樹立五大發展理念 推進林業現代化建設

耿國彪

近日，國家林業局正式印發了《林業發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。國家林業局發展規劃與資金管理司負責人接受了本刊記者采訪，對《規劃》內容進行解讀。

記者：請您介紹一下《規劃》出臺的背景。

答：黨中央、國務院高度重視林業工作。黨的十八大以來，習近平總書記對生態文明建設、林業改革發展、森林生態安全作出了一系列重要批示指示，為林業建設指明了方向，明確了目標。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是全面推進林業改革發展的關鍵時期。做好“十三五”林業各項工作，意義十分重大。今后五年，我國林業處在新的戰略機遇期和黃金發展期，林業改革發展具備了很多有利條件和積極因素。

第一，林業發展提升到了新高度。習近平總書記站在實現中華民族偉大復興的歷史高度，提出了一系列林業改革發展的新思想、新觀點、新論斷，標志著我們黨對林業重要性的認識產生了新的飛躍，將林業提升到了前所未有的新高度。第二，綠色發展賦予了林業發展新使命。實現綠色發展，是我國發展理念和實踐的重大創新，迫切要求林業承擔起筑牢生態安全屏障、夯實生態根基的重大使命，承擔起創造綠色財富、積累生態資本的重大使命，承擔起引領綠色理念、繁榮生態文化的重大使命。第三，全面建成小康社會提出了林業發展新任務。良好生態環境是最公平的公共產品和最普惠的民生福祉。全面建成小康社會，要求林業建設把保護生態環境、提供優質生態產品、增加生態福祉作為出發點和落腳點，充分發揮強大生態功能，努力為人民群眾營造天藍、地綠、水凈的美好家園。第四，供給側結構性改革明確了林業發展新要求。林業要主動適應經濟發展新常態，加快供給側結構性改革，加強生態保護修復，大力發展綠色產業，提高自然生態系統的生態功能、服務功能和供給能力，滿足全社會對林業的新需求。第五，全球生態治理帶來了林業發展新機遇。重視森林、保護生態已經成為國際社會的廣泛共識和各國發展的重大戰略。黨的十八大和十八屆五中全會明確提出我國要為維護全球生態安全作出新貢獻，習近平總書記在氣候變化巴黎大會上明確指出“中國2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右”。林業在全球生態治理格局中扮演更加重要角色。

在國家林業局黨組的正確領導下，經過全體務林人和全社會的共同努力，林業“十二五”規劃主要任務和約束性指標全面完成。全國森林覆蓋率順利完成21.66%的目標，森林蓄積量超額完成任務，達到151億立方米；全國濕地面積5360萬公頃；完成沙化土地治理面積1000萬公頃；林業棚戶區改造基本建成167萬戶，惠及林區500萬人口；集體林權制度改革深入推進，國有林區、國有林場改革全面啟動；林業自然保護區達到2189處，森林公園、濕地公園、沙漠公園達4300多個；林業產業產值由2.28萬億元提高到5.94萬億元，2015年林業旅游與休閑人數達到23億人次；林產品進出口額由963億美元增長到1385億美元。林業政策體系不斷完善，林業投入達到1.77萬億元，其中中央投入達到4948億元。“十二五”取得的成就，為“十三五”時期林業改革發展奠定了堅實基礎。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，對“十三五”林業改革發展作出了科學謀劃和安排部署，進一步確定了林業在黨和國家全局中的重要定位、重大任務。為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面貫徹五中全會建議和國家規劃綱要，順應經濟社會發展對林業的新要求，國家林業局組織編制了《林業發展“十三五”規劃》。

記者：《規劃》編制是怎樣開展和進行的？

答：根據國務院的統一部署，國家林業局歷時一年多時間，組織開展了《規劃》編制工作。國家林業局黨組高度重視，多次研究部署，聽取工作匯報，提出明確要求，給予及時指導。《規劃》編制主要開展了四個方面工作。一是形成基本思路，對“十二五”規劃實施情況進行評估，開展了《規劃》前期專題調研、重大問題研究，走訪了有關部門，在此基礎上形成了“十三五”林業發展的基本思路。二是組織力量集中編寫，形成了《規劃》初稿、征求意見稿。期間，局黨組多次研究討論重大問題，局領導分別帶隊到基層開展調研。三是廣泛征求系統內外意見，先后征求了各省區市林業主管部門、國家林業局各司局單位和老領導的意見建議，召開了國家林業局專家咨詢委員會會議聽取了18位院士專家的意見建議，開展了為期一年的網上征求意見活動。對各方面的意見建議進行了認真梳理，并吸納在《規劃》稿中。四是正式定稿，《規劃》稿經國家林業局黨組會審定，于近日正式印發。

記者：請您介紹一下《規劃》的主要內容。

答：《規劃》稿共分六章、28節，全稿約4萬字，配19張圖、9張表、9個專欄，做到了圖文并茂。第一章林業進入改革發展新階段，總結了“十二五”林業建設的主要成就，分析了當前和今后一個時期林業面臨的發展機遇和主要挑戰。第二章“十三五”林業發展總體思路，提出了“十三五”時期林業發展的指導思想、基本要求、規劃目標和發展格局。第三章主要講戰略任務。第四章林業重點工程項目，提出了國家重大工程和區域重點生態保護修復項目。第五章制度體系，提出了7個方面的制度。第六章加強組織領導，主要從落實規劃實施責任、健全林業機構隊伍、強化規劃實施監督3個方面進行闡述。

林業發展的指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，深入實施以生態建設為主的林業發展戰略，以維護森林生態安全為主攻方向，以增綠增質增效為基本要求，深化改革創新，加強資源保護，加快國土綠化，增進綠色惠民，強化基礎保障，擴大開放合作，為全面建成小康社會、建設生態文明和美麗中國作出更大貢獻。

林業發展的主要目標指標。從國土生態安全屏障更加穩固、林業生態公共服務更趨完善、林業民生保障更為有力、林業治理能力明顯提升4個方面，提出了到2020年我國林業發展的主要目標。其中，森林覆蓋率提高到23.04%，森林蓄積量增加14億立方米，濕地保有量穩定在8億畝，林業自然保護地占國土面積穩定在17%以上，新增沙化土地治理面積1000萬公頃，森林年生態服務價值達到15萬億元，林業年旅游休閑康養人數突破25億人次，國家森林城市達到200個，林業產業總產值達到8.7萬億元。

在上述目標的基礎上，《規劃》還從生態保護、經濟民生、基礎保障3大類，設置了22個發展指標。其中，森林覆蓋率、森林蓄積量為國家“十三五”規劃綱要確定的約束性指標；混交林占比、單位面積森林蓄積量、生態服務價值、森林植被碳儲量、林業自然保護地面積占國土面積比例、林業就業人數、林業在崗職工收入年增長率、國家森林城市數量、林業機械化率、林業信息化率等10個指標，屬于新增指標，主要目的是為了更好地體現林業質量效益的提升，與推進林業現代化要求相適應。

林業發展格局。以國家“兩屏三帶”和三大戰略為基礎，統籌林業生態建設和產業發展，提出了“一圈三區五帶”的發展格局，包括京津冀生態協同圈、東北生態保育區、青藏生態屏障區、南方經營修復區、北方防沙帶、黃土高原-川滇生態修復帶、長江（經濟帶）生態涵養帶、絲綢之路生態防護帶、沿海防護減災帶。這個發展格局是國家“兩屏三帶”生態安全戰略在林業生態建設中的具體體現和抓手，是建設生態屏障、維護生物多樣性、發揮林業多功能多效益的主戰場，是服務于國家三大戰略，提升環首都、沿江、沿邊、沿路、沿海生態承載力的重點區域。

十大戰略任務。針對林業改革發展面臨的問題和挑戰，《規劃》提出了10項戰略任務：一是加快推進國土綠化行動，二是做優做強林業產業，三是全面提高森林質量，四是強化資源和生物多樣性保護，五是全面深化林業改革，六是大力推進創新驅動，七是切實加強依法治林，八是發展生態公共服務，九是夯實林業基礎保障，十是擴大林業開放合作。

九大重點工程。從國家層面提出了9大重點工程，包括一批延續工程和一批新增工程，涵蓋了改革創新、資源保護、國土綠化、綠色惠民、基礎保障、開放合作等領域，包括專欄中的62項建設重點。一方面，國土綠化行動工程、天然林資源保護工程、新一輪退耕還林工程、濕地保護與恢復工程、瀕危野生動植物搶救性保護及自然保護區建設工程、防沙治沙工程等生態工程，已納入國家“十三五”規劃綱要，從中央層面加大投入，強化組織實施；另一方面，通過中央資金引導、調動地方積極性、廣泛吸引金融社會資本參與等多措并舉、多元投入，組織實施好林業產業建設工程、林業支撐保障體系建設工程。

同時，在全國規劃了100個區域重點生態保護修復項目，作為國家工程的重要補充，明確了地方項目在全國林業發展格局中的重要地位，體現了中央與地方合力推進重點區域生態建設，推動中央與地方在建設范圍、建設重點、投入政策、技術標準等方面的協調協同。100個區域重點項目按照主導功能，分為涵養水源、保持水土、防沙治沙、生物多樣性保護、森林質量提升、生態功能提升6大類。

七大制度體系。為了確保實現完成《規劃》提出的目標、任務，提出了建立健全林業資源資產產權、林業資源用途管制、林業自然資源資產負債表編制、生態環境損害責任追究、生態保護補償、公共財政投入、金融保險服務等7項制度。這些制度對推進生態文明建設和林業改革發展具有根本性作用。

記者：《規劃》在哪些方面體現了落實五大發展理念要求？

答：創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，是“十三五”時期我國經濟社會發展的總要求和總遵循，也是對林業發展的最新要求。五大發展理念是一個有機聯系的整體，是一個系統聯動的過程。《規劃》將五大發展理念貫穿于“十三五”林業改革發展的全過程、各方面，并作出了系統安排。

——在創新發展上，提出了頂層設計創新，健全完善國有林和集體林管理體制；部署了創新驅動，實施科技引領新戰略，構建林業管理新模式，打造“互聯網+”林業發展新引擎；突出了產權模式創新、投融資模式創新，吸引金融、社會等各方面資金投入植樹造林。

——在協調發展上，統籌生態保護修復和做強林業產業，發揮林業綜合效益；堅持數量和質量并重、質量優先，精準提升森林質量；大力抓好京津冀生態保護率先突破、長江經濟帶綠色生態廊道建設、“一帶一路”防沙治沙；切實推進森林城市和美麗鄉村建設，促進城鄉生態一體化；加快改善基礎設施和裝備條件，補齊發展短板。

——在綠色發展上，增加生態空間，保障生產空間，提升生活空間；開展大規模國土綠化行動，集中連片建設森林、保護濕地和治理荒漠，建設大尺度綠色生態空間；全面保護天然林、林地、濕地、野生動植物，推進重點物種國家公園建設，提升自然生態系統穩定性和生態功能；加快國家儲備林建設，大力培育混交林。

——在開放發展上，以“一帶一路”為契機，大力推進林業國際履約、全球生態治理、野生動植物保護等方面國際合作，全面提升林業對外經貿水平，推進中國林業機械裝備和服務“走出去”，提高林業應對氣候變化能力。

——在共享發展上，突出綠色惠民，大力提升森林、濕地等自然生態系統服務價值，加快構建生態公共服務網絡，豐富優質生態產品供給，繁榮和弘揚生態文化；加大自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園建設和保護力度，開發林業旅游休閑康養產品；加大林業精準扶貧、精準脫貧工作力度，通過生態補償、退耕還林、發展木本糧油等舉措脫貧一批，鞏固林業脫貧成果。

記者：《規劃》印發后，如何順利實施？

答：規劃的生命力在于實施。“十三五”林業改革發展的大政方針、指導思想、重大目標和重點任務都已經確定，關鍵是要真抓實干、抓好落實，將《規劃》提出的思路目標和相關舉措落到實處，真正轉化為實實在在的發展成果。國家林業局將舉全林業系統之力，匯聚各地區各部門和全社會推進林業發展的強大合力，推動規劃順利實施，確保如期完成“十三五”林業改革發展任務。

國家林業局在印發《規劃》的通知中提出了明確要求。各級林業主管部門要認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，準確把握林業的新形勢新任務，切實增強加快林業改革發展、維護森林生態安全的責任感使命感緊迫，著力推進國土綠化，著力提高森林質量，著力開展森林城市建設，著力建設國家公園，加快推進林業現代化建設。

通知要求，加強組織領導和責任落實，完成十大戰略任務，實施九大重點工程，建立七大制度體系，要將營造林生產、森林蓄積量凈增、國有天然林保有量、防沙治沙、濕地保有量等任務，分解落實到地區和單位，層層落實責任，采取有力措施，確保實現國家戰略意圖。

通知要求，完善評估機制和考核制度。各級林業主管部門要不斷完善監測評估制度，強化對《規劃》實施情況跟蹤分析，建立《規劃》實施評估機制。要研究制定《規劃》實施的績效評價考核辦法，提出各項具體指標的考核標準，特別是針對森林覆蓋率和森林蓄積量兩個國家約束性指標，配合各級人民政府和有關部門開展考核評價，并將考核結果作為各級人民政府領導班子和領導干部考核的重要依據。開展《規劃》中期評估和終期考核，加強對執行情況的監督和檢查，定期公布目標指標、重點工程項目進展情況和完成情況。