電力在快速發展經濟體中的未來：吸引投資以提供可承受、易使用、可持續的電力

節選自世界經濟論壇網站 2016年1月沈凝芬/譯

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電力在快速發展經濟體中的未來：吸引投資以提供可承受、易使用、可持續的電力

節選自世界經濟論壇網站 2016年1月
沈凝芬/譯

概 要

快速發展經濟體的電力市場比那些更為成熟的電力市場面臨更多不同的挑戰。成熟市場具有對電力的穩定需求，在繼續為經濟發展提供低價、安全的能源支持的同時，正逐步向更具可持續性的混合發電技術過渡。隨著經濟的發展，越來越多的顧客接入電網，人均消耗量也不斷增加，快速發展經濟體正竭力滿足對電力如饑似渴的新需求。

本報告認為政策有必要權衡能源三角結構的目標：安全性和可及性，短、中期的可承受性，環境的可持續性。2012年，12億人口無電可用，這個事實與貧困程度相結合，必然使注意力集中于可及性和可承受性。但即便在實現可靠的普遍覆蓋上取得進展，快速發展的市場亦將需制定指導方針，在充分利用新科技提高環境可持續性的同時使電力價格合理。

要在這些快速發展的經濟體中滿足居民、商業和工業消費者對電力的需求，就必須對燃料供應、集中和分散發電、遍布整個價值鏈的網點進行史無前例地投資。在快速發展的國家中，絕大部分新電量來自可再生能源，這就需要大量的前期資本投入和相應較低的運營成本。

在電力需求不斷上升和資本密度不斷提高的聯合作用下，非經合組織成員國將不得不加倍投資電力來滿足不斷增長的需求和實現能源政策目標。2015—2040年間，從年投入約2400億美元上升到年投入4950億，合計共13萬億，投資以2∶1遠超經合組織成員國（見圖1）。

正如2015年12月在巴黎舉辦的締約方大會（Conference of the Parties）上提交的國家自主貢獻預案（Intended Nationally Determined Contributions，簡稱INDCs）中所示，以往這些發展中市場集中討論的是進口礦產品為常規發電站提供燃料，今天集中討論利用進口資金建設可再生電源和常規電源。這與聯合國的“可持續發展目標”（Sustainable Development Goals）也是完全一致的。

圖1.非經合組織市場未來幾十年的投資將翻倍，達到經合組織市場投資水平的1.9倍

不幸的是，快速增長經濟體吸引私人資本的記錄異常復雜，包括多數最大市場回報不穩定，長期投資者極度擔心政策法規的透明度和可靠性，當決策者有更短期的政治優先事項時尤其如此。

雖然非經合組織成員國市場中60%～70%的電力基礎設施投資歷來出自政府或國有公用事業，未來所需的投資規模依然將迫使決策者依賴私人投資者資助大部分投資。為了吸引到所需資本，快速發展經濟體亟需提高電力部門的投資可行性。正如2015年的《電力的未來》（The Future of Electricity）報告特別關注改善經合組織成員國的投資環境一樣，這里也為非經合組織成員國的決策者、監管者和企業提出八項建議。

1.決策者

● 追求實現政策目標的最有效途徑

決策者在鼓勵電力部門追求實現能源目標的最有效途徑中起重要作用。他們應當制定好指導方針，力求不同發電源在常規與再生、集中與分散這些不同的模式間取得平衡。他們應當促成基礎設施的“無悔”投資，促使快速發展經濟體離普遍覆蓋更近一步。通過鼓勵需求方（比如更高效的設備和建筑）和供給方（升級低效能的電站）采用能效技術，他們可以幫忙減少新發電量的投資需求。通過所有這些措施，決策者既降低了由不利的財政或利益相關者壓力造成的政策不穩定的風險，又提高了經濟競爭力。

● 制定綜合政策以確保電力價值鏈的平行發展

政策需要全面深入到整個電力價值鏈，確保上游的燃料供應、發電資產、輸配電和諧發展，確保投資者不會只剩下雖全面運營卻舉步維艱的資產，因為缺乏燃料供應或顧客接觸而無法獲得回報。綜合政策不僅應考慮制定管理條例這樣的運營問題，還應考慮進口稅和價目調整這樣一些影響價值鏈不同參與者生存能力的經濟問題。

● 利用技術成本的下降曲線

隨著成本下降，2015—2040年，非經合組織成員國將比經合組織成員國多34%的非水力可再生能源發電量。而且，能源資產的日益數字化能提高改善運營效率和可靠性的能力，從而降低電力和排放物的運輸成本。決策者應當利用全球部署快速發展帶來的技術成本下降曲線，避免推廣獨特技術的沖動，否則成本會因規模不足而居高不下。對于需求方，決策者也應利用新技術來提高能效。

2.監管者

● 為技術提供一個公平競爭的平臺，合理反映碳減排和能源供應安全

監管者應當建構充分肯定技術價值和成本的電力市場，包括碳定價。監管條例應與技術無關（technology agnostic），要顧及到靈活性、可靠性、碳減排性質、土地使用和確保燃料供應的成本等問題。這可能也意味著取消支持特定常規發電技術的燃料補貼。在特殊情況下，監管者可以支持在特定市場中展現出前景的新技術，但必須有能使該技術具有中期競爭力的可靠計劃，并且逐步取消補貼。

● 確保整個價值鏈中的技術和財政運作皆可行

監管者可以通過清除財政上的障礙來確保整個價值鏈的生命力。他們應當與供應者攜手降低非計量供應（non-metered supply）造成的損失，確保全面資助關稅補貼和階梯式關稅結構。他們應當確保發電機的生產力不受燃料關稅威脅，因為燃料關稅可能誤報利潤或把電力需求提高到無力供應的地步。

3.企業和投資者

● 創造有效的公私伙伴關系來吸引私營部門資本

私營部門——企業和投資者——應與決策者和監管者一起努力讓圍繞公司伙伴關系的管理和法規變得清晰、透明和獨立，以確保投資者對長期投資有信心。

● 營造良好的投資環境

私營部門與公共部門應一起采取措施減輕風險、降低資金成本，把風險分攤給最適當的市場參與者。私營部門還應積極主動與公共部門一起調整對電力部門盈利能力的期待。創新融資計劃和當地成分要求（local content requirements）的均衡方案也有助于鼓勵投資。

● 投資教育與研發（R&D）以縮小知識與人力資本的差距

公私部門應攜手促進那些在未來幾十年培養改革、發展和管理電力部門的人才的大學和科研機構的發展。

各個國家在對待這些建議時，都應當根據自身在能源使用與安全、經濟發展與環境可持續性方面的能源政策目標來處理優先順序。優先順序應由經濟與自然資源、能源市場成熟度和政策目標來決定。本報告尤其密切關注兩個快速發展經濟體，印度和墨西哥，這兩者皆處于各自電力市場發展的關鍵期：

——印度快速發展的經濟促使電力需求隨之增強，供應也竭力保持同步增長。印度的決策者希望未來能從私人投資者那里吸引絕大部分的資金來投資以往政府資源投資的領域，這就意味著要解決一些結構上的問題，例如無利可圖的配電公司、燃料問題和監管阻力。認識到這些挑戰，印度政府已啟動一系列漸進式改革，包括確保價值鏈均衡發展的綜合政策，著手處理妨礙輸配電企業活力的損耗，通過減低金融成本來營造更好的投資環境，以及認識到可再生能源的重要性。

——墨西哥過去十年的經濟增長在某些方面受到某些關鍵部門監管結構的阻礙，包括電信、金融服務和能源。為了解決這些障礙和鼓勵國家經濟發展，墨西哥發起了一些列改革。在電能方面，改革正引導著國有電力系統轉向一種新興模式，該模式敞開大門歡迎私人投資和電力生產的多方參與者打入高效批發市場。為了確保投資的可行性，墨西哥正在尋求一種整合辦法來支持整個價值鏈的發展和改善電力價值鏈的資金流。墨西哥將來也要保證新市場能順利運轉，并帶給投資者有適當吸引力的回報，同時為常規和可再生能源發電引來所需的投資規模。

圖2.金磚四國的電力公司努力想跟上大盤的表現較小的發展中國家公共事業表現更好

電力的增長轉向快速增長的市場

在快速發展的國家中，絕大部分新電量將來自可再生能源，而這些可再生資源雖然在整個使用壽命期間與常規發電相比越來越有競爭力，卻需要監管機構強有力的支持才能實現這些技術所需的密集資本投資。

非經合組織市場的輸配電（T&D）投資預計達5.8萬億美元——遠高于經合組織成員國家2.5萬億美元的投資。同樣，非經合組織成員國中化石燃料發電依然占投資的很大份額，約2.1萬億美元，相比之下，2015—2040年經合組織的投資僅為7500億美元。在此期間，非水可再生能源——風能、太陽能、生物質能及其他——在非經合組織成員國中總計將達2.9萬億美元，約比經合組織高出10%。

這些市場的討論曾圍繞著進口礦產品為常規發電站供應燃料，現在集中討論的是利用進口資本建設可再生能源電力和常規電力。

在那些最大的快速發展經濟體中，公用事業難以吸引私人投資者，因為公共事業股票的表現低于市場平均水平（見圖2）。電力部門是需要長期投資的資金密集型產業。長期投資者尤其關注政策的透明性和可靠性。他們的關注源自決策者的短期政治優先事項、市場設計和監管的穩定性、貨幣和債券市場的波動這類金融風險的緩解以及國有企業的參與。

從歷史上看，非經合組織成員國電力部門有60% ～70%的投資來自公共部門，相比之下，歐盟只有45%，日本25%，美國20%。私人投資在未來幾十年可能發揮更重要的作用。例如，印度到2017年的五年計劃旨在將私營部門電量比例從2007年的13%提高到2012年的27%，再到2017年的43%。未來所需的投資規模將迫使決策者依賴私人投資者提供大部分的投資。

當電力部門尋求吸引越來越多的投資量時，它就不得不與那些對投資者而言更可預測、更透明和友好的市場競爭——快速發展經濟體內的其他部門與成熟市場的電力部門。

結 語

快速發展經濟體建設電力部門為發展提供動力所面對的所有挑戰（清除障礙、防止虧損、確保用電）中，或許沒有任何挑戰可以比得上從獲取礦產品燃料到吸引所需規模資本這種思維模式的轉變。以上提出的建議將有助于提高快速發展經濟體電力系統的投資吸引力，并幫助他們實現社會和經濟目標，包括普及可靠、便宜的電力和保持環境的可持續性。

圖3.主要建議

原文題目：The Future of Electricity in Fast-Growing Economies Attracting Investment to Provide Affordable， Accessible and Sustainable Power