建立統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管體制

羅燕

要建立權(quán)威的監(jiān)管體制，并不完全靠機(jī)構(gòu)的合并和一致就能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要在更為重要的

法律法規(guī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)管問責(zé)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一。

自今年的政府工作報(bào)告提出“要加快健全統(tǒng)一、權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制”之后，已經(jīng)進(jìn)行了3年的食藥監(jiān)體制改革再次引發(fā)廣泛關(guān)注。

從改革結(jié)果來看，中國(guó)絕大部分縣區(qū)成立的是“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局。對(duì)這一模式目前已經(jīng)質(zhì)疑不斷。但怎樣才是“統(tǒng)一權(quán)威”的食藥監(jiān)管體制，目前各方理解不一。具體如何實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一權(quán)威”，更是有待探討。為此，《民生周刊》記者專訪了長(zhǎng)期致力于食藥監(jiān)體制改革研究的中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬。

民生周刊：?jiǎn)卧O(shè)的食藥監(jiān)局與綜合的市場(chǎng)監(jiān)管局，運(yùn)行效率各是怎樣的？您認(rèn)同哪種模式？

劉鵬：從實(shí)際的運(yùn)行效果來看，單列模式主要面臨的問題仍然是監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)威有限，監(jiān)管資源投入存在不足，與其他監(jiān)管部門協(xié)調(diào)存在一定困難；綜合模式則主要面臨食藥監(jiān)工作的重要性下降、監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)性弱化等問題。

在落實(shí)地方政府負(fù)總責(zé)的基礎(chǔ)上，我個(gè)人傾向于支持地方政府根據(jù)自己的情況因地制宜選擇監(jiān)管模式，但需要加以指導(dǎo)并出臺(tái)相關(guān)的原則性方案，建議地方政府在選擇模式時(shí)，要充分考慮本地食藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集中程度，以及食藥安全風(fēng)險(xiǎn)的特征，進(jìn)行全面評(píng)估之后再加以確立，避免為了改革而改革的現(xiàn)象，例如建議食藥產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集中度較高、高風(fēng)險(xiǎn)品種較多的地方以采用單列模式為宜，而食藥產(chǎn)業(yè)比較分散、品種安全風(fēng)險(xiǎn)一般的地方則采用綜合模式更為適合。

同時(shí)無論哪種監(jiān)管模式，都要充分落實(shí)地方政府負(fù)總責(zé)的監(jiān)管理念，防止出現(xiàn)扯皮推諉和地方保護(hù)，并針對(duì)各自的模式開展更有針對(duì)性的優(yōu)化工作，例如單列模式的地區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)食藥監(jiān)管工作的投入，加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與溝通，而綜合模式的地區(qū)可以通過后續(xù)的人員培訓(xùn)、成立專業(yè)性執(zhí)法分隊(duì)、強(qiáng)化技術(shù)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)垂直指導(dǎo)以及細(xì)化執(zhí)法程序規(guī)程來逐步加以彌補(bǔ)專業(yè)性弱化的問題。

民生周刊：最近，內(nèi)蒙古通遼將食藥監(jiān)局從市場(chǎng)局中單列出來，這是改革新動(dòng)向嗎？

劉鵬：一些地方在食藥監(jiān)管體制改革中再次出現(xiàn)一些反復(fù)，形式上確實(shí)有點(diǎn)類似前幾年的“翻燒餅”，但是否是因?yàn)橐恍毫Χ貜?fù)頻繁改革，不好直接判斷。個(gè)別地方的反復(fù)改革還不能完全說是改革的新動(dòng)向，因?yàn)檫@種新動(dòng)向尚未看到有在全國(guó)擴(kuò)散的勢(shì)頭。對(duì)于這種重新改革的行為，如果是通過這幾年綜合監(jiān)管體制的嘗試發(fā)現(xiàn)了一些問題，或者當(dāng)?shù)氐氖乘幈O(jiān)管出現(xiàn)了新的因素，完全是可以的，但也很有可能是因?yàn)橐恍┍O(jiān)管外的因素在影響而導(dǎo)致出現(xiàn)“翻燒餅”現(xiàn)象。無論怎樣的監(jiān)管體系，如果需要發(fā)揮作用和實(shí)效，都需要一定的時(shí)間，因此對(duì)于這種每隔幾年就調(diào)整體制的行為，即便是出于某些監(jiān)管內(nèi)在的原因，總體上也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對(duì)待。

民生周刊：各地情況千差萬別，統(tǒng)一的必要性何在？

劉鵬：這里對(duì)于“統(tǒng)一”有兩種理解，一種就是全國(guó)自上而下，從中央到地方，必須建立起一套一模一樣的統(tǒng)一監(jiān)管模式，即縱向統(tǒng)一；而另一種就是每級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)在原來機(jī)構(gòu)分立的體制基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一的食藥監(jiān)管體制，即橫向統(tǒng)一。有趣的是，現(xiàn)在各方對(duì)這個(gè)“統(tǒng)一”的理解也存在差距和爭(zhēng)議，支持單列模式的明顯支持縱向統(tǒng)一，而支持綜合模式則認(rèn)為橫向統(tǒng)一更符合現(xiàn)實(shí)。我認(rèn)為，中國(guó)地方食藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異較大，也不夠均衡，客觀上更加靈活多樣的監(jiān)管模式具有一定空間，在監(jiān)管體制上未必一定要采用大一統(tǒng)的模式。

民生周刊：怎樣才能統(tǒng)一？怎樣才能形成權(quán)威的監(jiān)管體制？

劉鵬：關(guān)于統(tǒng)一到底是縱向統(tǒng)一，還是橫向統(tǒng)一，我的建議是在目前地方政府負(fù)總責(zé)的理念下，先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)“橫向統(tǒng)一”，即先充分尊重地方政府的自主權(quán)和有益探索，在本級(jí)政府層面先進(jìn)行機(jī)構(gòu)和模式的統(tǒng)一，待各種不同模式運(yùn)行相對(duì)較長(zhǎng)一段時(shí)間之后，再進(jìn)行全面總結(jié)，對(duì)各種模式進(jìn)行比較，分類推進(jìn)，最終逐步過渡到“縱向統(tǒng)一”。

要建立權(quán)威的監(jiān)管體制，并不完全靠機(jī)構(gòu)的合并和一致就能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要在更為重要的法律法規(guī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)管問責(zé)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)地方政府和涉事企業(yè)的問責(zé)處罰力度，強(qiáng)化監(jiān)管的專業(yè)性基礎(chǔ)，才可以實(shí)現(xiàn)權(quán)威。此事恰恰說明在中國(guó)的行政改革進(jìn)程中，機(jī)構(gòu)改革扮演了很多載體的角色，很多人希望通過機(jī)構(gòu)改革來推進(jìn)深層次的改革，但結(jié)果發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革本身卻是承載不了這么多使命。

民生周刊：開始新一輪調(diào)整會(huì)存在哪些困難與問題？

劉鵬：2018年全國(guó)兩會(huì)，對(duì)于食藥監(jiān)管體制或許會(huì)有新的調(diào)整，但未必就是“翻燒餅”式地從單列模式變?yōu)榫C合模式，或者從綜合模式變?yōu)閱瘟心Ｊ健Ｈ绻娴挠质恰胺瓱灐笔降母母铮瑤啄昵暗膯栴}與困難又會(huì)重現(xiàn)，例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分、資源分配、責(zé)任區(qū)分等。真正的困難在于如何提高地方政府對(duì)于食藥安全的重視程度與投入力度，如何清晰明確地界定強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，如何提高監(jiān)管部門的執(zhí)法質(zhì)量與效率。

民生周刊：機(jī)構(gòu)改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果再次改革，具體應(yīng)該如何推進(jìn)？

劉鵬：從總體和未來趨勢(shì)看，本人主張建立“以中央為主導(dǎo)，以地方為基礎(chǔ)；省級(jí)以上食藥單列，地市級(jí)以下合并監(jiān)管”的“監(jiān)管聯(lián)邦主義”與合作協(xié)同的監(jiān)管模式。下一步的改革不應(yīng)當(dāng)基于機(jī)械地對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行頻繁的“翻燒餅”改革，而是可以在以下幾個(gè)方面開展更為科學(xué)和精細(xì)化的工作：

第一，對(duì)現(xiàn)有地方不同食品安全監(jiān)管體系的績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)估。由國(guó)務(wù)院直接牽頭來盡快開展此項(xiàng)工作，從而對(duì)不同監(jiān)管模式的利弊進(jìn)行更加科學(xué)的分析與優(yōu)化。

第二，在尊重地方政府選擇的前提下，加強(qiáng)對(duì)地方食品安全監(jiān)管改革的分類指導(dǎo)。建議由中央編辦、國(guó)家食藥監(jiān)總局等部門牽頭，依據(jù)不同地方的食品安全風(fēng)險(xiǎn)特征及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對(duì)地方食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行類型分析，推行分類指導(dǎo)，制定不同的改革標(biāo)準(zhǔn)與模式建議。

第三，加強(qiáng)食品檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法的垂直性指導(dǎo)，保障食品安全技術(shù)監(jiān)管和執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性。建議仿照日前的司法和紀(jì)檢體制改革，加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法工作的垂直指導(dǎo)力度，避免食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)和執(zhí)法工作受到地方因素的干擾。

第四，加強(qiáng)對(duì)地方黨委政府在食品安全監(jiān)管方面的問責(zé)體系研究和落實(shí)。建議由中紀(jì)委、監(jiān)察部等部門牽頭，盡快研究制定地方黨委政府在食品安全監(jiān)管方面的問責(zé)體系與渠道，建立起包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、司法責(zé)任、倫理責(zé)任等一系列責(zé)任內(nèi)容在內(nèi)的問責(zé)體系，從而確保地方黨政在食品安全問題上的責(zé)任落實(shí)。