新型城鎮化背景下人口流動趨向與義務教育布局調整
——以貴州省黎平縣肇興鎮為

例焦煒

(蘭州大學教育學院，甘肅 蘭州730000)

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新型城鎮化背景下人口流動趨向與義務教育布局調整
——以貴州省黎平縣肇興鎮為

例焦煒

(蘭州大學教育學院，甘肅 蘭州730000)

本文以貴州省黎平縣肇興鎮為例，系統分析了“撤點并校”對西部偏遠山區義務教育的影響和帶來的突出問題，分析了新型城鎮化背景下農村人口流動的基本趨向和特征，在此基礎上提出了公平優先、經濟效益和社會效益并重、與人口空間轉移相協調等新型城鎮化背景下農村義務教育布局調整的基本原則。

新型城鎮化西部偏遠山區人口流動義務教育布局結構調整

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.06.004

一、引言

近十余年來，隨著我國城鎮化進程的不斷加快和農村剩余勞動力轉移規模的不斷擴大，進城務工人員隨遷子女逐年增加。加之農村人口出生率持續降低，導致農村學齡人口數量日益減少。在此背景下，國務院于2001年5月下發了《關于基礎教育改革與發展的決定》，要求優化農村教育資源配置，全面提高中小學教育的投資效益和教育質量。然而，由于許多地方政府對國家農村義務教育布局調整政策存在理解和認識上的偏差，在農村義務教育布局調整中片面追求調整速度和規模效益，往往采取“指標化”和“一刀切”的做法，上演了一場不切實際的“撤點并校”運動。統計資料顯示，近十年全國村小和教學點數量減少一半以上。大規模撤點并校所造成的農村教育“城擠、鄉弱、村空”的局面和農村學齡兒童“上學遠、上學貴、上學難”等突出問題[1]，對農村義務教育的發展帶來了許多負面影響。而由撤點并校所引發的校車事故頻發、山區學生上學路途變遠、農村家庭教育費用增加、寄宿制學校軟硬件設施不配套等突出問題，已引起了社會各界的高度關注。我國西部地區自然條件較差，偏遠山區分布廣泛，社會經濟落后，城鎮化水平低，基礎設施與公共服務嚴重不足。與經濟發達、城鎮化水平較高和交通條件較好的平原地區相比，撤點并校對西部偏遠山區農村義務教育帶來的負面影響更為突出和嚴重。

新時期，我國農村義務教育發展面臨新的形勢和背景。一是國家暫停農村義務教育學校撤并，而反思近十余年來農村學校撤并帶來的突出問題以及規范農村義務教育學校布局調整，是目前我國農村義務教育發展需要解決的迫切任務和重要議題；二是我國對城鎮化戰略已做出重大調整，全面推進以“大中小城市、小城鎮、新型農村社區互促共進和協調發展”的新型城鎮化，這將是我國農村義務教育發展面臨的新課題。在此背景下，分析西部偏遠山區農村義務教育發展現狀及面臨的突出問題，分析新型城鎮化背景下人口流動趨向和義務教育布局調整的基本原則，對指導我國西部偏遠山區義務教育有序調整、合理布局和健康發展具有極為重要的理論和實踐意義。

二、肇興鎮農村義務教育布局調整狀況及面臨的突出問題

肇興鎮位于貴州省黔東南苗族侗族自治州黎平縣南部，距縣城約70公里，東部和南部分別與水口鎮、龍額鎮毗鄰，北接永從鎮、雙江鎮、順化鄉，西連從江縣洛香鎮，總面積133平方公里，耕地面積14915畝。全鎮轄肇興村、堂安村、廈格村、紀堂村、岑所村、皮林村、信洞村、堂華村、新平村、花臘村、登杠村共12個村，163個村民小組，50個自然寨，共5490戶。肇興鎮民族構成以侗族、苗族、漢族和水族為主，其中侗族人口占總人口的95%。2014年，全鎮總人口為23400人，其中農業人口22143人，占全鎮人口總數的94.6%。肇興鎮經濟產業以種植業、養殖業和旅游業為主，2014年全鎮GDP為7496.8 萬元，人均GDP為3204元，經濟發展落后。

(一)黎平縣肇興鎮農村義務教育布局調整狀況

近十余年來，伴隨農村學生數量的減少和“撤點并校”力度的不斷加大，肇興鎮農村小學和教學點數量大幅度減少。1990年，全鎮尚有初級中學1所，小學11所，教學點19個，基本上每個行政村有1所小學。而到2000年，全鎮僅有小學8所，教學點7個。到2012年，全鎮小學數量最終減至8所，教學點數量減至5個，小學和教學點撤并總數達17所(個)。

總體來看，黎平縣肇興鎮義務教育布局調整具有兩大基本特征：一是教學點撤并力度大。1990年以來，肇興鎮義務教育撤并全部集中在小學。在撤并的17所學校中，有完全小學3所，占撤并總數的17.6%；教學點14個，占撤并總數的82.4%。學校撤并后，肇興鎮教學點數量由1990年的19個減少到2012年的5個。 二是撤并模式多元化。肇興鎮在學校撤并過程中采取了多種模式，既有學校的整體撤并，也有小學高年級的撤并。其中小學高年級撤并包括三年級以上、四年級以上和五年級以上等多種模式。見圖1。

圖1　黎平縣肇興鎮義務教育布局調整狀況與模式

(二)黎平縣肇興鎮農村義務教育布局調整帶來的突出問題

近10余年來肇興鎮農村義務教育布局調整，在整合教育資源、提高辦學效益、緩解農村學校師資緊缺狀況等方面取得了明顯效果，但也帶來了以下突出問題。

1.農村學生上學距離變遠，安全隱患增多。調查顯示，大規模的學校撤并，使學生特別是低齡學生的上學路途明顯變遠。如肇興中心小學在并入歸榪、己倫、宰柳和岑所4所小學后，一些村莊的學生上學距離達到15公里；皮林小學在并入水井坡小學、沙洞小學、宰柳小學(四年級以上)、信洞小學(三年級以上)和平團小學(五年級以上)5所小學的學生后，一些村莊的學生上學距離也達到12公里。同時，由于肇興的許多村莊位置偏遠、地形復雜、交通落后，學生上學路途的安全問題也非常突出。見表1。

表1　肇興鎮撤點并校后小學輻射范圍及人口數量

注：表中為2012年數據。

2.學校規模和服務半徑相差懸殊。肇興鎮義務教育布局調整帶來的另一個突出問題，是學校規模及生師比的巨大差異。一方面，由于將數個學校撤消后并入另一個學校，導致學校學生規模和班級規模明顯增大。調查數據顯示，肇興鎮規模最大的學校學生數量達398人，規模最小的學校僅為49人，兩者相差8.1倍。同時，學校撤并后肇興鎮各小學生師比也有較大差異，生師比最高的學校達32∶1，最低的學校僅為14∶1，兩者相差達2.3倍。另一方面，撤點并校導致各學校的服務半徑相差極為懸殊，有的學校的服務半徑在3公里之內，而有的小學的服務半徑超過10公里。與此相對應，各小學服務的鄉村人口數量也有較大差異。一些學校輻射鄉村人口數量達到6236人，而一些學校輻射人口規模僅為607人，兩者相差10.27倍。見圖2。

圖2　黎平縣肇興鎮撤點并校后學校師生數量及生師比

3.嚴重影響學生的身心健康和教學質量。調查顯示，肇興鎮“撤點并校”給教學質量帶來了嚴重的影響。一方面，由于走讀學生早出晚歸，在上學途中不得不花費大量的時間和精力，不僅導致學生正常的休息和學習時間難以保證，而且給學生的身心健康帶來嚴重的影響，學生厭學現象日益嚴重；另一方面，一些寄宿制學校因編制欠缺，學校無專職保衛、宿管、醫務和后勤人員，多數工作由老師兼職，造成教師工作量大，十分辛苦，不能專心教學，嚴重影響學校的教學質量。同時，由于被撤并教學點的學齡兒童年齡偏小，自理能力差，家長不放心，經常上訪要求恢復教學點，嚴重影響本鎮正常的教育教學秩序。此外，肇興鎮在撤點并校中未能加強所保留教學點的師資力量，多數教學點僅有1名教師，承擔著1-3年級各門課程的教學任務，教學任務十分繁重。

4.撤點并校導致村莊文化的凋零和教育生態的蛻化。對于鄉村地區特別是偏遠山區鄉村而言，鄉村學校不僅承載著教書育人的功能，更是鄉村文化的核心載體和文化高地，對維系鄉村社會文化情感、文化生態及鄉村社會文化心理具有廣泛和深刻的影響。近十余年來“撤點并校”的盲目推進，給鄉村文化建設帶來了嚴重的影響，表現在鄉村文化載體缺失、村莊凝聚力弱化、傳統鄉村文化傳承受阻、鄉村文化生態退化和鄉村人文生活韻味缺乏等許多方面，最終導致村莊文化的凋零和鄉村教育生態的蛻化。特別是對于西部偏遠少數民族地區而言，撤點并校對傳統民族村寨文化的影響更為突出。

三、新型城鎮化背景下人口流動趨向與義務教育布局調整

(一)新型城鎮化背景下人口流動趨向與特征

教育布局與人口的空間分布密切相關，兩者互相依存、互為對方存在的前提[2]。教育布局調整既要重視一定區域人口發展變化的歷史，也要對區域未來人口數量和空間分布的變化趨勢進行分析預測。城鎮化作為我國的長期重大發展戰略，對我國城鄉人口空間分布將產生重大影響，并表現出以下基本趨向與特征。

1.城鎮化結構發生顯著變化，城鎮人口集聚功能逐漸增強。改革開放以來，隨著我國城鎮化進程的不斷推進，我國城鎮化結構發生了顯著變化，城市的人口集聚功能開始逐漸減弱，而鎮的人口集聚功能逐漸增強。1990 年以來全國三次人口普查數據顯示①，從1990年至2010年，我國城市人口占城鎮總人口的比重由71.24%下降到60.26%，而同期鎮人口占城鎮總人口的比重由28.76%上升到39.74%，上升近11%。從人口規模來看，2010 年我國城市人口規模為4.04 億，比1990年和2000年分別增長約1.9倍和1.4 倍。而2010 年我國鎮人口規模達2.66 億，比1990年和2000年分別增長約3.1倍和1.6倍。從人口增長率來看，1990年至2000 年我國鎮人口增長率高達94.8%，是同期城市人口增長率的2.5倍。2000年至2010年，鎮人口增長率雖有所降低，但仍高達60.3%，比同期城市人口增長率高1.6倍；從每個鎮的人口規模來看，鎮人口數量由2000年以前的4000～5000人增長到2000年之后的1.35 萬人[3]。

2.新型城鎮化戰略對人口空間流動和城鎮體系結構的重大影響。城市化是一個國家和地區社會經濟發展的基本趨勢。改革開放以來，在經濟快速發展和一系列城鎮化方針政策的推動下，我國城市化進程明顯加快。1978-2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，2014年我國城鎮化率已達到54.77%。但也應當看到，我國城市化進程中城鎮空間分布和規模結構不合理，大量農業轉移人口市民化進程滯后，“大城市過大、中城市不活、小城市不強和城鎮規模較小”等問題極為突出，特別是大城市負荷壓力增大、基礎設施和公共服務不足、資源環境壓力加大和交通住房不是等問題，嚴重影響到我國城鎮化的水平和質量。在此背景下，我國提出了以“大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進”為核心內涵與目標的新型城鎮化戰略。2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》進一步指出：要“增強中心城市的輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮”，“推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與服務‘三農’相結合”，“根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，統籌布局建設學校、醫療衛生機構等公共服務設施”。新型城鎮化戰略的制定和實施，將有力推動和引導鄉村人口分別向大中小城市和小城鎮合理流動，并對優化城鎮體系結構和空間結構產生重大影響。

3.城鎮將成為西部地區城鎮化的主戰場。城鎮化過程與一定區域的自然條件和社會經濟發展水平密切相關。縱觀世界各國的城鎮化過程，由于發展條件與基礎的差異，不同國家在城鎮化發展階段與水平等方面不盡相同甚至存在較大差異，其城鎮化模式也存在較大差別。因此，城鎮化具有基于不同條件的多元化發展模式。我國地域遼闊，不同區域在自然地理條件和社會經濟發展水平等方面具有很大差異，在城鎮化發展水平、階段和特征等方面也具有較大差異。東部沿海地區自然條件優越，區位條件優良，社會經濟發展水平高，人口和城鎮密集，城鎮體系較為完善，城鎮化水平較高。中部地區雖然自然條件較好，但由于產業結構落后，社會經濟發展水平相對較低，城鎮體系結構不合理，農村剩余勞動力轉移壓力較大，城鎮化水平較低。我國西部地區地形復雜，生態環境脆弱，自然條件較差，受地理環境的制約，西部地區社會經濟發展水平低，城鎮化過程嚴重滯后。目前，除河谷平原和重要交通干道沿線城鎮相對密集之外，西部多數地區城鎮稀疏，城市首位度較高，小城鎮數量少、規模小，功能不完善，城鎮體系結構和空間結構極不合理，城鎮化率總體上仍處在較低水平。因此，基于區域條件、發展階段與基本特征，積極探索符合西部地區實際的城鎮化多元模式，是推進西部地區城鎮化進程的必然選擇，而小城鎮的建設和發展，是西部地區城鎮化的重要方向。

4.新農村和新型農村社區建設促進人口適度集聚，優化人口空間分布。社會主義新農村建設和新型農村社區建設，是新世紀以來我國先后提出的以改善農村生產生活條件、促進農村社會經濟發展和推動城鄉協調發展為根本目標的重大發展戰略。我國新型城鎮化戰略明確提出“要以中心村為核心，以新型農村社區建設為抓手，積極穩妥推進遷村并點，提高農村基礎設施和公共服務水平，逐步實現農村基礎設施城鎮化、生活服務社區化和生活方式市民化”。我國新型城鎮化規劃也提出“要適應農村人口轉移和村莊變化的新形勢，科學編制縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村莊規劃，按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求，科學引導農村住宅和居民點建設，保護有歷史、藝術、科學價值的傳統村落、少數民族特色村寨和民居”。這將促進人口適度集聚，對優化人口空間分布，提高農村基礎設施和公共服務水平具有極為重要的現實意義。

5.戶籍制度和社會保障制度改革對城鄉人口遷移的影響。2013年11月中共中央發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。2014年7月國務院頒發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，要進一步調整戶口遷移政策，全面實施居住證制度，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。戶籍制度和社會保障制度改革，逐漸打破了計劃經濟體制時代城鄉“二元”的戶籍制度，社會保障的覆蓋范圍和標準水平有了顯著提高，將有效促進城鎮化背景下人口的流動和遷移，流動人口“人戶分離”的狀態也將得到有效改善。

(二)新型城鎮化背景下義務教育布局調整應當遵循的基本原則

新型城鎮化背景下農村義務教育布局的調整和優化，必須以戰略眼光去定位和規劃農村教育，以統籌協調的思路去發展農村教育，在布局調整中堅持公平優先、城鄉統籌、經濟和社會效益并重、與人口空間轉移相協調等基本原則。

1. 公平原則。教育公平是教育發展的核心價值，也是社會公平的重要基礎。教育資源配置不僅要確保社會成員都享有平等的受教育權利，而且要為社會個體提供平等的受教育機會和條件。近十余年來我國許多地方不切實際的撤點并校，在很大程度上損害了教育公平[4][5]。特別是在師資力量和教育基礎設施極其薄弱的西部偏遠山區，撤點并校進一步削弱了偏遠山區農村的教育資源，加重了城鄉教育的不公平程度。因此，新型城鎮化背景下義務教育布局的調整，必須首先堅持教育公平的原則。

2.綜合效益原則。教育是促進社會進步和經濟發展的重要手段，承載著多種價值和功能。2001年，隨著我國稅費改革工作的啟動，農業附加稅和教育集資被廢除，縣鄉財政收入大幅度減少。與此同時，我國建立了“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的義務教育財政體制。在此背景下，地方政府為了減輕財政壓力，開始大規模推進“撤點并校”，單純追求辦學的規模效益，嚴重忽視了農村地區特別是偏遠山區義務教育發展的社會功能、價值與效益。與此同時，撤點并校的盲目推進，也使20世紀90年代我國義務教育工程和“希望工程”投入農村學校建設的巨額資金和建成的大批學校遭到嚴重浪費。此外，陪讀家庭的大量產生，也使農民正常的生產生活和家庭經濟受到嚴重影響。因此，教育布局調整必須堅持綜合效益原則，既要考慮教育的經濟效益，更要重視教育的社會效益；既要考慮地方政府的效益，也要關注農民的切身利益；既要考慮教育基礎設施和條件的改善，也要重視已有教育設施的充分利用。

3.協調原則。義務教育布局調整必須與人口的空間轉移進程相一致，教育城鎮化必須與人口城鎮化相協調。義務教育布局調整超前或滯后于人口城鎮化，都會給城鄉教育發展帶來嚴重的影響。目前，受就業、居住、社會保障等諸多因素的制約，我國農村轉移人口仍具有明顯的“兩棲性”和不穩定性，農村轉移人口市民化進程緩慢，人口城鎮化質量不高。因此，必須堅持教育城鎮化與人口城鎮化相協調的原則，確保義務教育布局調整與人口的空間轉移進程相一致。

4.漸進原則。人口城鎮化是一個漸進的過程。與此相適應，教育城鎮化也必然是一個漸進的過程。從全球范圍來看，歐美主要國家城市化水平在起步階段平均每年增加僅0.16～0.24個百分點，加速階段每年增加也僅為0.30～0.52個百分點。改革開放以來，我國城市化進程日益加快。“十五”期間年城市化率平均每年增長1.4個百分點，“十一五”以來城市化率年平均增長也高達1.3個百分點。在我國城市化快速推進的同時，近十余年來我國農村義務教育經歷了更高速度的城鎮化進程，在造成義務教育“城擠、鄉弱、村空”局面的同時，更帶來農村學齡兒童“上學遠、上學貴、上學難”等突出問題。必須清醒認識到，在我國2.6億農民工中，絕大多數仍處在“半城市化”狀態。因此，應根據我國城鎮化的階段和特征，在義務教育布局調整中堅持漸進性原則，堅決防止盲目冒進的撤點并校運動再次發生。

注釋：

①1990年、2000年和2010年的人口數據分別為第四次、第五次和第六次人口普查數據。

②僅在西北、西南9個省區的469個貧困縣，中央和地方共投入54.9億元，修建了14942所中小學。同期，團中央發起的“希望工程”項目，共募集資金53億，在農村建設希望小學15444所。到上世紀90年代中期，我國基本實現了“一村一校”的布局，為農村孩子就近入學提供了堅實保障。

[1]21世紀教育研究院.農村教育布局調整十年評價報告[R].2012.http://www.shekebao.com.cn/ shekebao/ 2012skb/sz/userobject1ai5012.html.

[2] 凡勇昆,鄔志輝.論我國農村人口發展趨勢與農村教育布局調整[J]. 教育與經濟,2012(4):1-5,25.

[3] 王紅霞.城鎮化的結構變遷與新型城鎮化的趨勢[J].甘肅社會科學,2014(3):175-178.

[4] 張銘凱,冉娟.從文本到人本：農村義務教育撤點并校的價值轉型[J]. 教學與管理,2013(4):7-9.

[5] 李盼強，曾爾琴，楊國輝.公平與效益的博弈——關于中部地區農村中小學撤點并校的調查與反思[J].湖南人文科技學院學報,2012(4):103-108.

(責任編輯：袁海軍)

Population Flow Trends and the Distribution Adjustment of Compulsory Education under the Background of New-typed Urbanization——Taking Zhaoxing Town in Liping County of Guizhou Province as an Example

JIAO Wei

(SchoolofEducation,LanzhouUniversity,Lanzhou,Gansu730000,China)

This paper takes Zhaoxing town in Liping county of Guizhou province as an example, generally analyzes the influence and serious problems caused by “Rural School Closure and Consolidations” for the remote mountainous areas of the western of China compulsory education，discusses the basic trends and characteristics of the rural population flowing under the background of new-typed urbanization, on the basis of which the author proposes some basic principles for adjusting the distribution of rural compulsory education under the background of new-typed urbanization, these principles are to prioritize the fair for schooling, to pay equal attention to economic and social benefits and to coordinate with the spatial transfer models.

new-typed urbanization; western remote mountainous area; population flowing; compulsory education distribution; structure adjustment

2016-03-04

教育部人文社會科學研究基金項目“新型城鎮化背景下西部偏遠山區義務教育布局調整研究”(13YJC880032)。

焦煒(1974-)女，甘肅秦安人，教育學博士，蘭州大學教育學院副教授；研究方向：課程與教學論、高等教育學。

G40

A

1005-5843(2016)06-0018-06