南充市推進多規合一路徑探析

徐榮悅

摘要：多規合一為新常態下新型城鎮化建設注入新的活力，是解決城市規劃建設中多項規劃間互相打架、空間資源浪費、重復建設和項目落地難等問題的良好處方。本文以南充市為例，在分析目前其面臨的問題的前提下，探索了推進多規合一的路徑，為全面推進多規合一工作掃清障礙。

關鍵詞：多規合一；路徑探析

中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉發展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發展[1]。突出的表現是：空間規劃相互沖突、缺乏統一的空間規劃管理體系、審批效率低下、規劃信息不公開導致社會矛盾。

規劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優化開發和耕地保護的作用。實施“多規合一”是新形勢下規劃工作的新任務。探索從“多規分立”走向“多規合一”的有效途徑是新形勢下規劃工作的新任務[2]。市縣“多規合一”是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規劃體制的必經之路，是對規劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規劃體制改革創新，是提高規劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。

二、研究背景及研究區域情況

1.研究背景

黨的十八大三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規合一”工作，在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區規劃統籌各類規劃，推進“多規合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規合一”工作迫在眉睫。

2.研究區域概況

（1）發展概況

南充位于四川東北部，成渝經濟區北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優勢產業，奪得中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家規劃定位的成渝經濟區北部中心城市和川東北地區中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規劃編制情況

①國民經濟社會發展規劃

國民經濟和社會發展規劃是由發改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發展各項內容做出具體安排的規劃，是指導地方經濟社會發展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續發展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發、利用、治理、保護工作給予詳細的規定和布署。

③城鄉規劃

城鄉規劃作為我國規劃體系中一種重要的法定規劃，一旦通過審批將成為協調城鄉空間布局、引導和調控城鄉建設、保護和管理城鄉空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉建設發展空間布局的重要抓手，是改善生態環境的關鍵指南，是促進資源、能源節約和綜合利用的重要依據。

三、規劃間存在的問題

1.空間規劃沖突

由于不同的規劃由不同的部門負責編制，從而出發點不同、戰略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發展與實際社會發展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規劃和城鄉規劃發現，有的土地在土地利用規劃里屬于非建設用地，而在城鄉規劃里屬于建設用地，由此而引發的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。

2.規劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規劃主管部門各自為政，審批手續混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協調成本高。第二，審批時間長。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區域地下管道一年修來修去的現象很普遍。

3.各規劃水平不高

習近平總書記多次指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業合作的規劃編制團隊，統籌各規劃的編制。缺乏一個統一的規劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發展需求。規劃種類繁多、規劃水平稂莠不齊、各部門的規劃體現部門利益、很難保證規劃宗旨的實現。

4.法律依據和保障不同

在我國目前的行政體制框架內，多規合一首先是誰主導的問題，目前多規間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉規劃由《城鄉規劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發展規劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎的不健全，多規合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規劃實施的效能。

四、推進“多規合一”的途徑

1.建立多規合一的問題解決機制

高度重視規劃間存在的規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規合一的工作重心。在現有規劃的基礎上，重新編制一個綜合發展規劃，統一規劃目標、期限、規劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規劃的“領頭羊”，統籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業發展、生態環境等分項規劃，進一步規范和引導各部門規劃工作的有序展開，科學推進規劃的編制和實施。

2.成立高規格領導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理多規合一空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。改革多規合一規劃體制，提高其級別和規格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規合一的統一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規合一”工作領導小組，以空間布局、生態紅線劃定、產業發展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區規劃》的要求，擬定落實主體功能區規劃的相關配套政策和措施，以城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線“三線”為底線，優化生態、農業、城鎮的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，營造良好的政策環境，確保多規合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規劃銜接協調機制

結合市縣所處的宏觀環境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，明確“多規合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制，提出完善市縣空間規劃的對策與建議，加快市縣空間規劃的高效實施。在遵循各類規劃發展目標、法律法規的要求的前提下，合理確定規劃間統一協調的規劃中期年限和目標年限，促使各類規劃的目標有效實施。

4.構建統一銜接的規劃體系

結合十三五規劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規劃體系。“1”指南充市“十三五”規劃綱要，“3”指城鄉、土地利用和環境保護規劃等空間規劃，“X”指各類專項規劃或行動方案。結合全市實際發展，完善城鄉、土地利用和環境保護規劃等三大空間規劃。以一個重點領域或行業編制一個專項規劃為原則，合理確定專項規劃數量，精簡各規劃內容，促進專項規劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構建“多規合一”協作平臺的基礎上，搭建業務協同辦理“多規合一”信息平臺，建立一套全市統一的建設項目審批與用地管理的辦事規則，構建發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。開展項目生成和審批的業務協同作業，實現業務協同管理，優化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規合一”保障監督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉變，實現城鄉區域資源環境統籌發展——廈門市開展“多規合一”改革的思考與實踐[J].城市規劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規分立走向多規合一[J].環境保護，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

[4]顧朝林.論中國“多規”分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015，04：601-613.

[5]中華人民共和國城鄉規劃法[S].2007

[6]朱兆麗.對地市級層面“多規合一”的思考[J].江蘇城市規劃，2015，01：32-36.