進入“體制內”的政策壁壘有哪些

劉俊生

【評述由頭】2016年3月，中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，要求暢通黨政機關、企事業單位、社會各方面人才流動渠道，特別提出“研究制定吸引非公有制經濟組織和社會組織優秀人才進入黨政機關、國有企事業單位的政策措施”。無疑，這為民營企業和社會組織優秀人才進入黨政機關、國有企事業單位，提供了新的可能。

干部人才正常流動，不僅要“能上能下”還要“能進能出”。那么，當前干部人才“進”和“出”的渠道都有哪些？體制外優秀人才進入黨政機關、國有企事業面臨哪些政策壁壘？實現干部人才“能進能出”，當前干部人事制度還需要哪些改革？我們邀請相關領域權威專家進行分析。

【摘要】當前體制內外或曰公與非公部門間人才流動，還存在不少障礙或問題，其根源為人才流動政策供給上的不足。人才由非公部門流向公共部門，相較由公共部門流向非公部門，面臨的政策壁壘要更多。

【關鍵詞】人才流動 政策壁壘 公共部門 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

總的來說，體制內外可流動人才主要包括管理人員和專業技術人員兩類，而這兩類人員又都可以分為高、中、低三個層級。這兩類三層人員究竟在流動方面存在什么樣的政策壁壘或在哪些方面存在著政策供給不足呢？

體制外管理人員流向體制內時，政策壁壘多

概而言之，體制內單位（無論是黨政機關還是國有企業事業單位）管理人員流向體制外單位（非公性質的經濟組織和社會組織），即社會上俗稱的“下海”，基本上不存在政策障礙。黨政機關管理人員根據公務員制度中的辭職規定辭職后即可向外流動。在1992年鄧小平南巡講話后的幾年內，黨政機關就出現過一股“下海潮”；近幾年在嚴格吏治背景下黨政官員“下海”經商的新聞也不絕于耳，縣長、市長、局長下海經商的也不鮮見。國有企事業單位管理人員根據聘任制度規定也可以自由決定向外流動。當然，由于“官本位”的社會文化和體制內諸多顯性或隱性的福利保障，體制內管理人員“下海”事件雖時有發生但并不頻繁。

相比之下，體制外管理人員流向體制內時，其政策壁壘要多得多。就進入黨政機關的政策而言，需要區分不同層級來討論。對于擔任主任科員及以下非領導職務的底層公務員而言，體制外人員進入的唯一渠道就是考試錄用。對于擔任科級至司局級領導職務的中層公務員而言，體制外人員進入的唯一渠道就是公開選拔，但此途徑對體制外人員進入壁壘太高（資格限制太多），實行近二十年來，體制外管理人員鮮有經此途徑進入體制內的，并且近年來此一進入途徑大有“中斷”的發展趨勢。對于擔任各級政府及其工作部門領導職務的高層公務員（政務官）而言，體制外人員進入體制內的壁壘甚高，基本上沒有任何進入途徑，也即沒有任何進入政策依據可循。

就進入國有企事業單位的政策而言，對于擔任非領導職務的底層管理人員，進入的政策障礙基本不存在，體制外人員只要具有干部身份，就可以進入。現實中此類流動不常見，主要原因可能在于體制內的國有企事業單位對體制外經濟組織和社會組織管理人員的習慣性“歧視”造成的。對于進入后擔任中高層領導職務的，尤其是擔任高層領導職務的，同進入黨政機關擔任中高層領導職務的一樣，存在著較高的進入壁壘，基本上不可能，主要原因是體制內各類部門中的領導人員都屬于“黨管干部”范疇，黨管干部的傳統視野就是囿于體制內選拔任用，基本上不會將體制外人員納入其視野范圍。

事實上，在體制內外的人才流動中，中高層管理人員的流動是其最為重要的組成部分，因而，筆者理解《意見》中提出的要“研究制定吸引非公有制經濟組織和社會組織優秀人才進入黨政機關、國有企事業單位的政策措施”，主要指研究此類人才進入的政策措施。前幾年中共中央將干部管理視野從“黨管干部”轉向“黨管人才”時，就已經蘊含著此一發展趨勢，如今《意見》的此種改革指向只是原先“黨管人才”戰略在當今的具體化或曰進一步發展。

體制外專業技術人員流向體制內，雖無政策障礙，但仍不暢通

就專業技術人員在公與非公部門中的分布狀況而言，非公經濟組織和社會組織中以及黨政機關和國有企事業單位中都有數量不等的專業技術人員，但由于體制內外專業技術人員的巨大薪酬差異，使得更多優秀專業技術人員特別是那些稀缺專業技術人員主要集中在非公組織中，公共部門尤其是黨政機關很難吸引到這些優秀專業技術人員。因此，體制內的黨政機關少有專業技術人員流向體制外的，即便有，也不存在政策障礙，辭職后即可流動。但黨政機關需要的體制外專業技術人員，流動卻不暢通。雖然《公務員法》設計有可適用于專業技術人員流動的聘任制度，但目前仍處于試點階段，并且試點效果并不理想。也就是說，此類流動雖在法理上沒有政策障礙，但存在政策實施的現實障礙。體制內的國有企事業單位與體制外的經濟組織和社會組織，在專業技術人員的雙向流動方面基本上不存在政策障礙，因為這些公與非公部門中的專業技術人員都實行了聘任制。從制度設計上看，基本上可以實現自由流動。現實中，此類流動雖不頻繁但也時有發生。

除了體制內外人才流動政策本身存在的障礙或不足，體制內外人才流動實際上還受到相關的外在政策環境的影響。其中重要者莫過于戶籍、社保和身份三個方面的政策。戶籍政策包括二元城鄉戶籍政策和多元城市戶籍政策兩個方面。前者形成城鄉間人才流動的政策壁壘，后者形成城市間人才流動的政策壁壘，此二壁壘嚴重制約著人才的自由流動。在社會保障政策方面，我國目前存在著多元社會保障的現實局面。雖然體制內外的社會保障政策近年來有向著統一化方向的發展趨勢，但各類社會保障政策目前還有很大差距，無法接軌，這也嚴重制約著人才的自由流動。在人員身份方面，我國事實上存在著干部、工人和農民三類人員的固化身份，這是由新中國成立以來出臺的與人身份相關的各種政策造成的。三類身份之間存在著巨大的鴻溝，難以逾越，這同樣嚴重制約著人才的自由流動。多元的戶籍政策、非統一的社保政策和巨大的身份鴻溝三者的共同作用，嚴重地影響著人才的流動和人才資源的有效配置，從而影響著經濟社會的良性發展。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授）

【參考文獻】

①劉文江、周桂榮：《人才的需求與供給的戰略選擇》，北京：中國經濟出版社，2004年。

責編/周素麗 美編/于珊