京某公司運營的“e租寶”平臺以及關聯公司在開展互聯網金融理財業務過程中，涉嫌違法經營活動，非法吸收資金500多億元，受害投資人約90萬名，遍布大陸31個省市區，暴露了P2P問題冰山之一角。“e租寶”事件的持續升溫，互聯網金融的風險問題迅速引爆。e租寶事件的本質就是傳統高利貸借助互聯網金融名義而大行其道，因互聯網而極大放大了社會危害性。但是，e租寶之罪的核心并不是互聯網金融本身的原罪，而是網絡空間時代，金融的秩序與管理未與時俱進，是政府治理能力沒有跟上。

2015年12月16日，習近平主席出席第二屆世界互聯網大會并發表主旨演講，為全球網絡治理第一次提出系統的“中國主張”。習主席就推進全球互聯網治理體系變革，闡述了中方四點基本原則，即尊重網絡主權，維護和平安全，促進開放合作，構建良好秩序，并就共同構建網絡空間命運共同體，提出五點主張：加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通；打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒；推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮；保障網絡安全，促進有序發展；構建互聯網治理體系，促進公平正義。習近平提出以“尊重網絡主權”為原則，建立“多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系”，打破以美國為首的西方國家所持的“網絡自由”論。習近平提出的以國家為主導的“多邊”網絡治理體系與美國倡導的“多利益攸關方”治理模式不盡一致，使得中美圍繞“網絡主權”之爭進一步升溫。

2015年12月10日晚，臺灣民進黨主席蔡英文的Facebook頁面突然出現大量簡體字的留言評論，人稱帝吧事件。據臺灣有關機構事后統計，僅從11日凌晨0時至凌晨2時，便有9885個賬號進入，到11日晚9時，累計留言9.1萬多則。這是在臺灣地區領導人2016年大選前夕，大陸網民第一次大規模自發翻墻對蔡英文的Facebook頁面的“洗版”行動。引發國內外巨大的關注與熱議。回望2014年3- 4月間，臺灣爆發的太陽花學運，以及9月底至12月中，香港發生回歸以來持續時間最長、規模最大、形勢最復雜的“占中”事件，在網絡空間時代，祖國統一問題不僅僅需要考慮現實世界的統一，可能更得優先部署網絡空間的統一戰略。而在社交媒體全民化的時代，中國將近7億網民實際上已經成為中國軟實力的最重要組成部分，如何引導和釋放這股強大的自有力量，是中國網絡治理面臨的全新課題。

2.治網之道。2014年2月，由習近平總書記擔任組長的中央網絡安全和信息化領導小組正式亮相，可以說，這是中國互聯網有史以來最重要，也將是影響最深遠的一件大事。如果說，2013年是中國網絡空間戰略的覺醒與啟蒙之年，那么2014年堪稱中國網絡空間戰略的開局之年。領導小組在北京召開的第一次會議，習近平提出要從國際國內大勢出發，總體布局，統籌各方，創新發展，努力把我國建設成為網絡強國。網絡強國方略是本世紀中國提出的重要舉措，它關乎國計民生，影響和決定國家未來發展，與每個人的生活息息相關。中央最高規格領導小組的成立，表明我國用舉國之力，建設網絡空間之強大國家的決心和魄力。領導小組的成立標志著中國完成從網絡大國到網絡強國的制度設計。[8]而完成制度設計僅僅是萬里長征的第一步（見表2）。

表2　升級版的九龍治水模式與舊有版本的主要區別

2014年11月19日，首屆世界互聯網大會召開，這是第一次中國為主場的圍繞網絡空間治理為中心的全球性大會。這個會議的召開恰逢中國互聯網20周年之際，是在全球網民剛剛突破30億大關之際，是在中央網絡安全與信息化領導小組成立不久之際。來自100多個國家和地區的政府官員、專家、學者、媒體和企業家等在恬淡寧靜的烏鎮匯聚一堂，談笑之間開啟一個特別的新時代，可以說，會議的召開標志著互聯網治理美國獨霸天下的單極時代終結。盡管僅僅是一個開始！中國網絡強國戰略開始了積極有為的發力。

誕生于1969年的互聯網在過去45年中，美國引領了全球整個互聯網的創新與創業浪潮，也引領了互聯網治理的規則和價值觀，尤其是強調開放、共享、自由、平等為價值觀的互聯網精神，更是人類新文明的內核。最近10年來，美國政府一方面強調互聯網的治理應該讓各國政府走開，另一方面實際上以一只看不見的手掌控了整個互聯網的主導權，并且試圖壟斷互聯網規則的制定權。更為嚴重的是，美國政府成為全球網絡空間不斷政治化、軍事化和意識形態化的幕后推手。美國政府對互聯網超級能力的濫用，事實上成為全球互聯網治理的最大問題之一，而且與時代趨勢背道而馳。

2014年11月，全球網民正式突破30億，2/3的網民來自發展中國家。其中，美國網民比例已經跌破10%，而中國網民比例超過20%。而下一個30億網民，將有90%來自發展中國家。另一方面，隨著網絡空間超越現實空間，并且主導現實空間，人類開始進入一個網絡空間主導的新時代，這是人類文明的一大進步，同時人類治理面臨全新的挑戰。在這種格局和趨勢下，美國壟斷互聯網規則制定權的意圖顯然是不合時宜的。

對于中國來說，網民數量已經超過美國、日本、德國、英國和法國等五個最大發達國家的總和，占全球網民數量20%以上。中國不會像美國那樣謀求互聯網規則的單極主導權；但是，中國理所當然應該團結美國在內的全球各國，打破美國過去一貫的單極格局，開創全球互聯網的互聯互通、共享共治新時代。所以，中國召開世界互聯網大會，是時代趨勢的必然，是歷史使命的必然，也是網絡強國的必然。當然，對于中國來說，我們也不能否認自身存在的問題，不能否認我們自身互聯網治理面臨的越來越大的挑戰。但是，我們只能比美國政府更積極地堅守和倡導互聯網精神，更加奉行開放、共享、包容、多元的價值觀。首屆互聯網大會，讓世界更好了解中國，也讓中國互聯網更加走向開放。

2015年9月，習近平主席在啟程對美國進行國事訪問前接受了《華爾街日報》的書面采訪，其中分量頗重的網絡相關部分，闡述和確立了網絡空間國際治理的中國原則和中美網絡關系的總體原則與方向。中國積極推動全球網絡治理的調整和改革，但并不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善。中美兩國在網絡治理問題上不是沖突與斗爭，而是“雙方發揮各自優勢、加強合作”。這次訪問，中美在互聯網議題上的突破令人矚目。在6項相關成果中，涉及兩國普遍關注的打擊網絡犯罪、保護網絡知識產權等問題。其中，中美雙方同意建立打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制。有專家表示，在中美整體的互動當中，中方的主動性正在增強。最為重要的是，中美雙方承諾，共同繼續制定和推動國際社會網絡空間合適的國家行為準則。雙方也同意，就網絡空間行為準則和涉及國際安全的問題建立一個高級專家小組來繼續展開討論。這意味著美國第一次正式愿意與中國一起制定網絡空間國家行為準則，標志著中美兩大當今領先的網絡強國，正式著手合作，正式結束了過去一貫美國主導的單向度、單模式、單路徑的單極治理格局，對于全球網絡空間秩序的形成無疑具有重大的里程碑意義。雖然，未來幾年，中美之間圍繞網絡依然會有沖突，但是，攜手合作將成為當然的主旋律。中美在網絡空間的作用不僅僅與兩國利益相關，更關乎全球網絡空間的整體利益和未來走向。但是，無論是本次訪美還是隨后的第二屆世界互聯網大會，中美之間圍繞網絡主權為焦點的網絡治理理念和模式之爭越發激烈，而且形成了全球性的陣營博弈。預示著在很長時間內，中國網絡治理的路既艱巨又漫長。

迄今為止，人們對于中等收入陷阱的關注，主要聚焦在中國的現實領域。如今，這一擔憂中的增長放緩、創新乏力和發展受阻的疑難雜癥，卻在2015年開始突襲中國最具活力和優勢的互聯網領域，沖破了人們的常識和意料。于是，在我們政府對于互聯網發展戰略和政策支持提升到前所未有高度之際，在全國上下動員全國人民一擁而去、大干快上背景下，在政府策動下近乎全民性的風險投資浪潮，和股市瘋狂擁抱下，前所未有多的資本涌入互聯網之際，中國互聯網的表現卻讓人大跌眼鏡。目前暴露出來的癥狀包括：首先，中國互聯網的風向標BAT，2015年增長明顯減速，第一次齊齊掉入30%區間，三個企業市場價值距離高點總共下滑2000億美元，幾乎是整個互聯網產業市值的三成。相反，進入飽和期的美國互聯網相對應的三巨頭，市值總共新增3000億美元，谷歌市值順利突破5000億美元，Facebook和亞馬遜市值先后突破3000億美元，使得最近5年差距不斷縮小的中美互聯網第一次非常反常地拉大的差距。第二，BAT壟斷主導下互聯網產業生態走向惡化，2015年BAT幕后主導下的各種合并頻頻，但是這些合并的主題都是創新乏力、增長停滯，而通過合并來放棄競爭，消除競爭。

最近十年，由于互聯網變革帶來的社會信息傳播模式已發生多次根本性的變革，這種社會傳播模式的改變直接導致了網絡輿情生態的大變革。變革的最直接后果是政府部門習以為常的以“堵”為目的、自上而下、集中控制、基于傳播過程和內容的傳統模式，已經不適應新時期的輿情趨勢。必須找到以“疏”為目的、自下而上、分布式動員、基于個人和網站的新型模式，才能找到長治久安的目標。領導小組未來的工作重點，就是要建立一個良好的社會化治理新體系。

中國網絡治理顯然面臨前所未有的新挑戰。回顧和總結過去20年中國網絡治理的歷程和得失，理性辨析和分析其中的可取之處和不足之處，成為我們面向未來的最重要財富。

三、中國特色的九龍治水模式總結

中國網絡治理的機制已經漸趨確立，但是遠未完善和成熟。無論是國內引發極大關注的快播案，還是2016年爆發的百度貼吧事件，都表明國內網絡治理之路依舊困難重重。而帝吧事件、太陽花運動和占中事件告訴我們，網絡空間對于凝聚港澳臺地區的同胞，究竟發揮建設性作用還是破壞性作用，也是我們網絡治理必須直面的挑戰和非常嚴峻的考驗。再加上，中國與美國彼此很難緩解與妥協的網絡治理理念之爭以及利益之爭，都決定了中國網絡治理之路艱巨而漫長。

通過史實追溯，我們需要對九龍治水模式給予客觀的肯定。無論從既有的實踐還是從網絡發展趨勢，九龍治水實際上是中國互聯網治理的最大創新之處。

（一）九龍治水模式核心特點

第一，政府去中心化，超越傳統體制的政府全知型思維，通過多部門分權和屬地管理這兩招完成縱向和額向的權力切割和分布式執行。

第二，政府著重抓好頂層設計。網絡治理中，政府的角色應該有選擇，做到有所為有所不為，抓好頂層設計是核心，政府依然是整個網絡治理體系的領導者和引領者，包括發展戰略的制定和引領，基礎設施的部署和建設以及政策法規等制度的建設。

第三，充分借助社會化治理，超越傳統體制的政府全能型思維。在日常治理中，只有積極發揮好企業和社會力量，才能實現長治久安的效果。

第四，只有政府才能最有效地代表一個國家在國際網絡治理中有理有節地參與博弈。在日漸復雜的國際環境中，尤其是中國這個崛起的大國和美國這個既成的大國之間，如何斗而不破、合作共贏，當然不可能通過民間力量來完成。

（二）中美網絡治理實踐與主張比較

中國逐步摸索出的九龍治水網絡治理模式，已經形成了與美國網絡治理實踐與主張并駕齊驅的兩大模式（見表3）。

表3　中美網絡治理實踐和主張的比較

第一，美國以去政府的中心化為控制模式形成多利益相關方模式，中國以政府去中心化的控制模式形成九龍治水模式。

第二，在職責協同上，美國政府不直接主導，多方參與；中國由政府主導，實現多部門管理。

第三，國際規則層面，雖然美國是多利益相關方的倡導者，但是事實上美國政府對于美國以及全球互聯網的管理一直扮演實質上的主導者角色。而中國強調多邊政府間組織的規則主體。

第四，正視迄今為止九龍治水模式存在的問題和不足：比如第三方力量不足，公共政策主要受政府和企業兩大力量主導，對于公共利益與公共空間的考量不足、受到擠壓，使得創新活力不足，發展受到限制。全球網絡空間互聯互通遭遇瓶頸，消極防御目的出發的防火墻制度，在積極防御的今天亟需變革。過去是限制有害信息，今天我們戰略上要優先考慮自己走出去。最后，在國際治理方面遭遇極大阻力，中國模式的合理性和合法性缺乏有效傳播，缺乏國際強大的聯合力量。

（三）中國特色的網絡治理模式進化原則

經過20年的發展與實踐，雖然在網絡治理方面面臨的第一大問題依然是模式之爭；但是由于互聯網發展和網絡社會的形成，都還在快速發展和演進之中，所以目前全球網絡治理模式也并沒有公認的標準模式，也缺乏放之四海而皆準的通行模式。所以，對于網絡治理的一些關鍵性理念，尋求共識已經顯得越來越重要。

未來，中國特色的網絡治理模式在體系上能夠自洽，可以形成完整的邏輯體系；在范圍上，具有普適性，適合更多的國家借鑒和模仿；在趨勢上，能夠在未來相當長的時間內繼續發展。這是進行中國網絡治理模式創新優化的三大原則。

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（責任編輯：李金龍）

中圖分類號：TN915.07

文獻標識碼：A

文章編號：1001- 4225（2016）02- 0005- 14

收稿日期：2016- 02- 27

作者簡介：方興東（1969-），男，浙江義烏人，傳播學博士，國家信息中心博士后，浙江傳媒學院互聯網與社會研究中心主任，汕頭大學長江新聞與傳播學院院長。

基金項目：浙江省重點科技創新團隊科研項目“網絡媒體技術科技創新團隊”（2011R50019）