法治政府建設全員加速中

■丨文 君

法治政府建設全員加速中

■丨文 君

“法治”成為“十三五”高頻詞。黨的十八大把基本建成法治政府確立為2020年全面建成小康社會的重要目標之一，意義重大、影響深遠、任務艱巨。法治政府集中體現(xiàn)法無授權不可為、法定職責必須為的價值理念和剛性導向。

法治政府創(chuàng)造多個“第一”

目前，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。《綱要》指出，黨的十八大把基本建成法治政府確立為2020年全面建成小康社會的重要目標之一，意義重大、影響深遠、任務艱巨。

《綱要》的印發(fā)，將我國法治政府建設事業(yè)帶入了一個新階段，它所創(chuàng)造的多個“第一”——我國第一個法治政府建設五年計劃，第一份中共中央和國務院聯(lián)合印發(fā)的有關法治政府建設的中央文件，使其自出臺以來備受關注。

國家行政學院法學部主任胡建淼教授表示，這不僅表明了黨中央、國務院對法治政府建設的高度重視，還表明法制政府的建設不僅僅是行政機關的事，也是黨的事、國家的事、整個社會的事，全民的事，是一個系統(tǒng)工程。

當前,我國經濟社會發(fā)展進入新階段,國內外環(huán)境更為復雜,挑戰(zhàn)增多。轉變經濟發(fā)展方式和調整經濟結構的任務更加緊迫和艱巨,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡,收入分配不公平和差距擴大,社會結構和利益格局深刻調整,部分地區(qū)和一些領域社會矛盾有所增加,群體性事件時有發(fā)生,一些領域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。依法行政的現(xiàn)狀與經濟社會發(fā)展的要求還不相適應,與人民群眾的期待還有差距。造成這些問題的一個重要原因是,對何謂法治政府、何謂衡量法治政府的標準存在誤區(qū),使得推進法治政府建設缺乏抓手。

解決這些突出問題,要求進一步深化改革,強化對行政權力運行的監(jiān)督和制約,要以建設法治政府為奮斗目標,以事關依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口,以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點,全面推進依法行政,全力建設法治政府,不斷提高政府公信力和執(zhí)行力,為保障經濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象”，習近平總書記這樣指出。

回溯歷史，最早在十一屆三中全會的《公報》提出了十六字方針：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。1978年提出的這一表述雖沒有出現(xiàn)法治二字，但也體現(xiàn)了法治精神。

我國真正提出依法行政的時間并不算長，可以追溯到國務院1999年發(fā)布的《關于全面推進依法行政的決定》，提出“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略。依法行政是依法治國的重要組成部分,在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。”這是新中國第一次就政府法治和依法行政出臺專門決定。

直到2004年，國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》（下稱《綱要》）。《綱要》提出，要用十年時間，基本建成法治政府。

十八大提出到2020年全面建成小康社會，要求法治政府建設基本完成。

“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。”習近平總書記在黨的十八屆二中全會上發(fā)表的重要講話，表明了中國共產黨推動建設法治政府的決心和意志。

十八屆四中全會確立全面推進依法治國，對依法行政和法治政府建設作出全面布局。

中央多次專門強調了新時期的法治中國建設問題,提出要全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這里提到的全面推進、共同推進、一體建設,正是法治中國建設的基本要求,這里表述的科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治中國建設16字方針,也是在30多年前提出的法制建設16字方針在實踐基礎上的新發(fā)展,這些都是實現(xiàn)中國夢的法治保障。

法制宣傳日紀念活動

習近平說：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。”他還指出，要以建設法治政府為目標，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化。

如今“十二五”已經過去，《綱要》的提出，把基本建成法治政府的目標定在了下一個五年，是法治政府具體的落實辦法。

法治政府不是空中樓閣

《綱要》的總體目標是：經過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

那么到底什么樣的政府才是法治政府呢？

《綱要》提出了衡量標準，包括：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規(guī)范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。

我們看到，在一萬兩千多字的《綱要》中，原則性的內容比較少，主要任務和具體措施占了一萬多字。其中，具體措施又占絕大部分內容。《綱要》的一個重要特征就是大部分篇幅都是可量化易評估的具體措施，這體現(xiàn)了我國法治政府建設事業(yè)新的深度。

自從1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》以來，關于法治政府建設的必要性、方向和原則，已經沒有太多的爭論。那么，怎樣從認識上、思想上認識或重視法制，轉變?yōu)樵诰唧w規(guī)劃上、行為上都是法制，這是一個很重要的轉換。

我國法治政府建設的難點在于如何用具體措施切實推動法治政府建設、使法治政府建設成為一種可量化可評估的工作，以此切實推進法治政府建設工作，使政府權力在法律的軌道中運行。

為解決這個難題，《綱要》絕大篇幅都是可量化可評估易操作的具體措施。

建設法治政府的關鍵是完善依法行政制度體系。完善依法行政制度體系，有助于提高政府立法質量，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的依法行政制度體系。《綱要》對依法行政制度體系的建設提出了具體要求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

完善政府立法體制機制。政府立法，是憲法和法律實施的保障，也是我國整個法律體系的重要組成部分。不合理的政府立法體制機制會使整個立法過程成為利益集團爭奪自身不當利益的“戰(zhàn)場”，進而導致惡法的產生。良好的政府立法體制機制能夠增強法律的科學性和民主性，提升法律權威，促進法治政府建設。

加強重點領域的政府立法。為了更好地實施政府管理職能、提供公共服務，政府要針對社會重點領域出現(xiàn)的新問題、新形勢進行改革。面對改革過程中出現(xiàn)的損害法律權威的違法現(xiàn)象，政府要及時立法，實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)；對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要及時上升為法律、法規(guī)和規(guī)章。

提高政府立法的公眾參與程度。我國憲法和法律對公眾參與立法的權利都有明確規(guī)定，但長期以來，受我國行政立法體制的影響，公眾的參與意識和參與程度相對較弱，政府在立法過程中難以及時、充分地吸納民意，導致一些政府頒布的規(guī)范性法律文件會出現(xiàn)與人民利益相違背的內容。只有在立法過程中提高公眾參與的廣度與深度，暢通公眾參與立法的渠道，不同利益群體的利益才能夠反映到立法中去，制定出來的法律才能夠符合社會發(fā)展規(guī)律，法律文本才能夠在現(xiàn)實社會中得到更好地落實。

加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理。制定規(guī)范性文件是行政機關實現(xiàn)其管理職能的基礎，加強規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，是依法行政、建設法治政府的一項基本要求。依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，健全公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度，有助于提高規(guī)范性文件制定質量，維護法制統(tǒng)一。

建立行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制。法律具有一定的穩(wěn)定性和權威性，不能隨意改動。正因如此，法律會隨著社會的發(fā)展而呈現(xiàn)出一定的滯后性。政府應當建立行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制，對那些不適應改革和經濟社會發(fā)展要求的法律、法規(guī)和規(guī)章，及時地進行修改和廢止。

中國政法大學副校長馬懷德教授表示，這些具體措施非常必要，落實綱要所確定的法制政府基本建成目標，必須依賴于這些具體措施，才能夠實現(xiàn)法制政府建設的各項任務。而這些措施有的雖然在十八屆四中全會，包括五中全會的內容中涉及到，但這次《綱要》所給出的具體措施非常具體，非常明確，通過這些具體明確的措施，推進法制政府建設，加快建成法制政府，具有非常重要的意義。

《綱要》的“組織保障和落實機制”部分最后提出，各地區(qū)各部門要結合實際制定實施方案，明確提出時間進度安排和可檢驗的成果形式，黨政主要負責人要親自抓落實，各項工作任務除本綱要有明確時間要求外，原則上應當在2019年年底前完成。

“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，將建設法治政府擺在工作全局的重要位置。對不認真履行第一責任人職責，本地區(qū)本部門一年內發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴重社會后果的，依法追究主要負責人的責任”，作為《綱要》的一大亮點，國務院法制辦負責人強調，《綱要》于各級黨委、政府是絕對的“硬性約束”。

“法治”成為“十三五”高頻詞

從2016年開始，未來五年，是基本建成法治政府的關鍵時期。應當堅持依法行政，把行政立法權、行政執(zhí)法權、行政自由裁量權、行政審批權、行政處罰權、行政監(jiān)督權等，置于法律和制度的有效管控之下，關進法治的籠子里，建設服務型政府，推進法治政府建設，著力破解權大于法的難題。

目前，正是全國各省市區(qū)密集制定本地的“十三五”規(guī)劃的時期。隨著《綱要》的印發(fā)，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年底，河北、貴州、北京等26個省份已經正式對外公布了本省關于制定“十三五”規(guī)劃的建議稿全文。梳理可見，法治成為多個省份“十三五”規(guī)劃中的高頻詞，18個省市區(qū)瞄準法治政府基本建成這一主要目標。“實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”成為高頻語句。其中，江蘇、安徽等省的規(guī)劃建議提及“法治”的次數(shù)高達20余次。

值得注意的是，湖南省是唯一一個瞄準“法治政府建成”這一目標的省份，上海市則是唯一一個明確提出“率先基本建成法治政府”這一目標的省份。

業(yè)內人士指出，“十三五”規(guī)劃目標的順利實現(xiàn)離不開法治保駕護航，未來五年，是基本建成法治政府的關鍵時期。推進依法行政、建設法治政府絕不容易，要克服巨大的阻力和困難，不能停留在教育和喊口號上，要真正找到著力點。

首都北京提出，加快建設法治中國首善之區(qū)。“加快法治政府建設，依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力，切實保證各級政府在法治軌道上開展工作。”北京市“十三五”規(guī)劃建議中說。

針對法治建設有待加強等問題，江蘇省“十三五”規(guī)劃建議明確提出，加快法治政府建設。深入推進依法行政，依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力，依法治理經濟和社會事務，推行綜合執(zhí)法，建立健全行政執(zhí)法與刑事司法無縫對接機制，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。

在清華大學法學院副院長余凌云看來，依法行政是行政管理為人民服務的切實保障，是社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、國家長治久安的必要保證和提高政府形象、提高工作效率、取信于民的重要保證。

余凌云坦言，目前，依法行政的體制機制制度還不完善，政府職能轉變不到位，職責權限劃分不清晰，權力與責任不統(tǒng)一，財力與事權不匹配等。

而西部省份“十三五”規(guī)劃建議中關于信訪法治建設的提法也是可圈可點。比如，貴州省明確“探索縣域信訪管理新模式，完善社會矛盾排查預警和調處化解綜合機制，落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度，健全依法維權和化解糾紛機制，把信訪納入法治化軌道。”

據(jù)中國政法大學副校長馬懷德教授介紹，目前法律規(guī)定解決糾紛的渠道很多，至少有調解、訴訟、信訪等8種途徑。但是從糾紛解決的實際選擇看，法定的救濟渠道并不是很暢通，老百姓選擇信訪不信法、信上不信下，通過信訪要求黨委、政府解決糾紛。

馬懷德分析說，信訪本質上是人治的方式，雖然在特定的案件上能夠滿足個別人的利益訴求，但往往會以破壞法治為代價。他進一步認為，當前影響和阻礙法治中國建設的主要因素是公權力不受規(guī)范、權力行使不透明、靠人治建立起來的權力運行體系難以突破、多數(shù)法律法規(guī)仍然得不到有效實施。

為此，馬懷德建議，自上而下進行權力規(guī)范和約束，讓高層領導厲行法治、自我限權、帶頭守法；重點規(guī)范約束公權力，通過立法和制度建設對地方黨政一把手的權力加以更加嚴格的硬約束，將領導批示、指示及一切行使權力的表現(xiàn)形式納入信息公開的范圍，盡早確立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”。

法治政府的本質是什么？國家行政學院教授汪玉凱告訴記者，說到底是要約束政府權力，規(guī)范政府行為。“道理很簡單，法治政府第一位的是治官，第二位是保護公民權益，第三位才是治民。法治政府集中體現(xiàn)法無授權不可為、法定職責必須為的價值理念和剛性導向。”

國家行政學院法學部主任胡建淼教授表示，“十三五”規(guī)劃期間，《綱要》將作為我們整個國家法制政府建設、依法行政等方方面面的綱領性規(guī)范，將會影響我國行政立法、行政執(zhí)法以及與行政有關的司法行政訴訟以及守法、法制的綜合環(huán)節(jié)。《綱要》的出臺，在新中國法制史上具有非常重大的意義。