淺談多規合一視角下城市規劃編制改革

曹芳

（荊門市規劃勘測設計研究院 湖北荊門 448000）

淺談多規合一視角下城市規劃編制改革

曹芳

（荊門市規劃勘測設計研究院 湖北荊門 448000）

政府各類規劃的編制是國家與地方治理系統的重點內容，但根據我國的現行規劃系統，各種規劃分屬不同部門進行集權管理，不協調、各成體系等現象較為突出，難以完成規劃意圖，甚至會阻礙地方社會的有序和健康發展。推進城市規劃編制體制創新改革已成我國深化改革的關鍵任務，多規合一也成為當前學術界以及社會各界所廣泛重視的議題。本文結合當前的城市規劃情況，首先分析了在城市規劃中多種規劃不協調的問題，之后提出了多規合一視角下推進城市規劃編制改革的主要方向，從而探尋出一條達到多規合一效果的途徑和方法。

多規合一；城市規劃；編制改革

引言

城市規劃是對未來城市發展的愿景以及實現路徑的通盤考量和執行方案。通過政府各類規劃的編制，體現了國家與地方未來的發展藍圖，是國家與地方治理系統的關鍵內容。然而長期以來，國家規劃編制的管理機制部門集權、分治管理，使得國民經濟與社會發展、土地使用規劃、城鄉規劃、保護生態環境規劃，及和其它各種基礎設施的規劃間存有許多不協調、不一致狀況，這對合理引導規劃的實施與發展極為不利。同時，城市規劃編制方式也相對較為滯后，有編制內容較龐雜、上下無法銜接等問題存在，從而極大影響了其法理和技術的權威性。因此，通過實施多規合一來進行城市規劃的編制改革便勢在必行。

1 城市規劃編制中多規“不合”問題分析

1.1 規劃期限的問題

各個規劃因政府相應行政條款的約束，產生了包含城市整體規劃、利用土地規劃、社會發展和國民經濟規劃以及生態環境保護規劃等眾多規劃系統。因不同規劃其服務內容與服務對象的不同，使得規劃編制期限也有較大偏差。比如城市總體的規劃期限是20年，而社會發展和國民經濟規劃期限為5年，使用土地的總體規劃期限通常是15年。規劃期限不同會引起兩個問題：①規劃基期各不相同，且規劃起點數據難以統一，無法做到各規劃的有效融合。②規劃期限不同，致使土地使用、空間開發和生態環境保護等預測和分析很難吻合等。

1.2 規劃體系的問題

當前規劃中主要由幾大類組成：①為發展規劃，以社會發展和經濟規劃作為代表，其重點是確定城市未來發展的定位、思路和方向。②城鎮規劃，將總體城市規劃作為代表，其主要對一定期限內城市的性質、發展規模和目標、空間布局、土地運用及各類項目的綜合實施和部署措施。③土地規劃，按照土地利用開發的社會經濟、自然條件、歷史基礎與現狀特征，以及經濟發展需求等，以對一定城市區域內土地資源實施合理的經營管理和組織利用。④專項規劃是通過各職能部門，編制各種專業規劃，例如生態規劃、社會規劃和交通規劃等。多種規劃類型出自不同的職能部門，因使用用途不同，致使規劃間銜接的融合度變得越發困難。

1.3 規劃基礎問題

各規劃基礎缺少統一的地理信息，各自均擁有坐標尺度不同和地塊分類不同的空間地理信息平臺，使得未來的銜接難度與工作量較大。對于城市用地的二級分類，進行城市規劃時城市用地的分類和土地利用的現狀分類幾乎不能對應。對于區域空間的分區上，重點、優化、禁止及限制開發主體功能地區，和土地利用的總體規劃所允許建設的區域、有條件允許建設的區域、禁止建設和限制建設的區域，及城市規劃已建區、限建區、適建區、禁建區間也存有銜接問題。

1.4 實施規劃監督機制問題

健全的監督規劃機制是促使規劃得以有序實施的重要保障，然而從當前的規劃監督實施狀況來看，相差較大。如城市總體規劃有城市規劃法需遵循，城市規劃法對于城市的規劃制定具有一定要求，然后又具有城市規劃的編制辦法與實施細則，且土地使用規劃也有法可依。但在實施一些其它專項規劃過程中便缺少法律的支撐，且監督實施責任又散分到各職能部門，從而難以避免的會影響規劃的實施。

2 多規合一視角下城市規劃編制的改革方向分析

2.1 是整合為一個規劃，還是進行多個規劃

目前，多規合一在框架體系方面存在兩種思路：①將多規整合到一起，以完成一個完整的超級大規劃；②在不同規劃基礎之上，構建多規并存協調系統。根據第一類思路，產生一個完整的超級大規劃，其內容十分豐富、包羅萬象，且系統性十分強大。要實現如此規劃，需具備極強的協調綜合能力，并且內部的管控成本也會較高，當前，可以真正完成如此規劃的隊伍還非常之少。而即便對于日本和德國這些空間規劃編制較成熟國家，其在縣市層面也同樣存有多個規劃并存的狀況。因此，實現規劃融合也可不把多個規劃進行整合，建立多規并存體系也是可能的。根據第二類思路，在編制現行規劃的管理和審批體制之下，為降低規劃“各行其是”的問題，可圍繞人口、資源環境、產業系統協同發展的目標建立統一的框架平臺，使得規劃主次分明，合理確定規劃間的銜接重點和內容分工，并探索和它相適應的規劃編制技術和體系等，以期達到“一套協作程序、一張藍圖和一套技術準則”的理想效果。

2.2 規劃編制體系的構建思路

構建規劃編制體系的方案也有兩種：①在現有規劃上，重新設置一個全域空間進行規劃，重點實施中長期的戰略研究，以協調和指導各種規劃內容。由技術可行性角度來看是可能的，但如此規劃將突破現有法律的框架，一定程度上很難處理發展規劃間的關系。②基于現有法律框架，重整規劃編制體系，不新增獨立于四種規劃外的新型規劃，而要將多規合一形成的總體城市規劃納入到發展規劃中。若將發展規劃當作總體規劃以引領其它規劃，則需在規劃中加入中長期的規劃內容。按照李克強總理有關“十三五”規劃編制的部署之中強調，規劃應遠近結合，要更加注重使用解決長遠問題的方法以應對當前的挑戰，既要與2020年小康社會全面建成的各項指標相銜接，也要考慮更為長遠的發展，如此一來，城市規劃的編制難度也將大大提升，從而對于現有規劃力量和認識也是一個極大的挑戰。

2.3 實現總體規劃編制和其它規劃間的協調融合

生態空間、城市空間在規劃范圍和對象上是城市行政區域空間的完全覆蓋，而在功能上可以涵蓋地區的城鎮化、工業生產、生態保護等多項功能，在尺度劃分上也更為宏觀。其它規劃編制邊界劃定和管制分區，如構建空間增長的邊界和生態保護區邊界紅線等，仍可將功能區作為平臺，來進一步細化其規劃框架中，落實于空間內。其中城市的總體規劃分成已建區、限建區、適建區與禁建區，利用土地的總體規劃可分成允許建設、限制建設、有條件建設與禁止建設等區域。具體而言，城市的總體規劃市域尺度適建區和已建區與發展規劃城鎮空間中的建設用地、工業生產空間以及基礎設施等用地相對應；限建區和工業生產空間及生態環境空間中的部分敏感區和脆弱區相對應；而禁建區主要指生態環境空間的生態紅線保護帶和關鍵生態功能區等。

3 城市規劃編制的改革建議

規劃體系編制改革，在總體城市規劃與控規間再增設“單元控制規劃”層面。“單元控制規劃”即是將總體規劃范圍內區域劃分成若干單元，接著在城市總體規劃基礎上，按照不同單元區位條件以及現狀基本情況等，將人口、用地的規模以及各種用地比例和基礎設施容量、建筑總量等各要素通過量化指標形式，來逐一分解至每個控制單元內，以作為指導規劃編制的根據。通過該層次，可實現控規與總規的密切銜接，使各片區的容量積累以致宏觀無序和失控問題得到解決，也使現實中控規與專項規劃的脫節問題得以解決；增加分析經濟篇章，在一個或幾個單元區域范圍中使經濟收支達到平衡的不同規劃方案所帶來經濟效益也會不同，將一個或幾個單元作為單位，能便于我們更加準確地對該區域內進行經濟分析。控規方案之中增加評價篇章，以利于定期進行評估，并可對編制方式與技術手段限制等進行反饋和修正。

4 結論

由提高規劃的公信力與完善政府的治理系統等角度出發，實施多規合一是一個必然要求和趨勢。要實現規劃合一，應做到一個規劃，一個藍圖，除文中所提的對城市規劃編制內容與改革創新外，還有大量研究工作需進一步的深入研究，例如如何合一未來城市規劃審批體系，如何劃定空間分區與邊界，以及如何統一現有規劃數據信息基礎與分類體系等，這些不但涉及我國治理系統的創新和改革，也涉及規劃編制如何可以更加有效、科學等問題。因此，城市規劃的編制改革創新工作依然任重而道遠。

[1]李如如.對“多規合一”的認識及其改革的若干建議[J].山西建筑，2015（21）.

[2]孫勇.多規合一視角下的城市規劃編制改革之淺見[J].城鄉規劃，2015（18）.

[3]陳雯，閆東升.市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵[J].規劃師，2015（02）.

TU984

A

1004-7344（2016）02-0326-02

2015-12-30

曹 芳（1984-），女，工程師，工學學士，主要從事城市規劃設計工作。