高標準基本農田建設面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農業局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標準基本農田建設面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農業局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標準基本農田建設是在中國經濟總量、經濟結構、糧食生產水平發生巨大變化之后作出的重大決策，是經歷了多年中低產田改造基礎上的變革。大力推進高標準基本農田建設，是保護耕地的重要手段同時也是保障國家糧食安全的長久之計，是促進農業增長方式轉變、提升農業整體效益的根本途徑，是實現農業可持續發展的戰略選擇，是建設社會主義新農村和培育新型農民的現實需要，是國家財政支持“三農”工作的重要戰略舉措，也是新時期我國農業綜合開發需要承擔的重要歷史使命，具有重大的現實意義和深遠的戰略影響。本文從我國實際出發，指出我國高標準基本農田建設過程中面臨的難題，并提出相關的解決措施，為推進我國高標準基本農田穩妥地建設提供參考。

高標準基本農田；建設；難題；解決措施

1 引言

現今，我國各個地區正處于工業化與城鎮化快速發展、農業現代化快速推進的重要歷史時期，如何不以犧牲耕地和糧食、生態和環境為代價，協調工業化、城鎮化和農業現代化可持續發展，成為我國目前發展面臨的重大課題，如何在保障發展的同時保護耕地紅線、保障糧食安全也成為土地管理面臨的重要問題。高標準基本農田建設不僅是保障糧食安全的有效抓手，還是推動土地利用管理方式轉變、促進農業現代化發展的重要途徑。建設高標準基本農田有利于優化土地利用布局，實現集中連片，發揮規模效益；有利于優化土地利用結構，增加有效耕地面積，提高優質基本農田面積比重；有利于完善農田基本設施，穩步提高糧食綜合生產能力；有利于加強生態環境建設，發揮農田在生產、生活、生態、景觀等多方面的綜合功能；有利于完善耕地保護和補償制度，實現耕地資源的可持續利用。

2 高標準基本農田建設中面臨的難題

2.1 權屬調整難度大

當前我國農村實行的是以家庭聯產承包責任制為主體的農村土地經營制度，耕地主要散落在各農戶手中。利于農業機械化操作的田塊規整，是高標準基本農田建設中的一個重要內容。田塊規整會對地會整合、重新規劃現有的田塊布局，在項目的實施過程中不可避免會出現新修工程占地、改變原權屬界線走向等情況，各農戶對此往往存在一定的抵觸情緒，從而導致整治前的權屬調整工作難以開展，土地整治項目難以達到預期目標和效益。進行相應的耕地承包經營權的調整，關系到農民的基本土地權益，這一工作的難度很大，是部分地區高標準基本農田建設難以順利快速推進的障礙。即使有些地方通過相應補償，完成了田塊規整、農田基礎設施配套建設，卻又在大田塊中重新構筑田埂作為各家各戶承包地的界址，導致重回耕地破碎化狀態，有效耕地面積減少、影響農業機械化操作，大大降低了高標準基本農田建設效果。

2.2 建設中資金不足、不均衡

在新的發展階段，基于中低產田改造的高標準基本農田建設已成為農業綜合開發的重點，并融合于農業現代化建設進程之中，但投資仍不可缺少。目前，我國改造中低產田是按中央財政下達專項資金、地方財政配套、農民出工的“三結合”模式進行的，在這種模式下，產田改造的主要資金來源是中央和各省級財政投資。然而在實施過程中，以及農民自籌難，使得產田改造和高標準基本農田建設的投入達不到理想標準。

當前用于高標準農田建設資金中大部分資金來源于土地出讓收入，這部分資金在各地區自行使用，我國地區間經濟發展情況差異較大，在經濟比較發達的地區，由土地出讓產生的收入較高，農業生產條件較好，耕地面積較小，農田有效灌溉面積比例、農業機械化程度較高，高標準農田建設的任務也相對較少，資金也就富余；而在經濟發展欠發達的地區由出讓土地產生的收入較低，耕地數量多且耕地后備資源豐富，農業現代化水平提高空間大，相應的高標準農田建設增加投入大，資金不足。雖然提出了“先易后難”的原則，但影響耕地質量提高的因素往往是多方面的，相對于部分項目需要解決的實際問題，就項目本身來說這樣的資金標準相對有限。另一方面，當前用于高標準農田建設的涉農資金主要為土地出讓收入，對于高標準基本農田建設任務較重的地區，資金總量必然出現缺口。資金的不足問題可能導致工程質量的無法保障。

2.3 缺乏長遠規劃

在“以工促農、以城帶鄉”，支農惠農不斷加強的宏觀背景下，相關部門都在參與高標準基本農田建設。如國土部門的土地整治強調“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區域土地利用結構的優化；農業部門以中低產田改造為重點，各部門各自為戰，聯系松散，沒有形成應有的合力，往往造成了重復投資及各部門計劃相悖的情況，造成了管理資源及投資的浪費，遠沒有達到的預期效果。

2.4 與新農村建設協調不夠

把高標準農田建設重心放在農田建設的方向，對農村交通建設、農村環境建設等方面關注度不夠。而在一些地區，經常可以看見配有建設標準較高的田間道，而與田間道接壤的村莊道路則崎嶇不平、損毀厲害，也能看到雜草、垃圾亂堆亂倒等的不良現象，這些都與新農村建設不協調，長期下去會對已建成的高標準農田產生不好影響。因此高標準農田建設的內涵需要進深一步，需要和農村公路、危房改造、農村清潔工程村環境綜合整治工作齊頭并進。

2.5 建后管護措施不到位

雖然各地區在項目立項上十分積極，但在項目建成后，由于缺少維護經費而疏于管理，出現幾年前建設好的高標準農田溝渠路道、農田防護林、輸變電線路存在不同程度的破壞的現象，管理維護的主體和權責不明確，管理維護資金無法進一步落實，因此效果并不不理想，出現重視建設輕視管理的情況。

3 建設高標準基本農田解決措施

3.1 加大宣傳力度，建立公眾參與機制

在推動建設高標準基本農田相關工作時，要充分運用各類媒介，加大對高標準基本農田建設意義、作用的宣傳，使廣大干部群眾深入了解和掌握高標準基本農田建設的有關政策和制度，激發社會各界關心、關注和參與高標準基本農田建設的積極性和主動性。加快建立健全土地整治工作公眾參與機制，對土地調整互換使用、農田整理方案等涉及農民財產權益的問題，提供多種選擇并進行公告、公示、聽證和論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。要發揮政府在高標準農田建設中的主導作用，要引導農民自愿參與高標準基本農田建設。建立高標準基本農田建設信息的公開、參與反饋一體化機制，充分調動農民群眾的積極性和創造性。做到整治前農民同意，整治中農民參與，整治后農民滿意。

3.2 切實保障農民權益，建立認證制度

土地是農民的命根子，為充分保護農民和農村集體的權益，在確權時要堅持維護“利益不減少”的原則。高標準基本農田建成后，農民承包地與建設前耕地數量和質量相比相同或有所提高。在確權之前，要開展土地權屬和土地利用現狀調查，明確項目區內各類用地面積和分布，明確項目區內土地所有權、使用權，并經農戶簽字確認，土地權屬調整方案要進行公示。盡快頒發或換發耕的村集體的集體土地所有權證，村集體的集體土地使用權證，農民的土地承包經營權證。只有這樣，農民真正受益，才能真正實現還利于民，高標準農田建設才能得到農民的普遍支持。

3.3 加強后期管理與監管

加強后期管理，有效保證建成后的高標準基本農田發揮最大效益。在工程前期要明確管理維護的主體、明確管理維護的責任和義務，辦理固定資產移交，簽訂后期管護合同；在工程實施過程中從專項資金中預留部分資金作后期管護資金，專款專用；在工程實施后，加強與農業部門之間的協調，促進土地整治工程措施與農業、生物措施相結合，確保土地整治綜合效益長效發揮。除此之外，還要創建素質高的監管隊伍。從實際出發，對基本農田進行監督，對高標準基本農田建立動態監測系統，創建情況通報制度，進行信息公開，接受社會監督。

3.4 強化領導，健全工作體制

高標準基本農田建設涉及農業、環保、交通、國土、住建、水利等多個部門，是一項復雜的系統工程，需要政府的各個部門齊心協力、共同完成。建立“由政府主導，農村集體經濟組織和農民為主體，國土部門搭臺、部門聯動、統籌規劃”的工作機制。形成由國土局負責組織實施，環保和水利等部門給予工程技術指導，農業部門負責后期的耕地肥力恢復技術指導，村及村民小組負責養護管理，政府給予補助的良好管理局面。

4 結束語

高標準基本農田建設是一項偉大的事業，對于保障國家糧食安全、實現人類經濟社會可持續發展方面，具有重大的戰略意義。高標準基本農田建設，不僅僅是硬件建設，還包括耕地承包經營權的調整與流轉、農田基礎設施維護機制創新等軟件建設；不僅僅是獨立的項目建設，是一個典型的復雜系統工程，要把新農村建設、城鎮化等區域發展融入其中。吸取社會各方力量，才能真正實現高標準基本農田建設的預期戰略目標。

[1]資冬艷.淺談中地產田地改造措施實施[J].城市建設理論研究，2013（34）.

[2]崔 旭.淺析高標準基本農田建設需要解決的幾個問題[J].工作研究，2013，3：48～49.

[3]李少帥，鄖文聚.高標準基本農田建設存在的問題及對策[J].資源與產業，2012，14（3）：189～193.

F301

A

1004-7344（2016）20-0212-02

2016-7-1

朱雪松（1976-），男，農藝師，本科，主要從事高標準農田建設和測土配方工作。