明天的明天 養(yǎng)老金去哪兒

■丨木 易

明天的明天 養(yǎng)老金去哪兒

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廣州開通手機(jī)養(yǎng)老金資格認(rèn)證

如何縮小貧富差距、減少養(yǎng)老金可能的“缺口”，如何平衡地區(qū)之間的落差，如何“破繭成蝶”，破除個別企業(yè)的逐利性，使社保實現(xiàn)最廣大的公益性與監(jiān)管的周全性，都需要更為縝密的制度設(shè)計。

養(yǎng)老金一直被稱為老百姓的“活命錢”，其重要性不言而喻，所以每每出現(xiàn)相關(guān)話題就備受關(guān)注。近兩年，養(yǎng)老金虧空的消息不絕于耳，到底退休之后養(yǎng)老金能否按時發(fā)放？發(fā)放金額能否滿足平均生活水平成為人們最為關(guān)心的問題。近日，國家發(fā)展改革委主任徐紹史向十二屆全國人大常委會第二十二次會議報告了今年以來國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況，提出加快養(yǎng)老保險制度改革。完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，研究提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案，推動建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制。

養(yǎng)老金統(tǒng)籌，即意味著全國一盤棋，不再以地區(qū)作為區(qū)分，調(diào)豐補(bǔ)欠，集中力量辦大事。若政策開始實施，無疑是養(yǎng)老金制度改革的重大進(jìn)展。但是目前來看，養(yǎng)老金的省級統(tǒng)籌大多還有名無實，全國統(tǒng)籌究竟能統(tǒng)到什么程度，大家的養(yǎng)老金最后歸于何處，似乎仍然無法落定。

身陷困局的養(yǎng)老金

提起養(yǎng)老金，中國未來究竟有多少人等著養(yǎng)老金養(yǎng)老呢？按照計算，從2015到2050年，中國60歲及以上老年人口數(shù)量將從2.1億增至4.9億。清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏看來，中國的老齡化擁有兩個世界第一：一是老齡人口數(shù)量世界第一；二是老齡化速度世界第一。的確，世界上還沒有任何一個國家，老化得像中國這么迅速。我國基本養(yǎng)老保險實際面臨的問題已不容樂觀。

首先，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比下降的問題。這個問題并不是今年才出現(xiàn)的，隨著我國人口老齡化進(jìn)程的加劇，人口紅利已經(jīng)消失，整體的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡的狀況。我國人口未來的發(fā)展趨勢，即使在相對保守的假設(shè)下，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比也會2050年左右降至1:1的水平。不過，這個問題并非我國養(yǎng)老保險制度獨有的，世界各國在面臨人口老齡化問題時都出現(xiàn)養(yǎng)老撫養(yǎng)比下降的問題。解決的方法只能是提高繳費并降低福利待遇，從而保證養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

在人口政策上，我國已經(jīng)全面放開二孩政策，結(jié)束了數(shù)十年的獨生子女政策，這對改善我國人口結(jié)構(gòu)有著很大的幫助。同時，人社部目前正在研究的延遲退休政策就是為了能緩解基本養(yǎng)老保險的財政壓力，應(yīng)該在近期內(nèi)就會出臺。雖然延遲退休并無法從根本上改變城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比下降的問題，但是可以在一定程度上改善在職與退休人員的比例，為我國人口結(jié)構(gòu)改善爭取時間。

其次，不同地區(qū)的養(yǎng)老水平發(fā)展不平衡。這個問題非常具有我國的特色。改革開放以來，我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直不均。東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，同時吸引了大量人才和青壯年勞動力。而西部地區(qū)和東北三省由于產(chǎn)業(yè)模式比較落后，發(fā)展相對較慢，青壯年勞動力移出且老年人移入現(xiàn)象明顯。這使得一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)相比全國平均水平要更加糟糕，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破2:1的省份包括湖北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、重慶、四川、甘肅和新疆建設(shè)兵團(tuán)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的情況則截然相反，其中廣東省的撫養(yǎng)比以9.74:1位居全國之首，福建和北京則分列二、三名。造成這種問題的原因其實有很多，以東北三省為例，近些年來的撫養(yǎng)比都在2:1以下，老齡化問題十分嚴(yán)重。而且作為傳統(tǒng)的工業(yè)省份，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，工業(yè)上沒有新的增長點，很難通過自身的調(diào)整來解決養(yǎng)老的困局。

再次，繳費人員占比持續(xù)下降。這也是一個十分嚴(yán)峻的問題，數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費人員占參保職工人數(shù)之比已經(jīng)從2009年的87.7%降至2015年的80.3%，連續(xù)七年下降。繳費人員占比下降意味著很多應(yīng)當(dāng)繳費的在職人員因為缺乏繳費能力或者不符合基本養(yǎng)老保險要求而沒有繳費。隨著基本養(yǎng)老保險制度的擴(kuò)面，很多省市開始吸納更多的參保人員進(jìn)入基本養(yǎng)老保險計劃，然而，盲目的擴(kuò)面造成一些本不該加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人員勉強(qiáng)進(jìn)入了制度中。雖然這部分人的進(jìn)入使得撫養(yǎng)比看上去有所緩解，但其中很多人員缺乏繳費能力，或是不繳，或是欠繳，造成實際繳費人員占比和實際繳費比例都低于100%，影響了基本養(yǎng)老保險的收支情況。還有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份為了鼓勵企業(yè)的發(fā)展，主動降低繳費比例。

解決這個問題的辦法就需要利用全國統(tǒng)籌的制度，調(diào)整有關(guān)省份養(yǎng)老保險征繳擴(kuò)面政策，引導(dǎo)繳費能力過低的人員加入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。全國統(tǒng)籌之后，各省市的養(yǎng)老基金壓力將趨于平衡，不必過快的擴(kuò)大覆蓋面，可以提高參保人員的質(zhì)量，保證繳費水平，以達(dá)到養(yǎng)老基金的平穩(wěn)運行。

實施養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌制度，可以有效地解決我國不同地區(qū)養(yǎng)老保險水平不平衡、繳費人員占比下降等問題。黨的十八大報告中已經(jīng)明確指出了實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，8月23日，中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長、人民大學(xué)公共管理學(xué)院前院長董克用表示，基本養(yǎng)老金部分包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分，統(tǒng)籌不光涉及到基本制度本身，同樣涉及完善個人賬戶、財政責(zé)任等各方面的問題，即將發(fā)布的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案也僅是一個征求意見稿，就目前情況來看，真正實施起來還有很多問題需要研究，特別是一些經(jīng)濟(jì)比較困難的地區(qū)，全國統(tǒng)籌之后如何得到必要的保障都是需要重點考慮的。

各省養(yǎng)老金 有人歡喜有人愁

今年5月30日，人社部發(fā)布了《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。根據(jù)這一最新公報，截至2015年年末，全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存39937億元。考慮到養(yǎng)老金虧空的消息近兩年來接連不斷，這一數(shù)據(jù)似乎讓人稍感寬慰。那么養(yǎng)老金出現(xiàn)“虧空”了嗎？這得看賬該怎么算。

根據(jù)人社部公報的數(shù)據(jù)計算，2015年度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金結(jié)存3528億元。依然是正數(shù)。可是仔細(xì)閱讀公報就會發(fā)覺，當(dāng)年各級財政還補(bǔ)貼了4716億元。如果刨去財政補(bǔ)貼，2015年度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金，其實虧空了1188億元。

那么城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的情況如何呢，2015年度，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2855億元，其中700億元是個人繳費，剩下的2155億元，其中有一定數(shù)額的利息收入，再剩下的收入是哪里來的？是財政補(bǔ)貼。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金收入中，三分之二來自于財政補(bǔ)貼。如果依據(jù)同樣的比例測算，2015年度城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金2855億元收入中，有1900億元是財政補(bǔ)貼。簡單抵減，如若沒有財政補(bǔ)貼，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金大約虧空了1200億元。

這種計算結(jié)果說明了什么態(tài)勢？其實就是說明了，如果沒有財政補(bǔ)貼而主要依靠個人繳費的話，全國基本養(yǎng)老基金的當(dāng)年結(jié)余，已經(jīng)收不抵支。而且，這種情況自2014年就開始了。即便目前從賬面上看，養(yǎng)老金并不虧空，但財政補(bǔ)貼并非長遠(yuǎn)之計，如果社保基金經(jīng)費籌措機(jī)制不改進(jìn)，單靠財政補(bǔ)貼很難持續(xù)下去。

另外，社保基金總量上的“盈余”并不代表著結(jié)構(gòu)上的合理。雖然我國的社保基金從總體上來看是收入大于支出，而且每年的結(jié)余額似乎也不小，但如果從各地的情況來看，則呈現(xiàn)出明顯的苦樂不均。

北京市海淀區(qū)八里莊老年養(yǎng)護(hù)院的專業(yè)護(hù)工在陪老人聊天

數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，企業(yè)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余34115億元，比上年增加3489億元，增長11.4%。全國累計結(jié)余超過1000億元的有10個省份，其中，廣東省結(jié)余6158億元居全國之首，北京、四川、江蘇、浙江、山東累計結(jié)余也均超過兩千億元。但是，2015年，養(yǎng)老保險當(dāng)期收不抵支省份數(shù)量由2013年的三個增加至6個，除陜西、青海、河北外，東北三省全部在列。

東北養(yǎng)老保險不可持續(xù)問題突顯，主要是因為該地區(qū)人口老齡化加劇和贍養(yǎng)比的逐年攀高，2015年，遼寧、吉林、黑龍江三省的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比（參保職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值）分別為1.79，1.53和1.33。之所以這樣，東北有自己特殊的原因，一個是大量年輕人口的流失，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長喪失活力；另外一個原因是作為老工業(yè)基地，國有企業(yè)退休人員眾多，這導(dǎo)致其養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。而結(jié)余最多的廣東省，則是因為經(jīng)濟(jì)活躍與繁榮，吸引大量省外年輕勞動力流入，因此，養(yǎng)老保險的可持續(xù)與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活躍度高度相關(guān)。

“實事求是地講，盡管我們采取了一系列措施去努力自求平衡，仍沒有從根本上緩解不可持續(xù)問題。”黑龍江省財政廳社會保障處處長馮廣棟建議，盡快實施全國統(tǒng)籌，由國家統(tǒng)籌調(diào)劑解決人口老齡化和贍養(yǎng)比等原因造成的相關(guān)省份養(yǎng)老金缺口。

富者愈富、窮者愈窮。2014年，養(yǎng)老金累計結(jié)余最高的廣東是累計結(jié)余最低的黑龍江的18倍，2015年，兩個地區(qū)之間的這一數(shù)值已經(jīng)相差近70倍。

目前的挑戰(zhàn)在于，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入換擋期，而人口老齡化的趨勢又浮現(xiàn)出來，從而加大了養(yǎng)老金可持續(xù)性的壓力，一邊是養(yǎng)老金虧空的“面”可能繼續(xù)擴(kuò)大，一邊是養(yǎng)老金收支省際差移問題近年來越來越突出。遺憾的是，受限于養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌體制，中央無法把盈余省份的養(yǎng)老金結(jié)余轉(zhuǎn)給存在缺口的省份。長期留在1000余個市縣養(yǎng)老金賬戶上的養(yǎng)老基金，缺乏合理投資手段，難以實現(xiàn)升值目標(biāo)，甚至連保值都困難。可以肯定，如不對現(xiàn)有養(yǎng)老金制度進(jìn)行重大變革，部分養(yǎng)老金缺口大的省份未來可能出現(xiàn)財政難以負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金支出的情況，最終傷害中國養(yǎng)老體制信譽。

在今年3月16日召開的李克強(qiáng)總理與中外記者見面會上，針對有記者提出的“現(xiàn)在有些地方的養(yǎng)老金發(fā)放已經(jīng)出現(xiàn)困難，一些市縣在靠貸款發(fā)放養(yǎng)老金，中央政府是坐視不管還是準(zhǔn)備為他們埋單”的問題，李克強(qiáng)總理表示，“從全面長期來看，中國政府對中國公民保證養(yǎng)老金發(fā)放是沒有問題的。可以肯定地說，老有所養(yǎng)不會、也絕不能是一句空話。”

統(tǒng)籌之難，難于各有各算盤

目前，我國養(yǎng)老方面的數(shù)據(jù)基本處于“多龍治水、信息孤島”的階段，很多數(shù)據(jù)都在各部門手里，作為索取權(quán)利的依據(jù)，相關(guān)利益方針對養(yǎng)老金提高統(tǒng)籌層次的消息都會豎著耳朵。

我國現(xiàn)有社保體制隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當(dāng)時并未對中央和地方政府在社保事業(yè)上的責(zé)任劃分做出清晰界定，形成了中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負(fù)責(zé)收支平衡的現(xiàn)狀。

提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，可以從制度上擺脫地區(qū)間基金收支余缺無法調(diào)劑的難題，可以提高基金的使用效率。但事實上，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進(jìn)步伐卻相當(dāng)緩慢，其實早在2007年，當(dāng)年的勞動和社會保障部與財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，對實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的意義、標(biāo)準(zhǔn)、措施做出了更加明確的說明，截至2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。

但制度歸制度，推行效果卻并不理想。直到2015年，隨著各地方落實機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌政策，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌被再次重提。

有一種擔(dān)心認(rèn)為，推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，會出現(xiàn)用東部盈余的養(yǎng)老金來彌補(bǔ)處于虧空狀態(tài)的中西部地區(qū)，這勢必會引發(fā)東部地區(qū)的不滿，對提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次形成很大阻力。全國統(tǒng)籌雖是改革既定方向，但那些養(yǎng)老金余額幾千億的省份，未必樂意將本省資金交由全國統(tǒng)籌；各省企業(yè)繳費基數(shù)不同，也會存在不公平問題。另外，如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金由全國統(tǒng)籌，責(zé)任歸中央政府，如何調(diào)動地方積極性，來保證社保金的及時足額的上繳也是個問題——有些省份可能會為了“放水養(yǎng)魚”，降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)繳費水平。

有數(shù)據(jù)表明，目前已達(dá)到省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的有25個省級單位，但真正意義上實現(xiàn)“統(tǒng)收統(tǒng)支”統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的僅有北京、上海、天津、陜西和福建五省市，除此之外，其他省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次依然很低，管理也比較分散。

目前，我國省級統(tǒng)籌的方式大致分為兩種，一種是從保險制度到基金管理全省統(tǒng)一模式，也就是被稱為真正意義上的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)；一種則是省級調(diào)劑金模式，比如廣東，由地級市每年將企業(yè)繳交部分的養(yǎng)老保險金總額的9%繳交給省里(其他地級市也要上繳，但上繳比例或有不同)，作為全省養(yǎng)老保險的一種平衡資金，然后由省根據(jù)各地的養(yǎng)老保險基金支付壓力、收支情況、省內(nèi)跨地區(qū)退休人員增減情況等綜合因素進(jìn)行調(diào)劑和返還。

但眾多專家表示，省級調(diào)劑金模式只能說是達(dá)到了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，但并非是真正意義上的省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次依然主要集中在市級水平。

由于養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次過低，絕大部分資金都以財政專戶形式留存在各地的社保基金賬戶上，資金越分散，抗風(fēng)險能力就越弱；同時，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金入市等方面的資金歸集也會受到影響。

除此之外，全國多地個人賬戶均是空賬運行，這部分資金大都用來填補(bǔ)了目前統(tǒng)籌資金的窟窿，一旦提高統(tǒng)籌層次進(jìn)行投資運營之后，這部分收益怎么分給個人賬戶？發(fā)放養(yǎng)老金的時候，個人賬戶空賬的歷史債務(wù)又該如何劃撥？這些都是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次需要考慮的問題。

如何縮小貧富差距、減少養(yǎng)老金可能的“缺口”，如何平衡地區(qū)之間的落差，如何“破繭成蝶”，破除個別企業(yè)的逐利性，使社保實現(xiàn)最廣大的公益性與監(jiān)管的周全性，都需要更為縝密的制度設(shè)計。

養(yǎng)老金統(tǒng)籌，如何下好這盤難下的棋

實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，其根本的難點在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌觸動了部分地區(qū)的利益。大部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金有結(jié)余，擔(dān)心實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，會出現(xiàn) “以東養(yǎng)西”的局面。這樣，不少東部發(fā)達(dá)地區(qū)在推行全國統(tǒng)籌問題上缺乏積極性。但這樣的認(rèn)識，缺乏全局和動態(tài)的視野。從短期來看，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌，可能會在不同程度上損害養(yǎng)老金有盈余的地區(qū)，但從長遠(yuǎn)來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，有利于形成規(guī)模效應(yīng)和均衡效應(yīng)，打破市場分割的格局，促進(jìn)全國形成統(tǒng)一的大市場，最終將會讓各方獲益。

盡快實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，以應(yīng)對某些區(qū)域性的挑戰(zhàn)，這是及時有效的解決方案，但長期而言，首先需要提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的增長水平，這要求中國必須盡快實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高全社會的生產(chǎn)效率，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的中高速增長；其次，制定出臺延遲退休年齡的政策，應(yīng)對人口老齡化給養(yǎng)老金可持續(xù)性帶來的挑戰(zhàn)，目前中國已經(jīng)啟動相關(guān)方案的制定。

另外，從國外成功的公積金管理制度可以看到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理制度較為靈活，基本建立了多個養(yǎng)老金投資渠道，力爭養(yǎng)老金保值增值。然而，目前我國的養(yǎng)老金管理制度缺乏靈活性，投資渠道單一。我國養(yǎng)老保險基金的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人力資源和社會保障部門。同時，不同地區(qū)由不同的征繳機(jī)構(gòu)來征收養(yǎng)老保險費用：有的是稅務(wù)部門，有的是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，形成了征繳主體的二元結(jié)構(gòu)。在投資環(huán)節(jié)，目前養(yǎng)老保險基金投資規(guī)定只有兩個渠道，即銀行協(xié)議存款和購買國債。解決這一難題的關(guān)鍵在于應(yīng)盡快對養(yǎng)老保險基金管理進(jìn)行修訂和完善，以緩解制度風(fēng)險和管理風(fēng)險，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長夏杰長認(rèn)為，建議由稅務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一征收，然后將資金存入財政專戶進(jìn)行統(tǒng)一管理；在投資渠道上，除了傳統(tǒng)的投資方式外，可以將一部分養(yǎng)老金委托專業(yè)的基金管理公司進(jìn)行投資管理，化解風(fēng)險，提高收益。

當(dāng)然，中國養(yǎng)老金改革還需要進(jìn)一步深化，包括盡快實現(xiàn)劃撥部分國企紅利充實社保基金賬戶，以及改革養(yǎng)老基金管理辦法，提高基金運行效率和投資收益率。但是，這些只能起到補(bǔ)充作用。考慮到人口老齡化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，并且可能因人口政策的原因出現(xiàn)陡升，撫養(yǎng)比將繼續(xù)下滑，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌只能起到暫時解困的作用，未來還需要圍繞養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展下功夫。

這要求中國必須盡快推進(jìn)改革，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)可持續(xù)的中高速的發(fā)展。只有全國經(jīng)濟(jì)更好的增長，才會有可持續(xù)的養(yǎng)老金收入。