保障房里的民生尷尬和利益博弈

文丨 文 君

保障房里的民生尷尬和利益博弈

文丨 文 君

說到保障性住房大量空置，不少媒體都會提到保障性住房位置偏僻、基礎設施不足，沒有人愿意去，這確實是很多地區保障房空置的原因。保障房是重要的民生工程，事關一方百姓的安居和幸福。保障低收入者的居住權，要更好地尊重低收入者的居住權。

青島保障房發放鑰匙

近段時間來，全國許多城市的房價上漲速度令許多人始料未及，十一長假前后，各地樓市的國慶節更是變成了“國慶劫”，政府紛紛出臺新一輪的限購措施，北京、天津、蘇州、鄭州、成都、濟南、無錫、合肥、武漢、南京、南寧、廣州、深圳、廈門、南昌、上海等涵蓋了一線、二線、三線的城市發布了力度不一的樓市調控政策，房地產成交量一下子降到了冰點。

就以往的經驗來看，每次限購之后往往房價會有一小波的回調，但一段時間之后，往往會繼續抬頭瘋漲，限購措施并沒有得到預想的效果。政府限購的出發點固然是好的，為了抑制投資需求平抑房價，結果往往隨著貨幣政策和其他措施的轉向，樓市往往又開始了新一波的瘋狂走勢。

這樣的現象，讓老百姓對限購措施的效果期待值逐漸降低，有人提出樓市調控不能一味地“限”，政府應該要多些保障房建設，應該多關注一下老百姓是不是有房可住，許多人將對房價下跌的期待轉移到對購買保障性住房的期待上。

和公眾的期許矛盾的是，國家審計署公布了2015年保障性安居工程跟蹤審計結果，暴露了保障性住房建設的三大問題：十九萬套建成的保障性住房“空置”，數百億元建設資金被閑置，數以萬計的人員騙取保障房資格。

審計發現，至2015年底，全國有748個市縣結存結轉安居工程專項資金603.55億元，相當于當年總投入的3%，其中478.6億元閑置超過1年。

在房價依舊高企的今天，這則消息無疑戳中了很多買不起房、租不起房的人的痛點，這時人們才恍然大悟，原來不是保障房建得不夠……

民生尷尬何時休

實際上，保障性住房大量空置并非是今年才有，從此前全國一些省份的審計結果來看，“有房無人”的保障房閑置問題早已非常普遍，大量的保障房閑置，甚至讓一些住建部官員有了保障性住房“供過于求”的感慨，一些業內人士也認為，過高的空置率意味著大量保障房無法發揮作用，造成資金、土地等資源的浪費。

說到保障性住房大量空置，不少媒體都會提到保障性住房位置偏僻、基礎設施不足，沒有人愿意去，這確實是很多地區保障房空置的原因。一些保障房項目“先天不足”，空置現象不同程度存在，而已經入住的群眾也因生活不便頗感“鬧心”。有群眾坦言，政府建保障房本是好事，別因為配套措施“掉隊”，讓暖心事打了折扣。

在一些地方，因為部分保障房項目選址偏遠，交通等基礎設施和配套項目滯后，影響了入住率和舒適度。

2015年《濟南時報》曾經報道，濟南最大公租房小區文賢居，2011年開工，2013年部分樓棟陸續竣工，2014年開始搖號，但至今仍不能入住?！捌瑓^紅線外擬建道路、熱源廠場地拆遷問題，供水、供熱市政配套管線無法鋪設到位，小區不滿足交付使用條件”。

暫時無法滿足交付條件，申請保障房的人可以等，而位置偏僻則讓很多低收入者根本不能選擇保障房。有媒體報道，不少滿足申請保障房的低收入者是在市中心打零工維持生計，由于保障房位置偏僻，缺乏配套設施，交通、就業、生活成本大幅升高，導致他們“寧要市區一張床，不要郊區一間房”。

業內人士坦言，出于成本考量，一些地方政府往往選擇土地價格較低的偏遠地區建設保障房項目，由于上級部門一般偏重對開工率、完成率等數字指標的考核，導致“重建設輕配套”情況普遍存在，難以避免出現交通、醫療、教育等配套資源滯后狀況。

更有甚者，個別地方在保障房建設中未能及時扭轉“重數量輕質量”傾向，導致墻體開裂、樓板漏水、缺少消防設施、電梯事故頻發等質量問題頻出，成為受保障群眾難以言說之痛。有受訪干部直言，由于保障房項目利潤較低，個別開發商使用劣質材料或偷工減料降低成本，質量問題頻頻發生，也在很大程度上影響了群眾入住的積極性。

另一方面，城市郊區多建有城市垃圾處理廠、廢水處理廠、工業園區，以及高壓輸變電站等城市配套服務設施，而不少保障房項目恰好處于這些設施周邊，也讓很多人望而卻步。

“真是飽漢不知餓漢饑。公租房、經適房多劃算啊！我們這些外地人想租還不給租，想買還不讓買呢！”分配與戶籍掛鉤，很多地方對戶口的年限也有要求，這意味著大量流動人口，以及畢業后獲得戶口不足一定年限的大學生都被排斥在外，而這部分人恰恰是住房困難群體的重要組成。

在審計署2015年的通報中，江西省南昌市和吉林省吉林市沒有完成分配就是因為，限定申報對象范圍過窄，如吉林市僅限定為最低生活保障家庭，未按規定將新就業無房職工等人員納入范圍，造成已竣工住房因準入條件申請戶數不足而未分配。

在上海市房地產科學研究院副院長嚴榮看來，地方政府在分配上的保守也是一種理性選擇的結果。因為分配保障房不僅不能對地方經濟的增長做出直接貢獻，反而容易因準入審核過程中存在的問題而受到負面評價。在這種局面下，保障房開工建設的突飛猛進和供應分配的戰戰兢兢就會形成鮮明對比，也就必然造成保障房的建設速度快于供應速度。

與此同時，一些地方申報不準也導致保障房出現閑置。河南省住建廳住房保障處負責人介紹說，保障房出現空置的原因之一在于，個別地方計劃申報不準確，申報和建設數量大于實際需求，出現過剩情況。有基層干部表示，目前各地保障房建設大多是層層下派指標，從省到市一直到鎮里搞任務分解。然而，一些經濟落后地區的縣城和鎮區，本地人口偏少且多有自住房，加之流動人口及外來務工人員數量也不多，對保障房的需求不旺，申請人較少，造成閑置和浪費。

此外，分配不及時也是一些地方保障房空置高發的原因。國家審計署2015年發布的報告提及的一些地方采訪發現，因保障性住房政策覆蓋范圍在擴大，而涉及申請戶基本情況的信息又分散在多個部門，給申請資格認定帶來一定困難，進而出現大量保障房未及時分配情況。

保障房是重要的民生工程，事關一方百姓的安居和幸福。19萬套保障房一直閑置，不僅兌現不了民生福祉，同時消耗著地方政府的公信力。針對一些地方保障房工作中出現的“重建設輕分配”現象，必須通過制度設計進行嚴格約束問責，地方政府必須要有勇氣直面“閑置”的尷尬，切實解決保障對象的顧慮、擔憂和實際困難。保障房建設只有做到在數量與質量上都達標、契合百姓的實際需求，才是實實在在的“政績”。

“空城計” 誰之責

“政之所興，在順民心”，中央善政為民，制定保障房政策的初衷是圓住房困難群體的安居夢，為推動保障房建設，不僅出臺了一系列的政策措施，在土地、資金、稅收等方面給予最大限度的支持，而且下達了保障房建設任務，明確了保障房建設目標，并對保障房的質量、標準、配套、分配等都提出了明確要求。

據了解，保障房并不一定要在“基礎設施不足、位置偏僻”的地方進行建設。按照相關政策規定，保障房的籌措方式包括新建、改建、收購、配建等。與在偏僻地區新建保障房相比，在基礎設施完善的地方收購住房將其轉化為保障房，或是在商品房中配建保障房，無疑更能滿足低收入者的需求。但為什么地方政府還是選擇在位置偏遠的地方集中建設保障性住房呢？

這是因為在保障建設中，中央對于地方保障房的開工率和竣工率有嚴格的考核，這就要求地方政府保證經濟增長的同時，也要完成保障房建設任務。以配建方式建保障房不可能完成這個任務，以上海為例，《上海市經濟適用住房配建暫行意見》（2010）實施后的兩年左右，上海配建保障房27萬平方米，僅占2011年保障房建設總量的1.6%；從地方經濟增長的角度看，收購房屋也要消耗大量的資金，對經濟的拉動作用也弱于新建房屋。因此，各地政府都選擇在位置偏僻的地區建設保障房也就順理成章了。

此外，在現行的財政體制下，賣地是地方政府收入的主要來源，基礎設施完善的地區土地資源價值更高，從財政收益最大化的角度考慮，地方政府也不會把保障房安排在這些地區，而在建設用地愈發緊張的情況下，留給保障性住房的用地也只能是最差的建筑用地。不盡合理的政績考核制度和財政利益的博弈，使得保障房建設脫離實際，脫離群眾需求，出現大量空置。

從保障性住房的資金管理方面看，據中央人民廣播電臺報道，“十二五”期間，黑龍江棚戶區改造173萬套，棚改總量居全國前列。以該省北安市為例，2009年到2012年的四年間，政府申報的棚改數量一萬三千多戶，但北安市這四年的棚改數據中，有近一半的水分。當地在棚改過程中，多處違規甚至違法操作，涉嫌套取中央和省里的棚改專項資金數千萬元。

棚戶區改造是中央為了改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。從統計數據來看，黑龍江的棚改總量居全國前列，但光鮮的統計數據根本經不起檢驗，國家和省里的棚戶房改造專項資金不知所蹤，普通群眾根本沒有改善居住條件，這顯然不是小問題。本該用于廣大住房困難群眾的專項資金被某些地方、單位套取、挪用，甚至被人中飽私囊，國家保障房政策在一些地方被大打折扣，民眾的住房尊嚴何處安放？

審計署公布的2013年城鎮保障性安居工程跟蹤審計結果表明，一些地方和單位挪用和騙取工程資金93.7億元。2014年城鎮保障性安居工程跟蹤審計結果顯示，被套取或挪用的資金超過98億元。2015年保障性安居工程跟蹤審計結果，至2015年底，有19萬套保障性住房因配套基礎設施建設滯后等原因不能及時交付使用，數以百億元建設資金被閑置，數以萬計的人員騙取保障房資格。

一些地方在保障房建設上捉襟見肘，甚至通過違法操作挪用、套取專項資金，與之形成鮮明對比的是，一些地方政府支持商品房開發很是賣力。一邊是商品房立項、建設如火如荼，另一邊是，低收入群眾渴盼的安居工程建設跟不上。不少地方的保障房項目選址偏遠，配套缺乏，入住率不高。

此外，政府掌握了保障房的分配，就等于將市場化、貨幣化的的福利分房制度又重新交回給權力。保障房數量供不應求，品質高的更少，保障房成為權力腐敗的滋生地。由于分配機制不透明，監管缺失，導致政府機關、事業單位和一些國有企業利用權力之便頻頻搶占了有限的保障房資源。

既然中央安排了專項資金，就要把相關政策措施落實到位。審計署、住建部、國土部等部委要督促地方政府不折不扣完成保障房建設和供給任務，對于套取、挪用保障房資金者，不能停留于曝光、整改，而要明確罰則，啟動問責程序，該處罰就處罰，該處分就處分，觸犯了國家法律，還要啟動司法程序。

從長遠看，還要改革績效評價機制，撕下形象工程與GDP里看政績的老皇歷，多從民生角度考核官員政績，通過科學政績評價的力量督促地方履行保障房供給責任。地方政府除了從數量上完成保障房建設任務以外，還要注意保障房選址與配套設施完善，提高保障房建設質量，確保保障房項目的成色，并把保障房精準分配給困難群眾，讓保障房政策真正惠及民生。

厘清性質 讓居者有其屋

“以民之所望為施政所向”，保障房亂象新聞之所以牽動億萬人心，主要是保障房關系到眾多困難群眾的住房問題，十幾萬的空置房，數百億的閑置資金，讓人氣憤之余更多的是心痛，在這方面，部分地方政府真的需要有所警惕，明確責任，強化監督，別讓困難群眾的安居夢無處安放。

我國的保障房性質復雜，包括廉租房、公租房、經適房、限價商品房等，不僅保障低收入者住房，還附帶吸引人才、拉動投資等功能，因此常常成為地方政府招商引資的砝碼。審計署通報的湖北省赤壁市的保障房空置即是因為保障房本是為招商引資的企業配建，結果企業沒去；河南省新鄉市則是因為定向使用公租房的企業倒閉。實際上，現代政府都應當是有限政府，其能提供的社會保障也是有限的，過度保障會扭曲市場，自身也難以為繼，一些地方已開始減緩保障性住房既是證明。

此外，國內除了重慶和北京成立了由政府主管的公租房運營管理的專門機構外，其他大多數城市都沒有建立類似的專門機構。有學者指出，公租房的分配管理工作分散在發改委、規劃、建設、住房委員會等多個部門。這種多部門共同參與的模式導致職責范圍劃分不清、決策運行效率低下等問題，不利于公租房的統籌管理。

縱觀發達國家或地區，都設立專門的機構負責公租房運營管理，高效廉潔。以新加坡的建屋發展局為例，他們采用的分配方式是先申請先服務的分配方式，在這種方式中，每個人只有一個申請序號系列，出售和出租房屋各有一個排隊系列，低收入者可廉價租房，中等收入者可廉價購房。分配的優先僅由申請時間的次序來決定。僅此一點，就要值得很多地方的公租房租賃部門學習。

住建部專家顧云昌曾表示，解決問題的關鍵在于保障房建設要“以人為本”，而不是“以房為本”?！耙匀藶楸尽?，意味著并不能單純的以開工量、完工量來考核政府的保障房建設，而應當以解決了多少戶困難家庭的實際住房問題作標準。

但在大量保障房已經建在偏僻地區的事實面前，要想讓困難家庭從市內搬過去住，除了改善基礎設施和交通條件外，似乎也沒有什么更好的辦法。對于想獲得就近安置的困難家庭來說，增加租賃補貼發放數量，提高發放標準的方式，讓他們在市場上就近租賃住房，用“貨幣化”方式保障低收入者的住房權，無疑是個更好的辦法。

事實上，給低收入者住房現金補貼在很多國家都很盛行。以美國為例，美國保障房就是從最初的集中興建公共住宅轉變為通過租金補貼，讓低收入者有房可住。這種方式則可以最大限度利用現有住宅，防止出現大規模的住房廢棄，浪費社會資源。

保障低收入者的居住權，不一定要在偏僻的郊區建造更多的住房，給予他們現金補貼，讓他們又有力在想租住的地方居住，不僅是在盤活市場，更是在更好地尊重低收入者的居住權。