慈善法，依法治善

文丨鄧海建（整理）

慈善法，依法治善

文丨鄧海建（整理）

上善若水，大愛無疆。

古語云：“慈者愛，出于心，恩被于物也。”在中國，善行善舉，源遠流長。先秦諸子百家時，孔孟倡導“仁術”，墨子主張“兼愛”；宋元時期，范仲淹有“義田”，劉宰有“粥局”，朱熹有“社倉”；及至明清，同善會、廣仁會、同仁會等民間慈善團體聲名遠播……宗族也好，鄉紳也罷，官辦及民辦慈善機構及活動，確實在“第三次分配”中起到舉足輕重的作用。

不過，沒有規矩，不成方圓。千百年來，因善生恨、因善生變的故事也不勝枚舉。慈善有慈善的邊界，善意的溫情與搭車的茍且，需要規則來厘清。歷經11年長跑，2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》。我國慈善事業建設的第一部基礎性和綜合性的法律，以贊成2636票、反對131票、棄權83票正式表決通過，自今年9月1日起施行。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”中國的慈善法以怎樣的姿態皈依慈善本心、順應市場機制下的慈善規律，這不僅僅是個立法導向與立法技術的問題。眼下，中國慈善事業捐贈總額，已從2006年的不足100億元，發展到目前的1000億元左右。隨著經濟社會的發展，中國慈善事業也呈現出諸多鮮明特點。一是慈善捐贈的主體多元化，捐贈主體由企業逐步轉向個人。二是慈善捐贈標的日趨多樣性，已經擴大到股權、有價證券、知識產權等。三是慈善方式層出不窮，出現了網絡捐贈、慈善眾籌、社區動員、慈善信托等新型慈善方式。四是社會對慈善組織的公信力透明度的要求越來越高。因此，亟待一部因時而動的法律，來引領、促進、規范慈善事業的有序發展。

今年3月4日，在全國人大新聞發布會上，有記者質疑慈善法的分量不足以由全國人大會議來審議，人大新聞發言人傅瑩回應稱：“慈善法分量是很重的，不要低估這部法律的重要性。”慈善法是我國慈善制度的基礎性、綜合性法律，兼具慈善組織法、慈善行為法和慈善促進法的內容。慈善法的出臺，是我國慈善事業邁入法治化軌道的標志，也必將成為我國慈善事業發展史上的一座里程碑。

事實上，今年全國兩會期間，截至3月16日，百度檢索慈善法相關新聞報道達12.4萬篇，新浪微話題“#中國首部慈善法#”閱讀量達442.6萬次，微信文章達1.85萬篇。慈善法成為“兩會”期間最受關注的法律議題之一。從內容來看，慈善法不僅對慈善組織、慈善募捐、信息公開等方面做出嚴格規定，更明確將“促進社會進步，共享發展成果”理念寫入總則，規范與促進并重。對于慈善事業發展來說，這是一部充滿“向善”正能量的法律。在全面依法治國的語境下，它旨在構建一個更加規范的法治環境——讓捐贈者得到更好保障，讓求助者有章可循，讓沽名釣譽及尋租行為無路可走。

一句話，中國進入依法治善時代。

為熱點慈善事件“療傷”

在慈善法里，公眾能找到紓解慈善亂象的諸多“藥方”。

一是以透明樹公信。

3月9日，十二屆全國人大四次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。全國人大常委會副委員長李建國作中華人民共和國慈善法草案的說明。(CNS/圖)

2011年6月21日，新浪微博上一個名叫“郭美美Baby”的網友頗受關注，這個自稱“住大別墅，開瑪莎拉蒂”的20歲女孩，其認證身份是“中國紅十字會商業總經理”，由此引發了公眾對中國紅十字會的強烈質疑。雖在其后的調查中，事實得到了澄清，郭美美終因涉嫌賭博罪鋃鐺入獄。但，這起事件使得中國紅十字會陷入嚴重的信任危機，繼而引發公眾對慈善領域的普遍性質疑。

慈善法則對信息公開做了專章規定，比如第七十三條規定：具有公開募捐資格的慈善組織應當定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。同時，第四十二條規定：捐贈人有權查詢、復制其捐贈財產管理使用的有關資料，慈善組織應當及時主動向捐贈人反饋有關情況。慈善組織違反捐贈協議約定的用途，濫用捐贈財產的，捐贈人有權要求其改正；拒不改正的，捐贈人可以向民政部門投訴、舉報或者向人民法院提起訴訟。對于未履行公開義務的，慈善法還規定了專門的行政處罰措施。

二是向強制攤派說“不”。

2015年12月25日，網傳云南機場集團員工遭“逼捐”扶貧，通知文件中捐款數額明碼標價，領導8000元起；云南機場集團回應時否認“逼捐”，稱捐款數額只是指導性建議，并非強制。今年4月，云南蘭坪這個國家級貧困縣傳出政府“逼捐”慈善基金事件。4月8日中午，蘭坪縣政府新聞辦負責人稱，該基金會的具體工作舉措中，第三條即清楚寫明“捐款采取自愿的方式進行”。對于網絡媒體發布關于捐款情況的一些圖文，“應是少數組織募捐的工作人員簡單理解了募捐精神”。

慈善法草案放寬公募限制，騙捐詐捐將被追責。(CNS/圖)

慈善法對“逼捐”、“變相攤派”等行為，有明確規定。比如第四條指出“開展慈善活動，應當遵循合法、自愿、誠信、非營利的原則”；第三十二條要求“開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派”。根據慈善法第一百零一條，募捐活動中如果有向單位或者個人攤派或者變相攤派的情形，由民政部門予以警告、責令停止募捐活動;對違法募集的財產，責令退還捐贈人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用于慈善目的；對有關組織或者個人處2萬元以上20萬元以下罰款。

三是對騙捐“痛下殺手”。

今年3月26日，一個名為@希望盼望寶貝康復的微博賬號求助演員李小璐，稱自己孩子生重病。隨后，李小璐轉發其微博并為其捐款，誰知道這個微博賬號竟是“李鬼”，盜用真正的患兒媽媽苗女士的微博內容來行騙。27日，此事曝光后，引發全國網友關注，一天內微博閱讀量超過5500萬。當天，正在上海工作的李小璐也致電患兒媽媽苗女士，表示將持續關注寶寶的情況，并繼續捐款，“騙子固可恨，孩子卻無辜，我將把愛進行到底。”

慈善法對個人的詐捐騙捐行為做出了禁止性規定，第三十三條規定：禁止任何組織或個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產。第一百零七條規定：自然人、法人或者其他組織假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產的，由公安機關依法查處。任何假借慈善之名卻行詐騙之實，肆意消費公眾的善心，抹黑慈善名義，玷污慈善環境的行為都將受到嚴厲追究。公眾一旦發現騙捐等行為，可向民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織投訴舉報。對于假借慈善名義或假冒慈善組織騙取財產的，將由公安機關依法查處。

四是厘清個人募捐亂象。

2015年10月13日，安徽當地媒體報道，利辛縣一名叫李娟的女子為救女童被惡狗咬成重傷，四肢傷得最重，幾乎被“啃”爛。傷者男友張宏宇當時對媒體說，李娟在下班回家的路上，看到兩條大狗在追趕一個10歲左右的小女孩。她救了女孩，但自己被惡狗撲倒在地撕咬，最終被咬成重傷。他希望能有愛心人士伸出援助之手，幫助女友渡過難關。截至10月17日下午，李娟已收到70萬元的善款，但此后真相出現逆轉，李娟是在狗主人家中被咬傷，受傷是真，救小女孩卻是假。為了博取社會同情，編織故事，贏得捐款。

慈善法對個人公開募捐行為作出了禁止性規定，但不禁止個人向社會求助，第一百零一條規定：不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的，由民政部門予以警告、責令停止募捐活動；對違法募集的財產，責令退還捐贈人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用于慈善目的；對有關組織或個人處二萬元以上二十萬元以下罰款。第二十六條規定，不具有公開募捐資格的組織或個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。

五是拒絕諾而不捐。

2008年初的南方雪災中，湖北省民政廳公布消息，1.06億承諾捐款實際到賬僅7383萬元。2012年6月18日，《京華時報》刊發新聞“連腿女孩獲捐款許諾多年未兌現，討要均答再等等”。報道稱，2001年元旦，當時4歲的楊曉娟右腿在一次意外中被燒成重傷，為保證傷腿血液循環，醫生用一根人造血管將其左右腿連接在一起，以給右腿供血，被為“連腿女孩”。在獲得好心人幫助的同時，也有一些單位在宣揚捐款后，遲遲不兌現：山東一家大型綜合醫院宣稱將對曉娟免費治療、敬老護苗行動組委會宣稱捐助3000元、北京某大型教學培訓機構宣稱捐助5萬元助學基金后，均杳無音信。

慈善法第四十一條規定：捐贈人應當按照捐贈協議履行捐贈義務。在兩種情形下慈善組織或其他接受捐贈的人可以要求交付：（一）捐贈人通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體公開承諾捐贈的；（二）捐贈財產用于本法第三條第一項至第三項規定的慈善活動（包括用于扶貧、濟困、扶老、救孤、救助自然災害等公益活動），并簽訂書面捐贈協議的。捐贈人違反捐贈協議逾期未交付捐贈財產，且拒不交付的，慈善組織和其他接受捐贈的人可依法向人民法院申請支付令或提起訴訟。當然，慈善法在規范諾捐者言行的同時，還做出了例外的規定，捐贈人公開承諾捐贈或簽訂書面捐贈協議后經濟狀況顯著惡化，嚴重影響其生產經營或家庭生活的，經向公開承諾捐贈地或書面捐贈協議簽訂地的民政部門報告并向社會公開說明情況后，可以不再履行捐贈義務。

……

以案說法固然是碎片化解讀，容易掛一漏萬，但，它起碼讓我們從感性認識上，窺見了慈善法因時而動的迫切性與必要性。

十年磨一劍

為了這部法律，不少為之奔走的有識之士，可謂“青絲熬到白頭”。

最早的慈善立法歷程可追溯至2005年。2005年9月，民政部正式向全國人大和國務院提出起草慈善事業促進法的立法建議。法律名稱最開始定的是慈善事業促進法，后改為慈善事業法，經過反復討論，最后起草組聽取了業內專業人士的建議，將名稱改為“慈善法”，以更好地體現該法作為慈善領域綜合法、基礎法的地位。

1994年，中華慈善總會成立，這是“慈善”二字首次出現在全國性社會組織的機構名稱中。第一部慈善方面的法規——《公益事業捐贈法》也在上世紀90年代得以出臺。當時我國慈善捐贈的主要來源是海外的華人華僑。“以往慈善事業的發展主要依靠幾部條例和部門規章，法律位階低。”清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝認為，我國急需出臺一部更好保護捐贈人、慈善組織和受益人權益的法律。據了解，2008年，慈善立法被列入了十一屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，但由于社會各界并未就慈善含義、與公益關系等問題達成共識，立法步伐總是“雷聲大，雨點小”，一再被擱置。而2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

在現實生活中，一方面，數據顯示，我國社會捐贈額已從2006年不足100億元發展到目前1000億元左右，有6500多萬人常年參與志愿服務。另一方面，以“郭美美事件”為代表的慈善亂象及制度掣肘，嚴重阻礙了慈善事業的發展。

“我們需要有這么一部法律，構建一個更加規范的環境，讓捐贈者能夠得到更好的保障，能夠得到尊重，讓求助的人能夠有章可循，尤其是讓欺詐行為受到懲處，能夠讓社會主義核心價值觀得到更好弘揚。”全國人大新聞發言人傅瑩在接受媒體采訪時說。制定慈善法，加快補齊社會領域立法這塊短板，是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容，是全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

回顧慈善法的誕生，重啟后的慈善立法，自始至終都打上了民主立法、開門立法的烙印。

比如在全國人大內司委的邀請下，清華大學公共管理學院NGO研究所與北京大學非營利組織法研究中心合作，從2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月談”平臺，精選了與慈善法相關的17個主題，每期邀請相關專家學者以及資深實踐者圍繞其中一兩個主題進行深入討論。在此過程中，內司委、人大法工委、民政部等參與起草法案的部門人員幾乎場場出席，并帶走書面討論資料。討論會開了14期，一直持續到2014年11月。2014年底，北京大學與清華大學聯合中國社會科學院、北京師范大學、上海交通大學、中山大學等機構分別發布了7個民間版本的慈善法建議稿，并遞交內司委。

基于討論、調研以及專家稿，內司委形成了草案初稿，在小范圍征求意見后，提交全國人大常委會。2015年，為了能讓代表們了解慈善法，全國人大常委會還邀請王名等相關專家開展了兩場專題講座。2015年10月底和2016年1月初，草案先后兩次向社會公開征求意見。在第二次公開征求意見過程中，全國人大網共收到意見2504條，對草案提出具體意見的人數超過600人。

此外，在2015年10月30日慈善法草案提請全國人大常委會初次審議后的139天時間里,經過全國人大常委會、全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會,最后經過全國人大審議,依法有序地層層遞進。十二屆全國人大四次會議審議慈善法草案，共有代表1231人次發言，提出近4000條修改意見，對草案作了110處修改，其中實質性修改38處。

一個細節值得關注：在慈善法表決前一天，據說還有學者和民間NGO提交建議函，呼吁“取消年度管理費用比例限定”。

根據憲法和立法法的規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。因此，輿論紛紛將慈善法提上全國人民代表大會審議，稱作為“破格”。不管怎么說，作為民主立法、科學立法典范的慈善法，在中國立法史上確實留下了濃墨重彩的印跡。