“超級央行”與中國金融監管

譚保羅

金融領域需要的改革，一點都不是對“山頭”的重組。“超級央行”的猜測只代表了市場對人民幣未來“大有作為”和中國金融系統必須保持穩定的期待，但它未必適合中國的監管實情。

2015年中的股災之后，關于加強中央層面金融監管機構間信息共享和職能協調的呼聲不絕于耳。有觀點認為，股災爆發的原因之一是幾大監管機構未形成監管“合力”，而是任由海量資金在不同金融板塊間自由流動，最終導致杠桿崩潰。

2015年11月，國家主席習近平就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況，向中共十八屆五中全會作說明中提到，“加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。”

在以上“說明”中，“統籌協調”四個字最受關注，一些觀點解讀認為，“一行三會”等監管機構有進行機構調整的可能。但截至目前，這種解讀并未得到權威的確認，而僅是業界猜測。

從上世紀90年代到本世紀最初幾年，中國金融監管體系經過了一系列“大拆小式”機構改革，原來“大央行”職能被“三會”（銀監會、證監會和保監會）等機構不斷“分食”。這種分業監管模式既通過“部委競爭”推動了金融市場主體的大發展，也通過專業化監管防止了系統性風險爆發。

但隨著中國經濟貨幣化程度日益加深，以及各個金融子板塊不斷融合的加速，特別是市場主體混業經營的實際性存在，“各管一塊”的分業監管模式，是否還適合中國的國情？考慮到股災的教訓和人民幣國際化的征途，中國是否需要一個統領其他監管機構的“超級央行”？這是各方正在思考的問題。

恢復與縮權

某種程度上說，中國改革開放以后的金融改革史，就是中國人民銀行的“職能恢復史”和“權力縮小史”。

改革開放以前，新中國并沒有建立起市場化的、現代意義上的金融體系。金融的本質是信用，而市場化的、現代意義的金融體系，其首要特征就是民間信用成為貨幣交易的首要基礎。而建國之初，為加強中央管理的需要，國家甚至一度取消民間商業信用，取而代之的是政府信用來保證國內的各種貨幣交易。

在組織形式上，最極端表現就是將原有的幾大商業銀行并入中央銀行或財政部。其后，隨著計劃經濟不斷強化，中央銀行自己也索性并入財政部，最后實現了財政、金融“不分家”。1969年，人民銀行與財政部合署辦公。

而改革開放后，金融體系改革的第一步也正是財政、金融“要分家”。1978年，人民銀行與財政部正式分開辦公。1979年開始，四大行先后從人民銀行和財政部體系內恢復、獨立或新設。

尤其值得一提的是，1984年，工商銀行從人民銀行分立出來，專門經營原來由人民銀行承擔的儲蓄和工商信貸等商業銀行業務。至此，人民銀行剝離了本不該屬于它的商業銀行職能，而是專注于監管，成為了名副其實的中央銀行，完成了人民銀行的“職能恢復史”。

接下來，則是人民銀行的“權力縮小史”。在中國證券市場發展的初期，人民銀行一直承擔著監管職能，這個狀況直到1992年國務院決定成立中國證監會為止。

1990年代末，因為亞洲金融危機的影響，中國加快了分業監管的改革步伐。分業監管的目的是讓監管有明確分工，更加專業化，從而嚴防各個金融板塊的風險。1998年，中國保監會成立，人民銀行將保險公司的監管權移交給保監會。

2003年，中國銀監會成立，人民銀行把對銀行業金融機構的業務監管移交銀監會，而自己保留貨幣政策制定、信用建設、反洗錢等監管職能。銀監會的成立，使得中國“一行三會”的金融監管框架初步形成，人民銀行從“大央行”縮減成了“小央行”。

但另一方面，“大央行”的“印記”卻一直留在中國金融體系特別是資本市場之中，這在人才領域最為典型。一個值得注意的現象是，中國資本市場的“大佬”或機構高層，相當多的人士都曾在人民銀行總行、分支機構任職或就讀于人民銀行研究生部。

積極來看，這個現象說明了人民銀行系統為中國的金融事業培育了大量的人才，功在千秋。但換個角度看，“人行系”金融精英大量進入資本市場，也一定程度影響著這個市場的利益格局以及人脈關系。尤其在法制不完善的情況下，更應辯證地看待這個問題。

實際上，曾有一些觀點指出，在曾經的“大一統式”的“超級央行”監管下，由于央行系統的權力過大，所有金融領域都管，那么一些管理者可能出于個人逐利需要，下海成為市場玩家，這將使得“裁判”和“運動員”的界限變得模糊。

因此也有人認為，央行不斷將職能剝離，“一行”之外新設“三會”等監管機構，既是出于監管專業化需要，也是出于讓監管機構互相制約，讓金融市場的利益更加多元化、市場運行更加透明化的需要。

協調問題

金融機構分業監管，特別是監管機構的“競爭”也是一把“雙刃劍”。

在市場主體的高速發展期，一個獨立的監管部門的確能夠起到很好的主體監管和風險防范作用。比如，近年來，中國的保險公司如雨后春筍般成立，保險公司的資金來源中既有富人的“投資錢”，更有普通百姓的“養命錢”，那么審計專家項俊波擔任保監會主席、從嚴監管是最好不過的選擇。

同樣，中國大銀行由于強大的吸存能力，它們并不存在真正意義的風險。但這些年陸續成立的城商行、農商行和信用社則是問題所在，它們資本金單薄，吸存能力堪憂，更無法排除地方權勢階層對其存款的覬覦。那么，就必須要一個強大的、隸屬于中央政府的銀監會專門對這些小型機構進行“微觀”業務督導。

但是，中國金融體系經過多年發展，早已過了機構數量的迅速膨脹期，而是進入了經濟貨幣化、資產證券化的加速期，資金跨金融板塊流動逐利成為了常態。在這種形勢下，分業監管的弱點開始暴露。

舉個例子，在中國資本市場近期的一些收購案中，民營財團收購上市公司的資金已橫跨多個領域，而不是局限于一種金融機構，比如來自于保險和銀行。一方面，民營財團控制的保險公司可以直接拿保險資金投資。另一方面，該財團還從銀行資管計劃拿到了資金。

這個投資涉及了三個監管部門，分別是保監會、銀監會和證監會。民營財團的資金操作中，每一環都有存在問題的風險，而且各個環節之間也相互聯系、相互影響。因此，三家監管機構的協調就顯得極為重要。資金是否可以在股市 “全身而退”，還是個未知數。那么，唯有幾大監管機構信息共享、高效協調才能進行預警式監管，而防患于未然。

此外，監管機構也是“利益主體”，因此不可否認，每一個監管機構都有著做大自己地盤、做活所管轄市場的意圖。那么，在這種情況下，更應該考慮機構之間的協調，將金融市場的穩定和投資者利益作為最高價值，而不是“部門利益”或者“分割市場”的利益作為出發點。

在2015年的股災之后，不少觀點都將部門協調不力看做了股災爆發的原因之一。股災的直接原因是杠桿的崩潰，換言之，是資金突然抽走—因為杠桿，所以是加倍抽逃。那么，對資金來源、流向的監管則變得很重要。

支撐起股災前“牛市”的杠桿資金主要是三部分，分別是銀行和信托公司的資管計劃、券商配資以及一些不規范小型民間金融機構和網貸機構的資金。換言之，這里至少涉及了兩個部門，銀行和信托公司歸銀監會管，券商歸證監會管，而第三類中，不少機構都屬于“沒人管”。

因此，倘若對資金的監管無法做到統一協調、信息無法共享和匯總，那么監管部門便很難做到提前預警。而且，一旦某個部門的監管領域出現“短板”，那么各路資金的“踩踏式”逃離便不可避免。因此，股災之后，“大央行”統領各部門進行監管的呼聲重新出現。

回到根本

“一行三會”的分業監管框架建立之后便從未動搖，但推動四大機構“統籌協調”的努力也一直沒有停止過。

歷史上，金融監管機構間最成功的“統籌協調”工作發生在1993年至1995年。這段時間，朱镕基曾以政治局常委、國務院副總理的身份兼任中國人民銀行行長。此時只有“一行一會”，即證監會成立，而保監會和銀監會尚未成立。

由朱镕基兼任央行行長，央行對整體金融工作的“統籌協調”顯然是最有成效的。彼時，中國的財政金融體系進行了一場堪稱“革命”的改革，即改變了財政向銀行透支的現狀，也可以說是將“財政”和“銀行”正式進行分離，讓中國真正建立起自己的現代商業銀行體系有了可能。

在朱镕基擔任央行行長期間，即1995年3月的八屆全國人大審議通過了《中國人民銀行法》，它是建國以來管理和規范金融業的第一部大法。朱镕基卸任行長后，人民銀行牽頭的“統籌協調”工作依然在繼續。2003年，修訂后的《中國人民銀行法》中明確要求“國務院建立金融監督管理協調機制”。2007年，第三次全國金融工作會議更將完善金融監管協調機制作為專題進行了研究。

隨著金融危機的爆發，“統籌協調”更顯必要。2008年以來，國務院建立了一行三會金融工作“旬會制度”。此外，2012年的第四次全國金融工作會議以及“十二五”規劃綱要同樣再次明確了“金融監管協調機制”。

2013年，“統籌協調”有了更大進展。國務院發布了《關于同意建立金融監管協調部際聯席會議制度的批復》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，人民銀行行長擔任聯席會議召集人，成員單位包括銀監會、證監會、保監會、外匯局。

另外，2013年，中國人民銀行行長周小川也當選為了全國政協副主席，從“正部級”晉級“副國級”。對比“三會”的負責人，其行政級別更高。此前，人民銀行在機構設置上，政治地位也高于“三會”。人民銀行屬于國務院組成部門，而“三會”只是國務院直屬事業單位。

周小川行政級別晉級，其擔任央行行長超過10年，且過了省部級正常退休年齡，加上國務院的“部際聯席會議制度”批復，“大央行”的猜測愈發流行。一種說法是，央行可能將像最高法、最高檢察院那樣成為獨立于國務院的副國級機關，統領三會。

顯然，這種說法只是猜測。國務院在當時的批復中明確提到，“聯席會議不刻制印章，不正式行文”。同時，批復中還明確表示，“不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工，不替代國務院決策，重大事項按程序報國務院”。

此后，“大央行”的猜測經股災發酵，再次成為業界熱點。進入2016年以來，中國所面臨的國際金融形勢風云突變，人民幣國際化和匯率波動問題日益占據國家金融領域重要日程，因此“大央行”再受關注。

某種程度上講，“超級央行”的猜測只代表了市場對人民幣未來“大有作為”和中國金融系統必須保持穩定的期待，但它未必適合中國的監管實情。實際上，股災爆發的深層原因并非分業監管本身的弊端所致，而是某些部門的監管本身，并沒有跟上這個金融板塊利益主體的膨脹。

金融領域需要的改革，一點都不是對“山頭”的重組，而是要用“鐵腕”來規制利益集團的無限擴張以及其對市場施加的不正常影響，讓這個市場真正實現市場化—不論是股市，銀行還是信托、保險，都應如此。