破解反腐敗“海外戰場”困局

李永忠

反腐海外戰場面臨的難題

2014年7月22日，公安部召開電視電話會議部署集中開展“獵狐2014”緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人專項行動。2015年4月22日，按照“天網”行動統一部署，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令，加大了全球追緝力度。從獵狐行動到紅色通緝令，海外反腐取得重大突破。通過國際追逃追贓，追回外逃人員上千人，其中包括“百名紅通人員”的25人，首次實現追回人數超過新增外逃人數。不敢腐的氛圍總體形成，不能腐、不想腐的工作正在深化。海外反腐“第二戰場”的開辟和推進，雖然取得了階段性成果，但也面臨相當多的難題需要破解，主要有三個方面。

引渡難。截至2015年7月，中國已和41個國家締結引渡條約，其中31項已生效。2015年8月《中華人民共和國政府和意大利共和國政府關于刑事司法協助的條約》生效，《中華人民共和國和意大利共和國引渡條約》于2015年12月13日生效。中意引渡條約與刑事司法協助條約的生效，即說明貪官又少了一個逃匿藏身的“安全港”。但是，必須正視的是，除了澳大利亞、法國、意大利和西班牙等西方國家外，中國的引渡條約國主要是亞洲、非洲、中東和南美洲的發展中國家。而從“百名紅通人員”可能逃往國家和地區來看，逃亡美國的最多，為40人；逃亡加拿大的位居第二，為26人。這兩個國家就占了“百名紅通人員”總數的66%，但這兩個國家還沒有同我國簽訂引渡條約。換句話說，引渡是海外追贓追逃最主要的路徑，但在外逃最多的國家，我們卻缺少主要的端口。

遣返難。主渠道引渡難，那么還可以通過遣返這個第二渠道來追逃追贓。但實際上遣返也面臨不少難關。

一是舉證難。

對于要求遣返的犯罪嫌疑人員，歐美等國都有著嚴格的審查程序，規定提出遣返要求的國家必須提供事實清楚、證據充分、法條明確的犯罪證據，然后經本國司法調查機構認真細致的核查并確認后，才能確定是否需要啟動遣返程序。由于中國的外逃貪官出逃前大都經過長期策劃，精心準備，或以洗錢為掩護，或以投資為方式，或假借他人之名，或有較強的反調查手段，這無疑加大了舉證的難度。

二是追贓難。

如果沒有利益分成，所在國常常不愿將中國外逃貪官的贓款退回。

三是溝通難。

我們缺乏一批既熟悉大陸法系的中國法律，又通曉普通法系的歐美法律，既能運用中國的情理法，又善于用外國人接受的邏輯語言進行溝通的司法人員。這導致的結果是，要么唇槍舌劍，要么自說自話。在賴昌星案審理程序中，我國司法機關選派了素質較高的兩名檢察官和一名海關緝私官員作為原告方證人，有力地證明了他按照加拿大法律也是犯罪，從而最終使外逃12年的賴昌星回國受審。

勸返難。如果說引渡、遣返屬于國家行為，那么勸返則更多的是個人行為。由于外逃人員的底數不清，目前所能提供的有力度的赦免政策不明，加之不少追逃追贓人員的能力不足，海外反腐戰場能像“2014獵狐行動”那樣，讓更多人選擇投案自首，還有相當距離。

破解反腐海外戰場困局的對策

為解決引渡難，應通過積極的外交談判來簽訂引渡協議，作為解決引渡問題的主要途徑。2013年，我國外交部力度空前地與10個國家進行引渡協議的談判工作。同時，充分利用G20、APEC等多邊機制，加強對中國的聲音傳達、解釋，積極爭取獲得他國在引渡問題上的支持。我國現與91個國家（地區）和組織簽署124個檢務合作協議或諒解備忘錄，與189國建立警務合作關系，向部分駐外使領館派駐警務聯絡官，同美國、加拿大等國建立司法與執法合作機制，初步構建追贓追逃國際合作網絡。下一步，則應以此為基礎，加大力度推進與其他國家締結雙邊引渡條約和司法協助條約，以及完善對外開展國際司法合作的法律框架。

為解決遣返難，既要把追逃追贓的舉證工作做扎實，又要加強中國與他國在法律舉證上的銜接、理解、交流、溝通。在追贓方面，應按照國際慣例，既尊重歷史，也承認現實；既要堅持有理，也要讓人有利。2013年6月中國與加拿大談判完成“分享和返還被追繳資產協定”，這是中國就追繳犯罪所得對外談判的第一項專門協定。2014年8月，中國與新加坡共同合作，將潛逃新加坡并獲永久居住權的江西省鄱陽縣財政局經濟建設股原股長李華波在兩國的財產全部凍結。李華波在缺席的情況下受審，并被沒收違法所得。這是我國修訂刑事訴訟法后的“海外追贓第一案”，李華波因此成為我國首個被沒收違法所得的外逃貪官。2014年10月，中國與美國同意推動在調查、追蹤、凍結、追繳、返還腐敗資產方面開展交流與合作，重點追繳和返還腐敗犯罪資產。應繼續加大上述舉措。從能夠沒收到的外逃貪官犯罪所得中，給被請求國一定比例的司法成本補償，這種一定程度的讓步做法，既能較好地獲得被請求國的支持配合，也有利于我國海外追逃追贓及遣返工作。

為解決勸返難，既要通過“獵狐行動”“天網行動”對海外貪官保持強大的追逃追贓壓力，也要抓緊出臺一個有力度的“有條件赦免”的大政策，化消極為積極，變阻力為動力。

“獵狐行動”之所以能取得勸回人數是緝捕歸案人員的1.34倍的好效果，與2014年10月10日公安部等四部門不失時機地發出以攻心為上的敦促回國投案自首的通告密切相關。公告截止期的最后幾天，出現了“排隊自首”的現象。

“2014獵狐行動”給人以這樣的啟示：從某個角度講，只要外逃貪官能追回來50%，貪官外逃的想法大約就會減少50%；如果能將外逃貪官100%追回，貪官外逃的想法就有可能等于零。已經逃到海外，逃避了我們黨紀、政紀、法紀懲罰的人，在政策感召下，尚能“排隊自首”。

下一步，應認真分析并總結這些年海外追逃追贓工作的經驗教訓，摒棄那些不切合實際的、一廂情愿的想當然做法。因此，在保持海外追逃追贓強大壓力的同時，審時度勢，不失時機地盡快出臺有力度的赦免政策，方能取得更好的成效。

今年3月25日，廣東從美國成功勸返外逃近10年的“百名紅通人員”王海鵬（多次向時任汕頭市委書記黃志光、汕頭市公路局原局長李建忠賄送財物）。

兩天后的3月27日，按照中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室統一部署，在中國外交部、公安部和駐秘魯使館全力配合下，潛逃境外17年的“百名紅通人員”第63號張麗萍被成功勸返回國，這也是第25名到案的“百名紅通人員”。

須知，凡是成功的談判，首先都是從對方的利益出發，最終讓其接受我方的觀點。

黨的十八大以來，中央選擇以反腐敗來攻關破局，當前所形成的反腐兩大戰場，已成掎角之勢，互為補充，相互促進。

要深入推進反腐敗斗爭，要在兩大戰場取得壓倒性勝利，必須既要治標，更要治本；既要贏得時間，更要贏得空間；既要追亡羊，更要真補牢；既要加快經濟體制改革，更要深化政治體制改革；既要整體平推，更要試點突破；既要注意提高戰術，更要注重取得戰役特別是戰略的勝利；既要查案糾風，更要形成科學的權力結構，以制度治黨，重構政治生態。（摘自《改革內參》）