“教輔江湖”灰色鏈

覃愛玲+鮑紅

教輔是學生除教材之外的輔助學習資料，常見的有課后練習冊、考試總復習，以及作文、閱讀等等。比起家教、培訓、學習機等，教輔是比較廉價實惠的助學產品，因而學生使用最為廣泛。中國近兩億中小學生，絕大多數使用教輔。

多年以來，中國的教輔一直處于爭議之中，不僅作為使用者的學生、家人和教師意見很大，在教輔出版的行業之內，多部委出臺無數文件治理，而成效有限。最新一輪國家關于教輔的政策起源于2010年，至今仍處于廣泛爭議之中。

緣起

2010年，中國的教輔出版市場開放度較高，隨著在校學生人數的持續減少，教輔市場的競爭非常激烈。教輔的采購方式多樣，各級教育主管、各級學校領導、學科組或任課老師“推薦”，以及學生與家長自由購買等并行。

與此同時，社會上出現了因為教輔市場的品種過多過濫、質量良莠不齊，高定價低折扣，誘使學校過量采購，加大學生課業負擔等情況，包括一個小學生因36元的教輔費自殺等，媒體和政府內部的上報材料中也多次出現相關信息。

國家相關領導人于是責成有關部門進行治理。由此，相關部門進行了一輪近年來最嚴厲的教輔治理。治理的思路認為由學校推薦的教輔存在的高碼低折等問題，是市場失靈的表現，需要更高層次的行政干預來解決。

教輔跨教育與出版兩界，出版和發行在出版界，編寫、評議和選用則在教育界，雙方關系復雜，因為跨界，加大了人們認識問題的難度。

作為專業人士，2011年6月，筆者參與起草了原國家新聞出版總署關于教輔管理文件的初稿（非最后發布稿），并為此進行多方調研。8月，原新聞出版總署正式發布了《關于加強中小學教輔出版物管理的通知》。

而對行業影響最大的，是2012年2月教育部為首出臺的四部委《關于加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》（以下簡稱四部委通知），2015年的《中小學教輔材料管理辦法》便以此為藍本。其主要措施，是由省級教育部門成立一個教輔評議委員會，對市場上的教輔擇優推薦，并進行評議公告；各地市的教材選用委員會從省級評議公告中，選出一套教輔“推薦”給學校，由學生“自愿”購買。

四部委通知中還有一條規定是，根據他人享有著作權教科書編寫出版的同步練習冊，應依法取得著作權人的授權。這一規定對行業影響巨大，引起了廣泛爭議。

以這兩條措施為核心的教輔管理政策沿繼至今，構建了一個全新的中國教輔市場乃至出版市場利益格局。此后幾年中，這些政策的落地和實施，在出版界和教育界一直都有著廣泛的質疑聲。

按照以上的規定，能夠進入評議的同步教輔，數量極其有限，通常每省只有1-3套。到了各地市的“推薦”目錄上，就只剩下1套。

在這種情況下，雖然通知中也明確要求要堅持學生的“自愿原則”，但在實際執行中，由于許多地市下發的目錄上，只有1套同步教輔，也就是說，學校只有選擇這1套的“自愿”。

這樣，推薦成了強制，學校一級都已沒有了選擇權，學生自愿購買更成一句空話。實際上是由省市一級教育機構完全決定了下屬各地所有學校應該使用的教輔材料內容。

被教輔綁架的教學

遠離教學一線的省、市教育主管部門決定了教輔選用的權力，而直接使用教輔、最了解教學需求的學生和老師卻無權自主選用。這初聽起來有點荒誕，卻是幾年來近兩億中小學生面臨的現實。

筆者隨機調查了全國各地不少中小學校老師和學生、家長后發現，由于各城鄉之間、校際之間教育發展差異很大，加之近年國家倡導課堂教學改革，教學日益個性化，這種情況下，要求全市甚至全省選用同一套教輔，完全違背了教學規律，令教師在教學中無所適從。

更嚴重的是，許多通過省評議的教輔靠行政壟斷市場后，無心產品質量，內容陳舊，多年未變，與現實教學相差甚遠。與一些緊跟教改變化、不斷更新的被市場所認可的品牌教輔根本無法相提并論，嚴重影響教學質量。

雖然沒有明文規定學校必須購買評議上的教輔，但由于負責評議事務的教育部門是學校的上級主管單位，不購買經常會給學校引來麻煩，所以多數學校都會征訂評議中的教輔。一些地方教育主管部門甚至在完全不征求學校或者老師意見的情況下，自作主張選擇一套，直接隨教材發到學生手中。

在這種情況下，作為教學一線機構的學校推薦雖然大受打擊，但不少學校為滿足自己教學需求通常會再推薦購買。老師往往只把被迫征訂的評議上的教輔作為課堂上的練習，學生主要練習的還是在市場上重新購買的教輔。有的學校無奈訂購了評議中的教輔后，甚至不發給學生，堆在庫房內，成為一堆廢紙。

為了迫使學校只使用經過自己評議的教輔，有的教育主管部門以紅頭文件規定，對于學生和家長自己購買的教輔，老師不得統一布置、評改和講解。例如，有的地方規定，如發現有2/3以上學生使用目錄以外的同一本教輔，即視為教師推薦，要追究教師責任。

有的學校因為強烈抵制，受到上級部門的刁難，三天兩頭派人到學校檢查，甚至翻查學生的書包。很多地方都有類似的查檢教輔使用情況的“稽查隊”。這種對于自己并不了解的一線教學情況，查禁到具體的教室的現象，對基層教學形成了嚴重的干擾。

省里推薦不適用，又不允許學校購買其他教輔，否則就要受查處。一些地方的教師迫于無奈，進行了令人感慨萬千的“創新”，即老師自己購買教輔，然后編題，再復印給學生使用，這樣，除加大了老師的工作量，并不便宜的復印費和粗糙的復印資料，讓認真教學的一線教師直接由數字時代，被打回去“復印”時代，一線的教學不勝其煩。

另一個情況是，由于許多重點學校比較強勢，很少征訂評議中的教輔，但一般的學校往往迫于壓力征訂。在現實中造成了更大的教育不公。

從治理教輔亂象出發，主管部門的初衷是為學生推薦優秀教輔。但在教輔征訂的實際操作中，出現的許多問題，已經嚴重影響到教育發展。

各級利益鏈剖析

在這種近乎荒誕的教輔使用現實背后，是巨大的利益鏈條在支撐。

教輔除了關系到千家萬戶、每個孩子的教育、社會影響巨大外，還對整個中國出版界有著舉足輕重的影響。

教育出版是中國出版業的支柱。據各上市出版企業顯示，教育出版收入占其圖書收入的70%以上。其中份額最大的是中小學教育出版。由于中小學教材出版有嚴格的限制，絕大多數出版機構收入來自教輔，中小學教輔的規模約是教材的兩倍。教輔在當前中國出版業的重要地位可見一斑。

由于目前約80%的中小學教輔是通過統一采購實現的，而按照前述以教育部為主的四部委通知的規定，在其評議目錄之外的教輔，學校不能統一征訂，這樣，評議目錄的教輔事實上壟斷了80%的統一采購市場。能上到這些評議目錄，便成了—本教輔成功銷售的關鍵。

一本能上到評議目錄教輔，通常是由各省或市教研室組織編寫，由具有出版資質的國有出版社進行出版，然后經省教輔評議委員會評議進目錄，由新華書店進行發行，而地市教材選用委員會主導選用。在這其中的每一個鏈條中，都有不小的尋租空間。

教輔的策劃和出版機構上千家，發行機構有上萬家，而能夠有幸進入教育廳目錄的同步教輔是極其有限的。教輔的評議權與選用權集中于省、市教育主管部門，眾多的出版發行機構為公關他們，進行著大量的隱性或顯性的利益輸送，例如，每年的版稅，各種項目或科研贊助費，培訓、報銷、旅游，教育部門親屬的就業，等等。

據筆者了解，某東部省份一家出古籍書為主的出版社，為社里創利最多的前三名，都是一些地級教育局領導的親屬。他們可能不會基本的編輯業務，但憑這層關系就可以包下整個地級市轄區所有的教輔，從小學到高中，各個科目，人手一套，人均純利潤好幾百萬元。

教育部門官員因為教材教輔受賄而落馬的案件也屢見不鮮。四川省教育廳連續兩任分管領導（省教育廳原副廳長何紹勇和前任汪風雄）都因在教輔領域濫用職權、受賄被查。今年4月，廣西新華書店原總經理李小勇也因教輔目錄受賄675萬元受審。

因為只有極少數當地出版社的教輔才有資格上目錄，不少具有評議優勢的出版社原本已不做高中教輔，現在又開始出版。但高中教輔直接關系高考，對質量要求較高，這些出版社就跟一些市場上知名的民營教輔企業合作，由民營策劃、組稿、推廣、銷售，自己坐收“牌照費”。

另一大得利群體是出版教材的出版社。四部委通知中，要求根據教科書編寫出版的同步練習冊，應“依法取得著作權人的授權”。根據原國家新聞出版總署和教育部官員的解釋，它的核心是“依法”。由于法律文件沒有直接的表述，多起法院判例的認定是，教材的編排體系和結構的設計并不具備著作權法意義上的原創性，侵權的判定是基于教材內容的使用方式和使用數量。而同步教輔主要是編排結構與教材相同，對教材內容的使用并不多，據此并不能認定為侵權。

雖然并不具有法律依據，但在實際中，各地都把教材出版社的授權書當作目錄送審的前提，這樣，造成了教材社惜權限授，只授權1套或不再授權，使得能進入評議目錄的教輔極少。

教育廳目錄的數量太少，且質量難盡如人意，無法滿足基層需要，在巨大的利潤和現實的需要面前，一些在行業內具有特別資源的機構又開辟一些新的渠道。在發行方面具有一定壟斷地位的新華書店，就另設一個銷售目錄，吸引更多的教輔。

能上新華書店的目錄，也代價不菲，要出讓近半的折扣，要負責銷售，要保證上千萬的銷售量，還要提前交保證金。而新華書店則拿出這近半的利潤的一部分，再分給各地市、縣區教育局及鄉鎮學校三級教育部門，以換取他們的支持。

還有不少新華書店在下面營造一種氛圍，稱只有跟自己結賬才是合法的，不少地方要求學校只能統一買新華書店的產品。于是，當地民營書店實現的銷售，也要通過新華書店來結賬。這對新華書店來說，不僅截留了利潤，也做大了規模，可以用這些業績來獲取更大的政策支持。

有時新華書店為保自己出版集團的份額，并不愿意幫別人結賬。于是，一些新華書店負責與學校結賬的工作人員，就成為地方書店公關的對象。通常是給他們幾個點的回扣，由他們代為結賬。

種種亂象之下，經年的實際調研和思考之下，筆者給出的解決思路是，教輔的推薦權交給該科的任課老師。

根據許多老師和學生的反映，教學中確實需要一套教輔統一練習和講解。而統一選購都可能出現問題。校領導與教育主管部門的推薦，由于遠離教學一線，根本無法保證教輔質量和適用性：同時，由于越來越大的銷售量，腐敗問題也更為嚴重。

而從責任、利益、監督和人性等各種角度分析，任課老師可能出現的問題都是最小的，是有最大利益選用好教輔的群體。作為教學的實施者和直接責任人，一個任課老師通常帶的班少，能夠形成的銷售不多，利潤空間有限。由任課老師推薦，教輔質量和適用性是可以保證的。

同時，為了防止任課老師可能產生的腐敗，強調任課老師只有推薦權，不能指定渠道，采購由學生或家委會完成，徹底切斷采購的利益通道，而且一科只能推薦1本教輔。據調查，1套教輔基本能滿足80%學生的需要，個別學生需要可以自行購買。為了規避可能出現的“高碼低折”現象，還可以對所有教輔進行最高限價。