全面實施國家儲備林制度 停止天然林商業性采伐

劉倩瑋

國家林業局結合林業改革發展實際，經過試點示范、科學研究和論證，提出建設國家儲備林。

國家儲備林是指在自然條件適宜地區，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造的工業原料林、珍稀樹種和大徑級用材林等優質高效多功能森林。國家儲備林是長短周期相結合、一般樹種和珍稀鄉土樹種相結合、新造林和現有林改培相結合，集約化培育工業原料林和定向培育珍稀樹種和大徑級用材林的新工程。

建設國家儲備林的重要戰略意義

我國提出建設國家儲備林，這是新常態下堅持問題導向，以改革的方式“去短板”的一項新舉措，對于促進林業改革發展、保障森林生態安全、維護國家木材安全，具有重要的戰略意義。

從必要性看，必須用改革的辦法推進木材供給結構調整。正像李克強總理在政府工作報告“推進結構性改革”指出那樣，我國林業發展同樣面臨一個共性問題，即木材供給總量問題與供給結構問題并存，但結構性問題更加突出。

解決木材供給總量不足和大徑級用材結構性短缺問題，必須按中央要求，突出抓好供給側結構性改革。正如李克強總理指出的：“減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增加公共產品和公共服務供給，使供給和需求協同促進經濟發展，提高全要素生產率，不斷解放和發展社會生產力。”國家林業局大力推進國家儲備林建設，把人工林木材供給從一般樹種速豐林，向定向培育工業原料林和儲備長周期的珍稀和大徑級用材林轉變，增加生態產品供給，擴大中高端品種供給。這是國家儲備林建設的必要性所在。

從重要性看，必須通過國家儲備林等工程建設“補短板”。李克強總理在政府工作報告中明確要求“停止天然林商業性采伐”。這是“十三五”時期我國木材供給全面轉向以人工林生產為主的標志，具有重要轉折意義。

一是我國全面停止天然林商業性采伐，將急劇減少木材產量，木材供需缺口持續增大。二是我國人工林每畝年均生長量0.28立方米、不及世界平均水平一半，每畝森林蓄積量6立方米、不足世界平均水平的70%。三是根據國際國內經驗，通過政策引導，機制模式對路，實施科學經營，質量精準提升，我國現有林地林木生產率完全可以提高50%以上。

從特殊性看，國家儲備林具有多種功能。國家儲備林的目標是培育優質高效多功能森林。具有能力儲備、立木儲備、定向儲備的特點。

一是不同于一般物資的商品儲備，國家儲備林不直接具有商品或貨幣屬性，經過采伐加工才能上市流通。國家儲備林儲備的是可預期的樹種及其生產能力。二是不同于一般物資有損耗的實物儲備，國家儲備林是活的立木資源，在采伐前具有森林碳匯等多種生態功能，采伐后才具有木材功能。三是不同于一般物資貯存在特定的倉庫，國家儲備林是在野外開放的林地上，定向培育的工業原料林、珍稀樹種和大徑級用材林，具有改善樹種結構，提升森林質量的功能。

綜上，人多地少、缺林少林，是我國的國情、林情，我國已成為全球第二大木材消耗國、第一大木材進口國，木材消耗逐年增加，對外依存度高。隨著天然林全面停伐，木材缺口進一步增大。

當前，我國木材“總量不足、效率不高、結構失衡、進口受阻”，資源結構性短缺十分突出，原木進口斷供風險逐步加大。用占全球5%的森林面積和3%的森林蓄積，支撐占全球20%人口日益增長的木材消費需求，我國森林資源面臨巨大壓力，安全形勢十分嚴峻。

所以，增強我國木材安全保障能力，最根本的措施就是要立足國內，實施符合中國國情的國家木材安全戰略。國家儲備林建設是全面保護天然林的重要舉措，是保障國家木材安全的重要途徑，是推進林業改革的重要抓手，是改善民生擴大內需的重要工作。

推進國家儲備林 建設方面的重要舉措

近年來，國家林業局堅決貫徹中央決策部署，從基地建設、融資創新、制度建設、科學管理等方面，大力推進國家儲備林建設。

一是穩步推進基地建設試點。2012年，在水光熱等自然條件良好的南方7個省（區），以國有林場為主體，啟動國家儲備林建設試點。2014年將建設范圍擴大到福建等15個省（區、市），劃定國家儲備林1500萬畝。截至2015年底，落實中央財政補貼資金18.36億元，用于國家儲備林集約人工林栽培、現有林改培、中幼林撫育和基礎設施建設，完成建設面積2990萬畝。

二是推進國開行貸款項目。國家林業局與國家開發銀行開展戰略合作，創新國家儲備林投融資機制。首個試點省（區）廣西一期項目建設國家儲備林750萬畝，項目總投資126億元，申請銀行貸款100億元，建設單位為13個區直林場和2個國有企業。同步推進天津、云南、福建、河北等一批重大貸款項目。2015年12月底，天津市薊縣與國家開發銀行天津市分行簽訂3億元貸款合同。

三是構建國家儲備林制度。為落實中共中央《生態文明體制改革總體方案》要求，2015年，國家林業局印發了《國家儲備林制度方案》。《方案》明確了國家儲備林建設總體要求、基本原則、主要任務和組織保障，涉及10多項制度辦法，是國家儲備林實現系統化精細化管理的制度保障。

四是加強核查監測和科學管理。2015年，在福建、江西等7個重點省區，組織開展了首次國家儲備林劃定、集約人工林培育和現有林改造培育核查工作。借鑒世行貸款項目有益經驗，總結了包括43種模式57個案例的高效培育模式和珍稀樹種混交林改培等模式，推進建立國家儲備林培育經營標準體系。

在政策爭取上，2015年國家林業局辦公室與財政部辦公廳下發了《關于做好國家儲備林建設工作的通知》，明確要求發揮財政資金引領作用，充分利用開發性和政策性金融資金，合力支持國家儲備林建設，探索運用政府和社會資本合作模式。去年底今年初，國家林業局與國家開發銀行、中國農業發展銀行又聯合發文，共同推進以金融創新，支持國家儲備林基地建設。

在現有投資政策上，一是現有林改培一般樹種大徑材，中央基建補助300元/畝；改培珍稀樹種，中央基建補助500元/畝。二是集約人工林栽培新造一般樹種大徑材中央基建補助300元/畝；新造珍稀樹種中央基建補助500元/畝。三是中幼林撫育及造林補貼實行中央財政補貼建設國家儲備林基地，森林撫育100元/畝，造林補貼200元/畝。

進一步推進國家儲備林建設的工作重點

當前，我國第十三個五年規劃綱要已經發布，我國經濟社會發展跨入全面建成小康社會新階段。國家林業局深入貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，把國家儲備林納入《林業發展十三五規劃》、《國家林業局推進生態文明建設規劃綱要》，按照“總量平衡、結構優化、進口適度、持續經營”的目標要求，推進建立系統完備的國家儲備林制度，加快建設一批國家儲備林基地，探索生產能力高效、經營規模適度、儲備調節有序、生態環境良好的木材安全道路。

一是落實《國家儲備林制度方案》，推進制度建設。按照中央改革辦工作部署，國家林業局印發了《國家儲備林制度方案》。這是國家儲備林制度建設的框架和指南。下一步要逐條落實《國家儲備林制度方案》各項工作，出臺《國家儲備林建設規劃》，從政策法規、現代工程管理制度、運行管理制度、科技支撐制度等方面，理清20余項制度建設內容，明確牽頭單位、完成時間等路線圖和時間表。

二是創新投融資機制，落實一批建設項目。繼續協調爭取中央資金，加大投入，全力推進利用開發性、政策性銀行貸款，在落實廣西一期項目的基礎上，同步推進云南、天津、福建、河南和湖北等省份項目；制定儲備林貸款工作方案，明確職責分工；積極探索運用PPP模式，吸引社會資金投入國家儲備林建設。繼續協調農發行，加快推進利用農發行貸款開展國家儲備林建設試點工作。努力將國家儲備林建設納入抵押補充貸款專項基金等支持領域。

三是制定出臺規程辦法，推進科學管理。借鑒世行項目森林質量精準提升的模式和經驗，研究推廣國家儲備林可持續經營模式，制定出臺《項目管理辦法》和《資金管理辦法》，研究完善《國家儲備林管理辦法》，修改完善《國家儲備林基地現有林改培技術規程》等行業標準，著手研建集國家儲備林和國際貸（贈）款項目于一體的綜合性信息系統。