高標準基本農(nóng)田建設面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農(nóng)業(yè)局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標準基本農(nóng)田建設面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農(nóng)業(yè)局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標準基本農(nóng)田建設是在中國經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、糧食生產(chǎn)水平發(fā)生巨大變化之后作出的重大決策，是經(jīng)歷了多年中低產(chǎn)田改造基礎(chǔ)上的變革。大力推進高標準基本農(nóng)田建設，是保護耕地的重要手段同時也是保障國家糧食安全的長久之計，是促進農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變、提升農(nóng)業(yè)整體效益的根本途徑，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是建設社會主義新農(nóng)村和培育新型農(nóng)民的現(xiàn)實需要，是國家財政支持“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略舉措，也是新時期我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)需要承擔的重要歷史使命，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略影響。本文從我國實際出發(fā)，指出我國高標準基本農(nóng)田建設過程中面臨的難題，并提出相關(guān)的解決措施，為推進我國高標準基本農(nóng)田穩(wěn)妥地建設提供參考。

高標準基本農(nóng)田；建設；難題；解決措施

1 引言

現(xiàn)今，我國各個地區(qū)正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進的重要歷史時期，如何不以犧牲耕地和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，協(xié)調(diào)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展，成為我國目前發(fā)展面臨的重大課題，如何在保障發(fā)展的同時保護耕地紅線、保障糧食安全也成為土地管理面臨的重要問題。高標準基本農(nóng)田建設不僅是保障糧食安全的有效抓手，還是推動土地利用管理方式轉(zhuǎn)變、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑。建設高標準基本農(nóng)田有利于優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田面積比重；有利于完善農(nóng)田基本設施，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力；有利于加強生態(tài)環(huán)境建設，發(fā)揮農(nóng)田在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、景觀等多方面的綜合功能；有利于完善耕地保護和補償制度，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。

2 高標準基本農(nóng)田建設中面臨的難題

2.1 權(quán)屬調(diào)整難度大

當前我國農(nóng)村實行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主體的農(nóng)村土地經(jīng)營制度，耕地主要散落在各農(nóng)戶手中。利于農(nóng)業(yè)機械化操作的田塊規(guī)整，是高標準基本農(nóng)田建設中的一個重要內(nèi)容。田塊規(guī)整會對地會整合、重新規(guī)劃現(xiàn)有的田塊布局，在項目的實施過程中不可避免會出現(xiàn)新修工程占地、改變原權(quán)屬界線走向等情況，各農(nóng)戶對此往往存在一定的抵觸情緒，從而導致整治前的權(quán)屬調(diào)整工作難以開展，土地整治項目難以達到預期目標和效益。進行相應的耕地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，關(guān)系到農(nóng)民的基本土地權(quán)益，這一工作的難度很大，是部分地區(qū)高標準基本農(nóng)田建設難以順利快速推進的障礙。即使有些地方通過相應補償，完成了田塊規(guī)整、農(nóng)田基礎(chǔ)設施配套建設，卻又在大田塊中重新構(gòu)筑田埂作為各家各戶承包地的界址，導致重回耕地破碎化狀態(tài)，有效耕地面積減少、影響農(nóng)業(yè)機械化操作，大大降低了高標準基本農(nóng)田建設效果。

2.2 建設中資金不足、不均衡

在新的發(fā)展階段，基于中低產(chǎn)田改造的高標準基本農(nóng)田建設已成為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重點，并融合于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設進程之中，但投資仍不可缺少。目前，我國改造中低產(chǎn)田是按中央財政下達專項資金、地方財政配套、農(nóng)民出工的“三結(jié)合”模式進行的，在這種模式下，產(chǎn)田改造的主要資金來源是中央和各省級財政投資。然而在實施過程中，以及農(nóng)民自籌難，使得產(chǎn)田改造和高標準基本農(nóng)田建設的投入達不到理想標準。

當前用于高標準農(nóng)田建設資金中大部分資金來源于土地出讓收入，這部分資金在各地區(qū)自行使用，我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展情況差異較大，在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，由土地出讓產(chǎn)生的收入較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，耕地面積較小，農(nóng)田有效灌溉面積比例、農(nóng)業(yè)機械化程度較高，高標準農(nóng)田建設的任務也相對較少，資金也就富余；而在經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的地區(qū)由出讓土地產(chǎn)生的收入較低，耕地數(shù)量多且耕地后備資源豐富，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高空間大，相應的高標準農(nóng)田建設增加投入大，資金不足。雖然提出了“先易后難”的原則，但影響耕地質(zhì)量提高的因素往往是多方面的，相對于部分項目需要解決的實際問題，就項目本身來說這樣的資金標準相對有限。另一方面，當前用于高標準農(nóng)田建設的涉農(nóng)資金主要為土地出讓收入，對于高標準基本農(nóng)田建設任務較重的地區(qū)，資金總量必然出現(xiàn)缺口。資金的不足問題可能導致工程質(zhì)量的無法保障。

2.3 缺乏長遠規(guī)劃

在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，支農(nóng)惠農(nóng)不斷加強的宏觀背景下，相關(guān)部門都在參與高標準基本農(nóng)田建設。如國土部門的土地整治強調(diào)“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；農(nóng)業(yè)部門以中低產(chǎn)田改造為重點，各部門各自為戰(zhàn)，聯(lián)系松散，沒有形成應有的合力，往往造成了重復投資及各部門計劃相悖的情況，造成了管理資源及投資的浪費，遠沒有達到的預期效果。

2.4 與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)不夠

把高標準農(nóng)田建設重心放在農(nóng)田建設的方向，對農(nóng)村交通建設、農(nóng)村環(huán)境建設等方面關(guān)注度不夠。而在一些地區(qū)，經(jīng)常可以看見配有建設標準較高的田間道，而與田間道接壤的村莊道路則崎嶇不平、損毀厲害，也能看到雜草、垃圾亂堆亂倒等的不良現(xiàn)象，這些都與新農(nóng)村建設不協(xié)調(diào)，長期下去會對已建成的高標準農(nóng)田產(chǎn)生不好影響。因此高標準農(nóng)田建設的內(nèi)涵需要進深一步，需要和農(nóng)村公路、危房改造、農(nóng)村清潔工程村環(huán)境綜合整治工作齊頭并進。

2.5 建后管護措施不到位

雖然各地區(qū)在項目立項上十分積極，但在項目建成后，由于缺少維護經(jīng)費而疏于管理，出現(xiàn)幾年前建設好的高標準農(nóng)田溝渠路道、農(nóng)田防護林、輸變電線路存在不同程度的破壞的現(xiàn)象，管理維護的主體和權(quán)責不明確，管理維護資金無法進一步落實，因此效果并不不理想，出現(xiàn)重視建設輕視管理的情況。

3 建設高標準基本農(nóng)田解決措施

3.1 加大宣傳力度，建立公眾參與機制

在推動建設高標準基本農(nóng)田相關(guān)工作時，要充分運用各類媒介，加大對高標準基本農(nóng)田建設意義、作用的宣傳，使廣大干部群眾深入了解和掌握高標準基本農(nóng)田建設的有關(guān)政策和制度，激發(fā)社會各界關(guān)心、關(guān)注和參與高標準基本農(nóng)田建設的積極性和主動性。加快建立健全土地整治工作公眾參與機制，對土地調(diào)整互換使用、農(nóng)田整理方案等涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的問題，提供多種選擇并進行公告、公示、聽證和論證，充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。要發(fā)揮政府在高標準農(nóng)田建設中的主導作用，要引導農(nóng)民自愿參與高標準基本農(nóng)田建設。建立高標準基本農(nóng)田建設信息的公開、參與反饋一體化機制，充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。做到整治前農(nóng)民同意，整治中農(nóng)民參與，整治后農(nóng)民滿意。

3.2 切實保障農(nóng)民權(quán)益，建立認證制度

土地是農(nóng)民的命根子，為充分保護農(nóng)民和農(nóng)村集體的權(quán)益，在確權(quán)時要堅持維護“利益不減少”的原則。高標準基本農(nóng)田建成后，農(nóng)民承包地與建設前耕地數(shù)量和質(zhì)量相比相同或有所提高。在確權(quán)之前，要開展土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，明確項目區(qū)內(nèi)各類用地面積和分布，明確項目區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)，并經(jīng)農(nóng)戶簽字確認，土地權(quán)屬調(diào)整方案要進行公示。盡快頒發(fā)或換發(fā)耕的村集體的集體土地所有權(quán)證，村集體的集體土地使用權(quán)證，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)證。只有這樣，農(nóng)民真正受益，才能真正實現(xiàn)還利于民，高標準農(nóng)田建設才能得到農(nóng)民的普遍支持。

3.3 加強后期管理與監(jiān)管

加強后期管理，有效保證建成后的高標準基本農(nóng)田發(fā)揮最大效益。在工程前期要明確管理維護的主體、明確管理維護的責任和義務，辦理固定資產(chǎn)移交，簽訂后期管護合同；在工程實施過程中從專項資金中預留部分資金作后期管護資金，專款專用；在工程實施后，加強與農(nóng)業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)，促進土地整治工程措施與農(nóng)業(yè)、生物措施相結(jié)合，確保土地整治綜合效益長效發(fā)揮。除此之外，還要創(chuàng)建素質(zhì)高的監(jiān)管隊伍。從實際出發(fā)，對基本農(nóng)田進行監(jiān)督，對高標準基本農(nóng)田建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，創(chuàng)建情況通報制度，進行信息公開，接受社會監(jiān)督。

3.4 強化領(lǐng)導，健全工作體制

高標準基本農(nóng)田建設涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、國土、住建、水利等多個部門，是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府的各個部門齊心協(xié)力、共同完成。建立“由政府主導，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體，國土部門搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃”的工作機制。形成由國土局負責組織實施，環(huán)保和水利等部門給予工程技術(shù)指導，農(nóng)業(yè)部門負責后期的耕地肥力恢復技術(shù)指導，村及村民小組負責養(yǎng)護管理，政府給予補助的良好管理局面。

4 結(jié)束語

高標準基本農(nóng)田建設是一項偉大的事業(yè)，對于保障國家糧食安全、實現(xiàn)人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面，具有重大的戰(zhàn)略意義。高標準基本農(nóng)田建設，不僅僅是硬件建設，還包括耕地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整與流轉(zhuǎn)、農(nóng)田基礎(chǔ)設施維護機制創(chuàng)新等軟件建設；不僅僅是獨立的項目建設，是一個典型的復雜系統(tǒng)工程，要把新農(nóng)村建設、城鎮(zhèn)化等區(qū)域發(fā)展融入其中。吸取社會各方力量，才能真正實現(xiàn)高標準基本農(nóng)田建設的預期戰(zhàn)略目標。

[1]資冬艷.淺談中地產(chǎn)田地改造措施實施[J].城市建設理論研究，2013（34）.

[2]崔 旭.淺析高標準基本農(nóng)田建設需要解決的幾個問題[J].工作研究，2013，3：48～49.

[3]李少帥，鄖文聚.高標準基本農(nóng)田建設存在的問題及對策[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2012，14（3）：189～193.

F301

A

1004-7344（2016）20-0212-02

2016-7-1

朱雪松（1976-），男，農(nóng)藝師，本科，主要從事高標準農(nóng)田建設和測土配方工作。