美國警察權激進改革的經驗與教訓

張津瑞

為了推進改革，改革者必須比對手更明智、更有耐心、看問題更全面、犯更少的錯誤、團結更多的人。

美國是一個以實現民主與保障人權自命的國家。它的政治制度要求政府部門，特別是警察，必須遵循法律規范，不得侵犯公民的合法權利。在美國歷史上，警察常常因為執法不規范，例如野蠻執法、刑訊逼供、種族歧視等，而飽受責難。

于是，早在19世紀末，美國就開始了現代化的警察執法規范化改革，力圖消除警察知法犯法、野蠻執法的現象，切實保護犯罪嫌疑人和普通民眾的權益。

盡管如此，美國警察卻屢屢曝出丑聞。1991年洛杉磯警察毆打羅德尼·金、21世紀初芝加哥警察對囚犯虐待與逼供、2014年弗格森警察槍殺邁克爾·布朗和紐約警察扼死小販埃里克·加納等事件均說明，時至今日，美國警察在規范化執法方面仍存在著嚴重的缺陷。那么，為什么美國政府無法充分規范警察的執法活動？

自由主義改革派的激進改革

為了進一步推進警察執法規范化改革、兌現憲法對保障公民權益的承諾，在上世紀50至70年代，暫時掌握政權的自由主義改革派超越了福爾默、西爾維斯特、胡佛等人的改革模式，從中央到地方發起了激進的司法、警務改革。

在聯邦政府層面，改革主要以最高法院為中心展開，改革的方針是：最高法院以判例的方式行使立法權，“通過告知嫌疑人可以享有的權利，賦予他們對抗警察強迫行為的手段，以期保護那些在警察訊問過程中權利非常容易受到侵害的嫌疑人—那些少數族裔和窮人。”

其中，1957年的“馬洛里訴合眾國案”明確了警察在逮捕犯罪嫌疑人之后必須“無不必要延遲”地讓其接受審判的原則。1961年的“邁普訴俄亥俄案”否定了警方沒有搜查證還能搜查居民住宅的權力。1963年的“吉迪恩訴溫賴特案”要求政府必須保證每一位犯罪嫌疑人都能擁有獲得律師幫助的權利，如果犯罪嫌疑人過于貧困，那么政府應當為其免費提供一名律師。1966年的“米蘭達訴亞利桑那案”則強制性地要求警方通過明確告知犯罪嫌疑人“你有權保持沉默；如果選擇回答，那么所說的一切都可能作為對其不利的證據；有權在審訊時要求律師在場；如果沒有錢請律師，法庭有義務為其指定律師”的方式保障犯罪嫌疑人沉默權、不必自我歸罪和獲得律師幫助的權益。

這些案例更確立、彰顯了“非法證據排除規則”，即警察必須用合法的手段搜集證據，否則證據就不會被法庭采納，有利于保障犯罪嫌疑人的權益。這些判決對舊的警察執法體制、模式、慣例產生了廣泛、徹底和深刻的沖擊，極大地增加了警察的工作量。

改革者們期望：一方面，通過貫徹正當程序原則，將律師引入刑事偵查、審訊的過程之中，賦予犯罪嫌疑人公平參與刑事訴訟的權益，從而實現限制、防范警察非法行為的目的；另一方面，因為隨著“非法證據排除規則”的確立，警察無法將通過刑訊逼供而獲得的證據用于指控犯罪嫌疑人，所以警方從事刑訊逼供、侵害犯罪嫌疑人權益的心理動機也就不復存在了。為了防止辛苦得來的證據被“排除”，警察在執法時將更加慎重，進而倒逼警方改革。

在地方政府層面，一部分由非洲裔美國人擔任市長的城市發起了針對執法機構的種族平權改革，改革的理論依據是：警察之所以歧視、虐待非洲裔美國人，是因為大多數警察是具有種族主義傾向的白人。如果提高警察中非洲裔美國人的比例，建立由非洲裔警察管理非洲裔美國人的體制，那么警民關系將會顯著好轉，警察的執法活動也將愈加規范。

在美國的政治體制下，改革者很難隨意擴大警察隊伍的規模，因此大規模開除資深的白人警察，雇傭—通常是破格雇傭—非洲裔警察便成了改革的主要策略。例如，1975年、1976年，底特律的非洲裔市長科爾曼·揚以城市財政陷入困境為名，解雇了825名警察，降低了973名警官的職位等級，而在警務機關規模不斷縮減的同時，非洲裔警察在底特律市警察總數中的比例由1974年的18.7%上升至1978年的35.6%。

改革禁區的出現

從總體來講，警察，特別是戰斗在打擊犯罪第一線的警察，帶有保守傾向，反感和抵制執法規范化改革。例如，在20世紀30年代，公眾強烈要求廢除刑訊逼供的時候，許多警察撰文為刑訊逼供辯護，有人甚至揚言：“如果必須在違憲和違反我宣誓的職守之間選擇，我選擇違憲”。自由主義改革派的激進改革更激起了警察們的強烈不滿。洛杉磯警察局長威廉·帕克將最高法院的判決看成是“打警方耳光的手”。其他一些警察則說：判決給警察“戴了手銬”。種族平權改革更令當事的白人警察怒不可遏，他們聲討說：現在非洲裔美國人的權利受到了保護，但“白人還有權利沒有”？

為了抵制改革，警察們利用編制、發布犯罪統計數據的權力，向公眾暗示：以最高法院為代表的司法部門庇護犯罪分子。例如，在最高法院進行改革的同時，警察當局發起了一項有關無罪釋放人員再犯罪問題的統計，數據顯示：在無罪釋放或因證據不足不予起訴者中，高達91%的人會再次因涉嫌犯罪被捕。在執法過程中，警察常常利用執法受到司法機構的限制，即使逮捕犯罪嫌疑人也很難對其定罪，害怕因不當行為受罰、被開除等借口消極怠工。在60年代末，記者威廉·曼徹斯特稱：當城市發生騷亂時，你在電視新聞節目里可以看到騷亂者在搶劫商店，警察則冷眼旁觀。50、60年代美國轟轟烈烈的民權運動也喚起了警察的維權意識。至此之后，警察們屢屢借口執法限制過多、工作負擔過重而薪資待遇過差而罷工。例如，在威斯康星州的密爾沃基，1971年、1981年，該市兩次發生警察罷工，引起市民的不安。警察工會也迅速發展起來。經過長期的斗爭，警察成了美國政壇中一支強勢的利益集團。

警察與改革者們的矛盾還成了美國不同政黨、不同政治派別間黨爭的工具。在當時，以最高法院大法官、民主黨左翼為代表的自由主義改革派看重憲法賦予公民的權利，主張維護社會中弱勢群體的利益，而以共和黨、民主黨右翼為主的保守主義陣營則重視維持現有的體制和秩序，保護中上層階級的利益。為了爭取選票、獲得政權，后者積極聲援警察，猛烈地抨擊自由主義改革派偏袒罪犯、擾亂警察工作。恰在60年代到90年代，美國出現了犯罪率暴漲的現象，保守派們毫不猶豫地將之歸罪于改革。1968年，為了敦促國會通過一項反對最高法院的法律，參議員約翰·麥克萊倫在參議院議事現場貼出了一張巨幅的犯罪率增長折線圖，在圖中標上了最高法院一些重要案例的名字和公布日期，并且指著這張圖怒斥說：“最高法院不尊重執法機構，我們目前收獲的只是一片混亂！看看這張表！看看它并為你的國家哭泣吧！”

毋庸置疑，自由主義改革派的激進改革不僅存在諸多不足，也很不徹底，未能實現警察執法的規范化。但這并不可怕，因為沒有改革是一蹴而就的，人們只有不斷地進行改革、完善改革，才能夠實現社會的進步。可怕的是，經過警察的抵制和保守主義陣營的長期宣傳，這場改革喪失了民意基礎和政治環境，成為社會動蕩失序的替罪羊。在“中央”，60年代末，贊成改革的厄爾·沃倫大法官、林登·約翰遜總統相繼離職、人去政息，而在“地方”，由非洲裔市長執政的城市遭到白人社會的孤立，面臨衰敗的厄運。

誠然，激進改革的一些成果得到了保留。從70年代開始，美國政府還延續了福爾默、西爾維斯特等人的改革，隨著警務技術的更新、警務體制的完善，特別是有大學學位警察占警察總數的比例由1960年的20%上升至1988年的65%，美國警察執法不規范現象有所減少。盡管如此，美國的政壇中出現了改革的禁區，罕有執政者敢于系統性地嚴厲打擊警察不規范執法、根除孳生警察執法違法現象的制度基礎。警察的不規范執法因此屢禁不絕，成為割裂社會、誘發民眾騷亂的重要原因。

反思

那么，為什么規范警察執法就這么難？顯然，警察對改革的抵制、保守派對改革的中傷是答案的一部分。但并非全部，改革者對此同樣負有重要責任。

首先，警察是一項極為特殊的職業，外界如果不站在警察的視角上就很難體會警察工作的艱辛。

一位現在大學擔任教授而后又成為一名警官的學者喬治·科爾姆曾指出：“作為一名大學教授，我已經習慣了從遇到的人那里得到一致的尊重和順從，我天真地以為，等量的尊重也應該帶進我作為警察的新角色中去……（然而）我很快就發現我的徽章和制服就像一塊磁鐵一樣，把我吸引到很多憎恨者面前去，他們憎恨我所代表的一切”。在遭遇一次暴力抗法后，他說：“作為一名犯罪學教授，我是多么樂于指責一個警察，而現在我就處于警察的境地，在恐懼和焦慮中顫抖，用獵槍威脅‘手無寸鐵的大眾。環境，已經急劇地改變了我的視角，因為現在處于危險之中的是我自己的生命，可能要哀悼的是我的妻子兒女。”

從某種意義上講，警察的不規范執法行為是充滿敵意的工作環境的產物，是時常與危險的犯罪分子打交道的結果。然而，改革者們或是身居高位，或是藏身于象牙塔中，很少設身處地為警察考慮，改革中充斥著一廂情愿、外行領導內行、站著說話不腰疼的問題，警察當然也不會買賬。

警察與改革者的根本矛盾在于，警察的執法是不遜于律政、行政等行業的專業工作，危險性更數倍于后者，但警察的待遇卻遠遠差于律師和官員。即便如此，改革者們仍往往將警察們的勞動和付出看成是天經地義，試圖用廉價的工資換取警察更多、更復雜、更辛苦的工作，甚至肆意踐踏警察的權益。他們的改革也就必然遭到警察的抵制。一些改革者甚至一面坐享高官厚祿和警察的重重保護，一面鼓吹警察應當犧牲奉獻，將警察不規范執法解釋為警察的懶與壞，這樣的道德說教如何令人信服？

其次，警察這一職業有很強的特殊性。一方面，在現代社會，由于人口流動性高、人情冷漠，見義勇為的行為愈加稀少，警察越來越成為惟一能夠有效打擊犯罪的力量。如果警察在執法時存有“不求有功，但求無過”的心態，那么必然會有大量的犯罪分子逃脫打擊，四處作惡，進而在客觀上產生“養寇自重”的效果。改革者們曾以為：因為警察理應對社會治安負責，所以當犯罪率上升的時候，公眾將借助民主制度迫使警察恪盡職守。然而，公眾似乎更愿意接受“因為改革開始后犯罪率上升了，所以改革應當對此負責”的邏輯。結果，當犯罪率上升時，警察輕而易舉地將公眾的壓力轉嫁給了改革。

另一方面，警察又通常是調查警察知法犯法、執法不規范案件的機構，由于物傷其類、官官相護等原因，執法者常常對涉案警察網開一面。當檢察官受理警察違法的案件時，他很有可能面臨整個警察系統的壓力。此外，警察的反偵察能力一般強于普通人，也能夠以執法需要等理由掩飾犯罪的動機。對警察不當行為的有效懲罰于是始終是一個難題。諷刺的是，最高法院的激進改革也成為了警察不規范執法的保護傘，因為改革的目的是保護所有犯罪嫌疑人的合法權益，當然包括涉嫌犯罪的警察。可是，當警察站在被告席上的時候，他的身份使他能夠比其他犯罪嫌疑人更有效地濫用最高法院的保護，即使真的有罪，也容易逃脫法律的懲罰。從司法實踐來看，警察因為涉嫌傷害、殺害犯罪嫌疑人而被判有罪的案例很少，即便有，其所受的懲罰也往往比公眾的預期輕得多。

最后，改革本身有著很多顯而易見的不當之處。例如，在50、60年代，最高法院為了推進改革，不惜在審判過程中矯枉過正，以“警察犯錯”為由，將危險的犯罪分子放歸社會。例如，“馬洛里案”中的犯罪嫌疑人馬洛里獲釋后繼續從事犯罪活動，并于1960年在費城被警察以盜竊、侵犯人身和強奸再次逮捕，被判處十一年有期徒刑。1971年，馬洛里刑滿釋放后不久又在費城的一座公園里襲擊并搶劫了一對夫婦。米蘭達獲釋后也多次因綁架、強奸、猥褻兒童、販賣毒品等罪名被捕。最高法院的做法似乎體現出了一種“時不我待”的急躁情結，即只要出現改革的機遇，無論改革的條件成熟與否，都要借此強力推進改革。然而，相關判決引發了公眾的憤怒，也為警察和保守主義陣營提供了最有力的宣傳武器，使得改革聲名狼藉、難以為繼。

一言以蔽之，美國警察的執法規范化改革凸顯了改革的艱巨性和復雜性。激進的改革必然會引發強烈反應，導致復雜而尖銳的政治博弈。為了推進改革，改革者必須比對手更明智、更有耐心、看問題更全面、犯更少的錯誤、團結更多的人，否則，無論改革的理想多么正確、改革者的意志多么堅決、改革者的政治地位多么高，改革都將事倍功半，甚至難以成功。