解讀PPP項(xiàng)目合同要點(diǎn)

周蘭萍

PPP項(xiàng)目合同作為項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)與核心，是政府與社會資本長期合作關(guān)系的紐帶。如何合理設(shè)置合同條款，無論是政府方還是社會資本方均應(yīng)當(dāng)對此引起高度重視。本文對PPP項(xiàng)目合同的核心條款逐條梳理，并重點(diǎn)提及示范條款，希望對PPP項(xiàng)目合作各方草擬PPP項(xiàng)目合同提供幫助。

PPP項(xiàng)目合同概述

在中標(biāo)通知書規(guī)定期限內(nèi)，由中選社會資本或PPP項(xiàng)目公司與政府方（本級人民政府或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）共同簽署PPP項(xiàng)目合同。雙方通過PPP項(xiàng)目合同的協(xié)議約定形式，明確項(xiàng)目全生命周期范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)利關(guān)系：經(jīng)政府方授予，中選社會資本或項(xiàng)目公司獲得對PPP項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)利，由此實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的經(jīng)營維護(hù)、獲取“收費(fèi)”或“補(bǔ)貼”的權(quán)利、承擔(dān)運(yùn)營維護(hù)的義務(wù)；政府方因簽署《PPP項(xiàng)目合同》而實(shí)現(xiàn)向社會公眾持續(xù)、穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能，亦因此而負(fù)有支付“補(bǔ)貼”、配合項(xiàng)目運(yùn)營等義務(wù)。因此，政府方和社會資本方開展PPP項(xiàng)目合作過程中，應(yīng)當(dāng)重視通過合同約定方式明確彼此權(quán)責(zé)關(guān)系，合理分配與分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定雙方長期合作關(guān)系的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

PPP項(xiàng)目合同核心條款

項(xiàng)目合作范圍及合作期限

項(xiàng)目合作范圍

PPP項(xiàng)目合作范圍屬于PPP項(xiàng)目合同的核心條款，主要明確PPP項(xiàng)目合作各方針對具體的PPP項(xiàng)目在哪些事項(xiàng)上即將開展合作、建立合作關(guān)系。項(xiàng)目的合作范圍可包括設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交中的一項(xiàng)或多項(xiàng)。

示范條款：

項(xiàng)目的合作范圍為由中選社會資本或PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交等工作。具體范圍如下。

1.項(xiàng)目的投融資范圍；

2.項(xiàng)目的設(shè)計(jì)范圍；

3.項(xiàng)目的建設(shè)范圍；

4.項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)范圍；

5.項(xiàng)目的移交范圍；

6.其他。

項(xiàng)目的合作期限

在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作層面，針對項(xiàng)目合作期限條款的設(shè)置，存在兩種做法：單時(shí)段合作期限、雙時(shí)段合作期限，并在項(xiàng)目合同中就合作期限延長、終止等事項(xiàng)予以明確。

項(xiàng)目的用地條款

土地使用權(quán)的取得

符合《劃撥用地目錄》的PPP項(xiàng)目用地可通過劃撥方式取得項(xiàng)目用地。根據(jù)《土地管理法》第54條和2010年10月22日施行的《劃撥用地目錄》（國土資源部第9號令）規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，可以劃撥方式取得，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)。

不符合《劃撥用地目錄》的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌、租賃以及作價(jià)出資或入股等有償方式取得項(xiàng)目用地，具體方式取決于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)以及項(xiàng)目所在地的土地管理實(shí)踐。

若項(xiàng)目用地被國土部門認(rèn)定為經(jīng)營性用地的，則需要通過招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式取得；若項(xiàng)目用地被國土部門認(rèn)定為非經(jīng)營性用地的，則一般可通過協(xié)議出讓方式取得。

不符合《劃撥用地目錄》的項(xiàng)目，除了招拍掛方式外，亦可通過租賃方式取得項(xiàng)目用地。租賃方式取得項(xiàng)目用地的，需要注意PPP合作期限與土地使用權(quán)租賃期限不一致的風(fēng)險(xiǎn)處理。若是PPP合作期限長于租賃年限的，尚有租賃期限屆滿后的續(xù)租風(fēng)險(xiǎn)問題，在PPP項(xiàng)目合同中對此風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)做出預(yù)先防范安排。

政府還可通過以項(xiàng)目所占用的土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股方式為項(xiàng)目用地提供支持。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

項(xiàng)目土地使用權(quán)的用途及限制

由于PPP項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是專門用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營等實(shí)施事項(xiàng)，不能從事其他任何的經(jīng)營性活動。同時(shí)，如利用項(xiàng)目自身資產(chǎn)（包括設(shè)定土地使用權(quán)抵押等方式）融資的，在PPP項(xiàng)目合同中將包括土地使用權(quán)在內(nèi)的項(xiàng)目資產(chǎn)抵押或者質(zhì)押僅設(shè)定以本項(xiàng)目融資為目的的，需排除其他用途。

項(xiàng)目融資條款

PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中，政府方一般要求由社會資本主導(dǎo)、項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的控制對于PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作非常重要。項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的特殊目的公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體執(zhí)行包括對外融資事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，多以項(xiàng)目公司完成融資交割作為合同生效的前提條件之一，并且以項(xiàng)目公司為主體對外融資時(shí)，其資產(chǎn)狀況等財(cái)務(wù)指標(biāo)會影響其主體信用評級，對于項(xiàng)目融資成本會產(chǎn)生直接的影響。所以，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)歸屬是PPP項(xiàng)目合同中涉及項(xiàng)目對外融資的重要條款之一。

示范條款：

在本項(xiàng)目合作期內(nèi)所形成的資產(chǎn)及其所有權(quán)歸中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司所有。合作期限屆滿或提前移交的，中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司按照合同約定獲得合理收益或合理補(bǔ)償后，項(xiàng)目資產(chǎn)及其所有權(quán)移交給政府方指定接收機(jī)構(gòu)，并依法辦理相應(yīng)的資產(chǎn)及其所有權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，由此產(chǎn)生的費(fèi)用依法分擔(dān)。

項(xiàng)目的建設(shè)條款

項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)條款并非所有PPP項(xiàng)目合同的必備條款，但是，對于新建類（BOT）或者改建類（ROT）的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)條款則屬于項(xiàng)目協(xié)議的核心條款。項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)包含兩部分：項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)

項(xiàng)目設(shè)計(jì)根據(jù)項(xiàng)目類型不同，可能會分為方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。對于項(xiàng)目設(shè)計(jì)的責(zé)任主體，通常屬于雙方在PPP項(xiàng)目合同中的約定范疇。常見分工為：方案設(shè)計(jì)由項(xiàng)目發(fā)起人負(fù)責(zé)，初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目合同中亦對設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件的審查等相關(guān)設(shè)計(jì)條例做出明確約定。

示范條款：

1.項(xiàng)目設(shè)計(jì)的責(zé)任主體：在PPP項(xiàng)目合同生效后，中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)編制本項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，完成全部設(shè)計(jì)工作。

2.項(xiàng)目設(shè)計(jì)的審查：設(shè)計(jì)文件完成后，中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家或者委托有相應(yīng)工程咨詢或者設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，對設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查并出具審查意見。由中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司將設(shè)計(jì)文件及審查意見報(bào)請政府主管部門審查批準(zhǔn)或備案，在政府主管部門未完成審查及批準(zhǔn)或備案前，中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司不得進(jìn)行項(xiàng)目的施工建設(shè)。

項(xiàng)目建設(shè)

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施，而項(xiàng)目建設(shè)作為項(xiàng)目公司在項(xiàng)目執(zhí)行階段的重要合同義務(wù)，即由項(xiàng)目公司按照PPP項(xiàng)目合同約定的工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等要求進(jìn)行新建PPP項(xiàng)目的建設(shè)。另外，就項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及要求包含設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（可在項(xiàng)目設(shè)計(jì)條款中予以約定）、施工標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、安全及環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同的項(xiàng)目建設(shè)條款中具體列明。

項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)條款

項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)主體

項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目運(yùn)營、維護(hù)的責(zé)任主體，但是，項(xiàng)目公司基于自身管理能力以及運(yùn)營可能需要的資質(zhì)等因素考慮，往往會通過與運(yùn)營商簽署《委托運(yùn)營維護(hù)協(xié)議》將項(xiàng)目的全部或者部分運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)委托給具備專業(yè)資質(zhì)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營商。需要強(qiáng)調(diào)的是，項(xiàng)目公司對政府負(fù)有的運(yùn)營、維護(hù)責(zé)任不因?qū)ν馕薪o運(yùn)營商而得以免除。

項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)明確運(yùn)營維護(hù)的內(nèi)容即項(xiàng)目設(shè)施，以及運(yùn)維應(yīng)達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品（如有）標(biāo)準(zhǔn)以及其他適用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并作為PPP項(xiàng)目合同附件。

另外，項(xiàng)目開始運(yùn)營是政府方和項(xiàng)目公司均非常關(guān)注的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，并在PPP項(xiàng)目合同中明確項(xiàng)目開始運(yùn)營的條件、標(biāo)志事件、逾期運(yùn)營的后果、暫停服務(wù)等具體安排。

項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制

項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制關(guān)系到項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配及收益回報(bào)，是PPP項(xiàng)目合同的核心條款。根據(jù)PPP項(xiàng)目的直接付費(fèi)主體不同，項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制分為：政府付費(fèi)機(jī)制、使用者付費(fèi)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制。在使用者付費(fèi)機(jī)制下，項(xiàng)目定價(jià)是運(yùn)營與維護(hù)階段PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容之一。通常在制定項(xiàng)目產(chǎn)品或者服務(wù)價(jià)格時(shí)，需要考慮項(xiàng)目設(shè)施在符合運(yùn)營負(fù)荷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目設(shè)施在超出運(yùn)營負(fù)荷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

由于項(xiàng)目采用不同付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)作方式的差異，并結(jié)合項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，可采用項(xiàng)目調(diào)價(jià)機(jī)制方式防止過高或過低付費(fèi)導(dǎo)致中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司虧損或獲得超額利潤。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府付費(fèi)的機(jī)制下，多采用公式調(diào)整機(jī)制、基準(zhǔn)比價(jià)機(jī)制、市場測試機(jī)制三種調(diào)價(jià)機(jī)制。

因此，在PPP項(xiàng)目合同中，合同雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)，設(shè)置合理的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制，以明確項(xiàng)目定價(jià)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)價(jià)的條件、方法和程序，以及是否需要設(shè)置唯一性條款和超額利潤限制機(jī)制等內(nèi)容。

項(xiàng)目的移交

項(xiàng)目移交通常是指在項(xiàng)目合作期限屆滿或者項(xiàng)目合同提前終止后，項(xiàng)目公司將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件、范圍和程序移交給政府或者政府指定的其他接收機(jī)構(gòu)。

移交的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

除了在PPP項(xiàng)目合同中約定移交情形、移交內(nèi)容外，對項(xiàng)目移交的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)予以明確。通常，項(xiàng)目移交的標(biāo)準(zhǔn)包含權(quán)利和技術(shù)兩方面的標(biāo)準(zhǔn)，移交時(shí)項(xiàng)目設(shè)施、土地及所涉及的任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其上未設(shè)置任何擔(dān)保及其他第三人的權(quán)利。但在提前終止導(dǎo)致移交的情形下，如移交時(shí)尚有未清償?shù)捻?xiàng)目貸款，則為該未清償貸款所設(shè)置的擔(dān)保允許存在。同時(shí)，項(xiàng)目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，如對項(xiàng)目外觀質(zhì)量、系統(tǒng)功能、安全性能等進(jìn)行要求，且不應(yīng)存在任何環(huán)境問題或環(huán)境遺留問題。

移交的程序及移交效力

（1）移交的程序。雙方可以約定將項(xiàng)目合作期限屆滿前的某特定期間（通常為期滿前12個(gè)月至36個(gè)月）作為移交的過渡期。在過渡期內(nèi)，政府方和項(xiàng)目公司應(yīng)共同成立移交工作組商定項(xiàng)目設(shè)施移交的詳細(xì)程序、確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式以及制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。在過渡期內(nèi)，項(xiàng)目公司應(yīng)繼續(xù)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理工作，并給予政府或其指定接受機(jī)構(gòu)充分的配合，在具體移交過程中按照移交方案執(zhí)行。

（2）項(xiàng)目移交的效力。PPP項(xiàng)目合作各方應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中約定，自項(xiàng)目正式移交日起，除質(zhì)保義務(wù)外，項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)即宣告終止，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或者政府指定機(jī)構(gòu)應(yīng)接管項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營，以及概括承受因PPP項(xiàng)目合同而產(chǎn)生的于協(xié)議終止后仍有效的任何其他權(quán)利和義務(wù)。

其他關(guān)鍵性條款

PPP項(xiàng)目合同中，除上述關(guān)鍵性條款外，其他常見條款如下：股權(quán)變更限制，履約擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡绞剑瑧?yīng)急機(jī)制，項(xiàng)目的變更、提前終止及補(bǔ)償，政府承諾事項(xiàng)，違約責(zé)任，著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)，環(huán)境保護(hù)，聲明與保證，通知，合同可分割，合同修訂等。

結(jié)語

PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目合同體系的核心所在，是政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本/項(xiàng)目公司據(jù)以確定PPP項(xiàng)目合作的核心邊界條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等權(quán)責(zé)關(guān)系的重要文件。如何合理設(shè)置協(xié)議條款，是PPP項(xiàng)目合作方均應(yīng)關(guān)注的問題。需要說明的是，實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目合同可能還會包括一系列附件，包括合同簽訂當(dāng)時(shí)形成的附件，也包括合同履行過程中針對特定事項(xiàng)雙方達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議文件，這些文件對于雙方均有相應(yīng)約束力。