菲律賓大選后，南海會平靜嗎

雷墨

在5月9日菲律賓大選中，“黑馬”羅德里戈·杜特爾特以明顯優勢鎖定勝局。據菲律賓媒體10日報道，在對超過70%選票的統計中，杜特爾特以39%的得票率大幅領先其他競選對手。排名第二的是菲律賓總統阿基諾三世支持的候選人、前內政部長曼努埃爾·羅哈斯，得票率為23%。由于菲律賓大選采取相對多數制，杜特爾特當選總統幾無懸念。

這樣的選舉結果讓阿基諾“有點受傷”，因為杜特爾特并不是他中意的內政外交政策延續者。杜特爾特參選總統以來，阿基諾從沒放過任何一個打壓他的機會，不但稱其為獨裁者，甚至公開呼吁不要把票投給杜特爾特。杜特爾特對阿基諾的反擊也是毫不手軟。他的競選陣營已經遞交了訴狀，要以叛國罪和間諜罪起訴阿基諾。因為杜特爾特認為，中國目前在南海爭議島礁填海，造成菲律賓國家利益受損，阿基諾政府負有責任。

杜特爾特勝選，是否意味著菲律賓在對華外交與南海政策上出現轉變？整個競選期間，除了外交議題上的只言片語，杜特爾特沒有拿出系統性的外交政策，但從菲政治生態看，外交微調的可能性已在醞釀之中。不過，這種調整幅度，被目前亞太格局框定在一定范圍內。菲律賓這個南海“麻煩制造者”政權更迭后，南海爭端或許會降溫，但不會平靜。

黑馬

菲律賓選民不顧阿基諾的“呼吁”，讓他的政治對手杜特爾特成為一騎絕塵的“黑馬”，是否意味著阿基諾被全盤否定？沒那么簡單。根據菲民調機構“社會氣象站”今年3月的調查，57%的受訪者對阿基諾的表現滿意，不滿意的為30%。這個結果雖然與阿基諾上臺之初超高人氣有較大差異（該機構2010年7月調查顯示，88%的受訪者信任阿基諾，不信任的僅為4%），但比起其前任阿羅約總統來說，這樣的結果算得上表現優秀了。2010年4月，也就是阿羅約卸任總統的前兩個月，她收獲了69%的不滿意度，滿意的僅為16%。

2010年至2015年，菲律賓經濟增長率分別為7.6%、3.7%、6.8%、7.2%、6.2%、6.3%，在東南亞乃至整個亞太地區都名列前茅。2014年，菲律賓超過印度成為全球最大服務外包按包國，這個行業為100多萬菲律賓人帶來收入頗豐且體面的工作，產值相當于菲GDP的1/10。2015年，菲造船業幾乎是以迅雷不及掩耳之勢，接單量一舉超過韓國、中國、日本等傳統造船業強國，位居全球第一。

僅從經濟數據來看，阿基諾執政的6年，可謂菲律賓近30年來的“最美時光”。或許稱不上“阿基諾中興”，但說“小陽春”并不為過。有分析人士稱，阿基諾治下的經濟增長并未惠及民生，僅讓極少數經濟寡頭獲益。這種說法至少不全對。針對“與阿羅約時期相比，阿基諾時期的生活是否變得更好了”的調查，受訪者中選擇“是”的為36%，認為“沒有變”的有54%，僅有6%感覺“更糟了”。這個成績單，只能說阿基諾做得不夠好——與民眾的預期有差距，但也并非如某些分析人士所稱的那樣民不聊生、民怨沸騰。

在“社會氣象站”今年5月“選民十大關切”調查中，排名前三位的分別是“就業”（27%）、“教育”（25%）和“反腐”（21%），選“領土主權”的僅為1%，排名倒數第二。也就是說，主導菲律賓選舉進程的依然是國內問題，南海問題關注度并不高。但在上述3個議題上，杜特爾特并沒有拿出像樣的政策，他的招牌政績“打擊犯罪”，在選民關切中僅排名第六（4%）。

有學者認為，杜特爾特受歡迎，是菲律賓的“憤怒”政治使然。菲律賓德拉薩大學教授胡力歐·提漢奇就持這樣的觀點。他認為菲律賓的選民尤其是中產階層中，正在出現的反精英傾向，是對寡頭政治的憤怒。所以也有分析人士認為，選民把杜特爾特視為打破菲律賓家族政治、精英政治這種傳統體制的救星。

但別忘了，杜特爾特的父親韋森特·杜特爾特曾是達沃市市長，杜特爾特自己在這個位子上千了22年，現在接棒的是他女兒莎拉·杜特爾特，兒子保羅·杜特爾特是副市長。這跟阿基諾、總統候選人羅哈斯與杰喬馬·比奈出身于政治世家的特點并無任何區別。

阿基諾的父親貝尼格諾·阿基諾曾是菲反對黨領袖，母親科拉松·阿基諾做過總統，有“民主之母”稱譽。羅哈斯的祖父曼努埃爾·羅哈斯·阿庫納，是菲律賓獨立后首任總統。現任副總統比奈和他的妻子、兒子都做過馬卡蒂市長，其女兒阿比蓋爾·比奈剛剛當選該市市長。

也就是說，杜特爾特本人就是菲律賓“王朝政治”體制的一部分。他的勝選，并不會改變菲家族政治和利益交換與斗爭的基本格局。選民把票投給杜特爾特，理由或許沒有那么高深，可能就是喜歡他口無遮攔、政策激進、特立獨行的個人風格。

但菲律賓政治的另一大特點是，總統的個人偏好往往影響國家的外交走向。菲律賓在對華與對美外交上，從阿羅約時期到阿基諾時期的大逆轉，后者強烈的親美傾向是一個重要原因。杜特爾特對美國并沒有阿基諾那樣的親密感，競選期間曾因美國駐菲大使的批評而要求對方“閉嘴”，甚至揚言如果當選總統，要斷絕與美國的外交關系。這當然是選舉語言，但反映的卻是政策偏好。菲律賓可能的外交微調，就隱藏在這種偏好變化中。

變量

杜特爾特與美國有過“不合作”的歷史。在達沃市市長任內，美國曾想把達沃市的一個機場作為無人機基地，對菲南部恐怖分子實施定點清除。杜特爾特拒絕了美國這一要求。競選期間得罪了美國，但他在大選結束后第二天的講話中說：“現在輪到美國官員來修補與我的關系了。”

《訪問部隊協議》是菲美同盟關系的兩個支柱之一（另一個是《相互防御條約》），這份協議從法律意義上認可了美軍對菲律賓的“準入”。杜特爾特公開表示反對這一協議，認為這侵犯了菲律賓的主權。對于阿基諾升級菲美同盟的《加強防務合作協議》，杜特爾特也持保留態度。他表示會緊盯該條約的實施，確保美國駐軍“不逾矩”。

值得注意的是，菲美2014年9月簽署的《加強防務合作協議》，今年1月被菲最高法裁定為不違憲，屬于總統職權范疇。這就意味著，對于菲美同盟強化到何種程度、駐菲美軍的活動自由度，杜特爾特今后有相當的決定權。阿基諾能大幅強化美軍在菲律賓的存在，杜特爾特也有權對此踩剎車。

對于該協議，菲律賓德拉薩大學教授查麥恩·米薩盧查認為，從協議設計上看，菲律賓是想在強化菲美同盟中扮演主要角色，對于協議的實施有足夠的決定權。比如該協議規定，美國不得在菲建立永久軍事基地、美軍對菲軍事基地的進入和使用必須征得菲方同意、不得運入核武器等。

杜特爾特對菲美同盟的熱度沒有阿基諾那么高，至少從目前來看，是源于對美國軍事保護的不信任。他曾說：“美國人不會為我們賣命的，如果他們真關心，中國開始在爭議島礁填海時，他們就應該派航母和導彈驅逐艦來，可是這樣的事情并沒有發生。”事實的另一面是，杜特爾特在軍事上挑釁中國的意愿，沒有阿基諾那么強烈，“一旦開戰，菲律賓將是戰場，首當其沖的便是巴拉望，我可沒對此做好準備”。

阿基諾政府把中菲島礁爭議提交海牙仲裁庭，導致兩國外交關系降至冰點。最終裁決將于今年6月公布，而且很可能做出不利于中國的裁決。杜特爾特今年4月曾說：“我跟中國立場類似。我不相信國際仲裁能解決爭端。中國已經說了不會遵守國際仲裁。我也一樣，尤其是如果仲裁不利于菲律賓的話。”與阿基諾不同，杜特爾特主張與中國舉行雙邊談判，甚至多次提及共同開發爭議海域。如果杜特爾特把仲裁結果“冷處理”，比如不在國際場合兜售這項裁決，中菲關系至少可以止損。

菲律賓在對華政策、南海爭議上變化的可能，可以從菲政治精英以及民意的變化中窺見端倪。除了杜特爾特，其他幾位總統候選人幾乎都主張與中國接觸。這無疑反映了菲政治精英在對華政策操作上與阿基諾拉開了距離。菲律賓學者理查德·赫達利安今年2月曾撰文稱，阿基諾的繼任者將會在言辭上更加克制，或許會利用可能出現的有利于菲律賓的國際仲裁，作為某種形式的讓步，來改善與中國的雙邊關系。

外交上菲律賓政治精英的分化，在圍繞《加強防務合作協議》的爭議上也有所體現。這份協議簽署后，菲數位參議員提出該協議違憲，要求交給參議院表決。菲最高法三度推遲后，才在今年1月做出最終裁決。但投票的結果是10票贊成，4票反對，1票棄權。可見在強化菲美同盟問題上，菲律賓政治精英并沒有達成共識。有意思的是，領頭支持該協議的法官安東尼奧·皮卡羅，正是把中國告到海牙仲裁庭的主要操刀者。帶頭反對該協議的法官米拉姆-桑蒂雅戈，向來反對與中國為敵。她曾說過這樣的話：“中國對戰爭并不感興趣。我們或許有能撐3分鐘的空軍力量，但3分鐘后，我們就完蛋了。”

這樣的變化，在菲律賓民意上也有所反映。“社會氣象站”今年3月有這么一項調查：不論南海發生什么，菲律賓是否都應設法與中國做生意？贊成的受訪者為39%，比例明顯高于反對者（28%）。今年3月針對“是否支持阿基諾政府在黃巖島爭議上的做法”的調查，支持的為49%，反對的是46%。但同樣一個問題，2014年的支持度是62%，2013年的支持度是65%。對于“是否擔心與中國發生軍事沖突”，2012年至2015年，選擇“擔心”的比例一直維持在80%以上。

由此可見，阿基諾的南海政策，不僅政治精英不完全認同，民眾支持度也明顯下滑。美國學者丹·斯坦伯克今年4月撰文稱，菲律賓2016年的總統選舉表明，某種程度上，現行政策路徑可能已經走不通了。當然，所有候選人都要捍衛菲律賓的主權，但多數人并不是無條件地支持阿基諾一羅薩里奧（前外長）的政策。菲律賓學者布蘭科·皮特咯三世認為，中國的行為把菲律賓推向了美國，但美國并未阻止中國在南海的行為，這可能促使菲律賓調整對華政策。“在與中國的雙邊關系中，是突出還是淡化南海爭議，對于菲律賓下任總統來說將是個政治決定。”

枷鎖

5月9日菲律賓舉行大選，第二天美國“勞倫斯號”驅逐艦駛入中菲南海爭議海域宣示“航行自由”。這顯然不是巧合。美國或許是在用實際行動告訴菲律賓人，選總統別忘了南海問題。從目前的情況來看，杜特爾特的“政治選擇”，很可能讓中菲島礁爭議降溫，但這并不意味著南海由此平靜下來。

把菲律賓打造成了美國重返亞太戰略的前沿國家，阿基諾的這項戰略，某種程度上帶有不可逆性。無論菲政治精英對美態度如何，美軍在菲律賓的存在，已不是“是否”，而是“如何”的問題。新加坡尤索夫一伊薩東南亞研究院學者馬爾科姆·庫克認為，下任總統入主馬拉卡南宮時，正值《加強防務合作協議》推進之時，這個事實讓任何菲律賓政府都不可能忽視，更別說逆轉了。美國防長卡特4月訪菲時表示，今年對菲軍事援助的首筆4200萬美元款項已經劃撥到賬，用于升級4個菲律賓軍事基地。

阿基諾政府把美國重返亞太戰略，作為緩解菲安全困境的難得機遇。但菲律賓對美國的安全依賴，卻有著深厚的歷史淵源和根深蒂固的社會心理基礎。自1898年菲律賓成為美國殖民地以來，美國就一直是菲律賓的安全保護傘。1947年菲律賓獨立后，這個保護傘條約轉化為雙邊軍事同盟。1947年至1991年，菲律賓公民是可以直接在美國海軍服役的。這導致的一個客觀結果就是，菲律賓的國家安全戰略呈現內向型，主要是針對菲內部叛亂和分裂勢力，對外安全幾乎外包給了美國。論軍事實力，菲律賓是美國盟友中最弱的，沒有之一。

在安全議題上，菲律賓已被“綁定”。一方面是歷史形成的“自我綁定”，另一方面是被美國的亞太安全戰略“綁定”。在阿基諾政府的運作下，菲律賓不僅升級了與美國的軍事同盟，還強化了與日本的安全合作。這在很大程度上塑造了菲律賓下一屆政府的安全戰略輪廓。菲律賓德拉薩大學學者理查德·哈德林認為，目前看起來比較確定的是，美國和日本這兩個菲律賓主要的貿易和投資伙伴，已經加強了對北京海洋聲索的反擊力度，他們將會竭力游說菲律賓，確保其下任政府不要大幅改變對華政策。

美國前助理國務卿坎貝爾今年初曾表示，美國又到了需要“劃紅線”的時候了，華盛頓不得不考慮如何兌現過去（對中國的）警告。這條紅線如何劃，華盛頓內部還存在分歧。但美國安全專家大衛·伊格拉迪爾斯今年3月在一篇文章中透露了這樣一個信息：針對北京通過在南海劃定防空識別區來回應國際仲裁的可能性，白宮已經做了預案，其中一種選擇就是幫助菲律賓、越南在所控制的爭議島礁“人工造島”。如果消息屬實，南海還會平靜嗎？