中國大眾體育政策的歷史變遷與特征

蔡治東　湯際瀾　虞榮娟

摘 要：通過梳理我國大眾體育政策的發展脈絡，可將其變遷分為大眾體育政策創立期、曲折發展期、改革探索期、法制化期、人本化期5個時期。大眾體育政策制定的價值取向由國家本位轉向人本位，制定模式由精英模式轉向利益整合模式，國家體育行政部門作為大眾體育政策制定的主體始終沒有變化，并且具有絕對權威。公眾和專家在大眾體育政策中的主體地位沒有得到充分重視，一直處于缺失狀態。政策執行由命令模式轉向合作模式，缺乏政策評估機制。建議按照以人為本的價值觀制定大眾體育政策，建立體育政策咨詢機構組織體系，完善民眾參與、專家咨詢、政府決策的政策決策制度，制定政策培訓制度，建立政策評估機制和監督機制。

關 鍵 詞：體育史；大眾體育；體育政策；制度變遷；中國

中圖分類號：G812.9 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）04-0035-05

Historical changes and characteristics of Chinese mass sports policies

CAI Zhi-dong，TANG Ji-lan，YU Rong-juan

（Department of Physical Education，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou 215009，China）

Abstract： By collating the development traces of Chinese mass sports policies， the authors divided the changes of Chinese mass sports policies into such 5 periods as mass sport policy establishment period， tortuous development period， reform and exploration period， legislation period， and people oriented development period. The value orientation of mass sports policy establishment has been changed from nation oriented to people oriented； the establishment mode has been changed from elite mode to interest integration mode； state sports administration department as the subject of mass sports policy establishment has never been changed， and has absolute authority. The subject status of the public and experts in mass sports policies has not been fully valued， having been in a missing condition all the time. Policy execution has been changed from command mode to cooperation mode； there is a lack of a policy evaluation mechanism. The authors proposed to establish mass sports policies according to people oriented value view， build a sports policy consulting institution organization system， perfect the policy decision making system featuring public participation， exert consultation and government decision making， establish a policy training system， and set up a policy evaluation mechanism and a policy supervision mechanism.

Key words： sports history；mass sports；sports policy；institutional change；China

研究以我國大眾體育發展歷史為主線，從縱向梳理建國以來我國大眾體育政策的發展脈絡，客觀評價大眾體育政策發展歷程，總結經驗和教訓；從政策學角度分析我國大眾體育政策變遷中各方面特點，以便從理論上深刻認識我國大眾體育政策的變遷歷史，有助于發現其內在的發展規律，制定更有利于大眾體育發展的政策。

1 中國大眾體育政策階段劃分

以建國以來體育方針的變化為線索，以社會發展的歷史階段劃分為參照，以標志性事件和某一時期內大眾體育政策主要目標和特征為依據[1]，把我國大眾體育政策的歷史變遷劃分為：大眾體育政策創立（1949—1957年）、大眾體育政策曲折發展（1958—1976年）、大眾體育政策改革探索（1977—1993年）、大眾體育政策法制化（1994—2008年）、大眾體育政策人本化（2009至今）5個時期。

1949年10月，剛剛誕生的新政權面臨著內憂外患，政治、經濟形勢異常嚴峻，人民體質健康狀況較差。增強人民體質，甩掉“東亞病夫”的帽子，直接影響到經濟發展和國防建設。在這樣的現實條件下，以增強人民體質為宗旨，使體育經常化、普及化為體育工作方針的大眾體育政策邁出了創基立業步伐[2]。

經過全國人民的艱苦奮斗，1957年第1個五年計劃超額完成，國民經濟基本恢復，人民生活水平有一定提高，我國體育工作方針轉向“普及與提高相結合”成為我國大眾體育政策的“分水嶺”。直到“文革”結束，中國大眾體育政策經歷了“反右傾”、“轟轟烈烈”的“大躍進”和畸形的“文革”3個階段，在政治風云變幻中經歷了曲折發展的過程[3]。

“文革”后在“發展才是硬道理”的理念指引下，我國體育事業的發展試圖與政治經濟體制改革統一起來，為大眾體育的發展帶來新機遇。1979年國家提出“側重抓提高”的體育方針，從此體育政策由大眾體育轉向競技體育，對于大眾體育提出“依靠大家辦”的設想，1986年國家體委制定了《關于體育體制改革的決定（草案）》，提出“體育社會化”[4]的概念，大眾體育政策開啟了改革的探索之路。

十一屆三中全會以后，中國社會發生了巨大的變化，人民渴望民主和法治。“競技體育優先發展”的方針引起了大眾的不滿，探索各類體育協調發展的體育方針勢在必行。1995年《體育法》和《全民健身計劃綱要》的出臺，標志著我國體育法制的基本框架已經形成[5]。隨后相繼出臺眾多體育法規，形成了一整套較為完善的推動大眾體育發展的政策法規體系，這一時期大眾體育呈現出明顯的法制化。

“無與倫比”的北京奧運會，創造了我國競技體育的輝煌，標志著我國成為世界競技體育強國，同時也標志著開始告別“唯金牌至上”的時代，吹響了從體育大國向體育強國邁進的號角。“人文奧運”理念彰顯了體育關注由物轉向人，標志著我國體育價值取向的真正轉變。大眾體育政策在“全面、協調、可持續”的科學發展觀的統領下，更加注重以人為本，更加注重人的全面發展。

2 中國大眾體育政策的歷史變遷

2.1 大眾體育政策創立時期（1949—1957年）

1949年9月30日，中國人民政治協商會議第1屆全體會議一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，第48條規定“提倡國民體育”，體現新中國成立之初，體育運動普及化和經常化的大眾體育方針和體育事業為人民服務、為國防服務的宗旨[6]。1952年6月10日，毛澤東為中華全國體育總會成立大會題詞“發展體育運動，增強人民體質”，進一步指明中華人民共和國體育事業的任務和發展方向。會上提出“使體育運動普及和經常化”方針。為實現這一方針，國家先后頒布一系列發展大眾體育的政策文件。主要內容可以歸納為：建立、完善體育管理機構和各級大眾體育組織；加強體育干部隊伍建設、培養體育積極分子；以宣傳、體育競賽、制度建設為重點推動大眾體育；推行便于開展又易于增強體質的體育活動。

這一時期體育的最高宗旨是增強人民體質，大眾體育政策可以認為是國家的體育政策，涵蓋范圍相當廣泛。大眾體育與競技體育、學校體育融合在一起，“你中有我，我中有你”，界線不明顯。建國初期，我國大眾體育政策實行的國民體育政策，強調“公平、公正”，大眾體育的內容、形式力求全國統一，執行模式全國較為相似。以國家利益為出發點的大眾體育政策符合我國當時的國情，在惡劣現實條件下強調公平、統一，保證我國大眾體育能在極困難的條件下掀起第一次高潮。

2.2 大眾體育政策曲折發展時期（1958—1976年）

1）“大躍進”時期的政策。

1958年2月底，國家體委召開全國體育工作會議，制訂《體育運動十年發展綱要》，“提出大力開展大眾體育，在普及的基礎上，加速運動技術水平的提高，要求10年內4 000萬人達到勞衛制標準”[7]。1958年9月國家體委對原綱要做較大修改，產生《體育運動十年規劃》，規劃“10年內通過勞衛制標準的人數，第一本帳1億5千萬，第二本帳2億”[8]。根據國家體委的材料顯示，當時全國經常參加體育活動的人數己達到1億多，267萬多人達到勞衛制標準，22.5萬人達到等級運動員標準，160多個縣普及農村體育[9]。

在大躍進思潮的影響下人們己經完全有理由相信：只要發動和依靠群眾，解放思想，大膽創造，體育運動定會出現一個飛躍性的新局面[10]。所以這一時期的大眾體育政策過于理想化和絕對化，夸大主觀能動性，脫離了當時的客觀實際。

2）“調整、鞏固、充實、提高”時期的政策。

為了貫徹國家的“八字方針”，國家體委決定對大眾體育政策進行調整。1961年2月10日，國家體委在《關于1961年體育工作的意見》中，提出“應根據為生產勞動服務的方針和因地、因時、因人制宜的原則，開展各種各樣體育活動。”[11]

1962年12月全國體育工作會議上確定先將大眾體育的工作重點放在學校，同時兼顧機關、廠礦、企業以及農村體育，采取由點到面，逐步恢復，擴散發展的方法。1964年全國體育工作會議要求，開展大眾體育活動必須從目前生產、生活的實際出發，有計劃有步驟地進行，不能要求過高過急。群眾參加體育活動的積極性日益高漲，形成建國后又一次大眾體育活動的高潮。隨著國民經濟的全面恢復，國家體委在1965年重提“普及和提高相結合，大力開展大眾性體育運動，在體育運動廣泛開展的基礎上提高運動技術水平，不斷創造新紀錄”的體育工作方針。

3）“文化大革命”時期的政策。

“文革”時期，由于極左思想基本占據黨內的統治地位，大眾體育政策很難走上正確的軌道，雖然出現過轟轟烈烈的局面，但不可能長久保持下去，獲得理想的政策效果。這一時期的大眾體育政治色彩濃厚，本質功能弱化，成為當時政治運動的副產品，一些極左的政治口號本身變成了大眾體育政策。

2.3 大眾體育政策改革探索時期（1977—1993年）

1983年國家體委在《關于進一步開創體育新局面的請示》中提出3個有利于的改革原則，其重點就是有利于發動社會力量辦體育。1984年8月，國家體委在北京召開體育發展戰略、改革會議，就如何發展大眾體育進行研討。1984年10月5日，中共中央下發了《關于進一步發展體育運動的通知》明確提出中央和地方各級人民政府必須逐步增加體育經費，為大眾體育事業發展提供支持。1985年4月，全國體委主任工作會議，圍繞如何貫徹中共中央的《關于進一步發展體育運動的通知》，再次對我國體育改革問題進行探討，基本明確通過體育管理體制改革，促進體育社會化發展的指導思想。

1986年4月，國家體委下發《關于體育體制改革的決定（草案）》，標志體育體制改革正式拉開序幕。《決定（草案）》強調：改善體育的領導體制，切實發揮體委對體育事業的領導、協調、監督作用；發揮各方面的積極性，把大眾體育推向新的廣度和深度；大力繁榮民族傳統體育，逐步實現規范化、科學化；并把大眾體育的改革定位為“要有利于推動各部門、各行業和群眾團體認真搞好本系統的體育工作，使大眾體育進一步社會化”[12]。《決定（草案）》從全局出發，以社會化為突破口，調動各方面辦體育積極性，使我國體育改革步伐明顯加快，并取得較為顯著成就。

1992年11月“中山會議”上，體育改革問題再次成為爭論焦點，大會總結體育社會化改革以來出現一系列問題，認為高度集中的管理體制不適應社會主義市場經濟的發展，應以轉變體制為核心，改革體制為關鍵，形成國家與社會相結合，社會辦為主新格局[13]。1993年全國體委主任會議又重點研究體育改革的問題，并制定《關于深化體育改革的意見》和5個配套文件，進一步明確體育改革目標和任務，使大眾體育改革沿著生活化、普遍化、社會化方向邁進。

這一時期的大眾體育政策強調與社會經濟發展實際情況相吻合，動員全社會辦體育，由于體育體制改革剛剛開始，對改革的復雜性、艱巨性認識不足，導致改革促發展演變成管理體制改革驅動發展，忽視基層體育組織的自主權和獨立性，大眾的體育意識、參與體育積極主動性沒受到重視，可持續發展態勢不強。

2.4 大眾體育政策法制化時期（1994—2008年）

1995年3月5日第八屆全國人大第三次會議《政府工作報告》中指出：“體育工作要堅持大眾體育和競技體育協調發展的方針，把發展大眾體育，推行全民健身計劃，普遍增強國民體質作為重點。”[14]這是全民健身計劃首次在政府工作報告中被提及。

1995年6月28日經國務院批推，國家體委制定的《全民健身計劃綱要》正式頒布實施。《綱要》明確指出：“把推行全民健身計劃納入國民經濟和社會發展的總體規劃，堅持大眾體育與競技體育協調發展的方針，以普遍增強人民體質為重點，加強領導，統籌規劃，切實抓出成效。”[15]標志著我國大眾體育進入全面發展的新時期。

兩個月之后，第八屆全國人大常務委員會第十五次會議全票通過《中華人民共和國體育法》。《體育法》是新中國成立以來的第1部體育部門的基本法，這部法律闡釋國家發展體育事業的基本態度；提出了體育工作的方針、任務、基本原則和重大措施；確立大眾體育的基礎地位。《體育法》第2條闡明：“體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎，實行普及與提高相結合，促進各類體育的發展。”[16]

2002年，《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》發布，重申堅持體育為人民服務、為社會主義現代化建設服務的方針，強調體育工作要把提高全民族身體素質擺在突出位置[17]。2005年7月，國家體育總局發表《中國全民健身發展10年白皮書》（1995-2005），該白皮書著重總結了1995—2005年間的中國大眾體育的政策、發展成就，提出問題和基本對策，較全面反映《全民健身計劃綱要》頒布10年間我國大眾體育的發展，可以視之為近10年我國大眾體育政策的評估總結性文獻。

長期以來，我國的大眾體育政策大多停留在方針上，具體措施比較乏力，影響我國大眾體育政策效力。這一時期大眾體育政策以《體育法》、《全民健身計劃綱要》為中心，相繼出臺大量的政策性文件，形成一整套較為完善的推動大眾體育發展的政策體系，逐步使虛的政策變成實的政策。與以往時期的大眾體育政策相比，呈現出完整性、系統性和法制化。

2.5 大眾體育政策人本化時期（2009至今）

備戰北京奧運會期間，體育部門提出“全民健身與奧運同行”的工作主題，在奧運史上樹立了大眾體育與競技體育交相輝映的典范。2009年1月，國務院批準每年8月8日為“全民健身日”，這是新中國第1個全國性體育節日。“全民健身日”的設立，對于形成健康文明的生活方式有著積極的象征和倡導作用，顯示了黨和國家對全民健身事業的高度重視和關懷，是國家體育政策更加關注大眾體育的重要信號。

2009年8月，國務院頒布《全民健身條例》，進一步明確政府及全民健身體系中各有關主體的責任，建立全民健身活動狀況調查、學校體育設施開放、高危險性體育項目經營許可、體育行業特有工種職業技能鑒定等制度。《全民健身條例》是我國第一部專門針對全民健身的立法，它的頒布和實施充分體現黨和政府全心全意為人民服務的宗旨和以人為本的執政理念，是全民健身工作日益法制化、規范化重要標志[18]。

2010年，國家體育總局、中華全國總工會頒布《關于進一步加強職工體育工作的意見》。2011年2月，國務院頒布《全民健身計劃（2011—2015年）》，國家體育總局公布《體育事業發展“十二五”規劃》，緊接著下發《2011 年群眾體育工作思路和要點》的通知，2014年10月國務院印發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，首次提出將全民健身上升為國家戰略，為大眾體育的改革發展注入強大力量。全民健身上升為國家戰略，充分體現了黨中央、國務院對體育工作、特別是全民健身工作的高度重視和殷切期望。

北京奧運會后，國家密集出臺若干大眾體育法規和重要文件，這些政策更多考慮制約我國大眾體育發展的內在因素，強調人的全面發展，人的主觀能動性受到重視，昭示我國大眾體育正向以人為本的全面發展階段轉變。我國公眾參與大眾體育政策制定過程的方式也有明顯的變化，以往單一官方制定過程逐漸向公眾開放，社會公眾可以通過多種渠道，主動參與到大眾體育政策的制定過程中，政策制定必須考慮滿足最大多數人的利益要求，同時兼顧不同階層、不同方面群眾的體育利益；政策制定重視民主咨詢和聽證，這樣由專家咨詢、公眾參與、政府決策的大眾體育政策制定機制逐漸形成，民主性得到加強。后奧運時代，我國大眾體育決策將真正走向民主化，體育決策將逐步由單方案、單主體走向多元決策。

3 中國大眾體育政策變遷的特征

政策學理論將一個完整的政策過程分為政策制定、政策執行、政策評估3部分[19]。本研究從變遷的角度運用政策學理論對大眾體育政策的制定、執行、評估等環節進行分析，以便在理論上更深刻認識我國大眾體育政策的發展過程。

3.1 政策制定的價值取向由國家本位轉向人本位，制定模式由精英模式轉向利益整合模式

計劃經濟時代社會結構單一，國家對社會資源實行全面壟斷，國家利益統攝個人利益，國家代替個人進行體育利益的表達，大眾體育政策強調體育增強人民體質，為經濟建設和國防建設服務，呈現出強烈的國家本位價值觀。改革開放以后，社會結構的變化、利益的分化，形成不同需求的利益集團，要求政府尊重大眾的政治、經濟權利，大眾體育政策開始注重人民大眾的自身利益，價值取向轉向人本位。

在大眾體育政策變遷的前兩個階段是精英模式，呈現出自上而下的“內輸入”和“單方案決策”的特點。國家體育行政部門作為大眾體育政策的制定主體始終沒有變化，并且具有絕對權威。特別是在大眾體育政策變遷的前兩個階段，體育政府部門在大眾體育政策中起著絕對權威作用。

大眾體育政策變遷的后3個階段是利益整合制定模式，呈現出“自下而上”、“上下互動”的特點，但是政治精英對大眾體育政策仍具有重大影響力。改革開放以后隨著政治經濟體制改革和社會民主化進程的加快，各利益集團通各種途徑進入政策決策中心表達自己的利益，使得政策制定過程采用整合和協調的辦法，專家的主體地位逐漸有所體現，但公眾參與大眾體育政策的渠道少，其主體地位仍然缺失。雖然政府部門往往會以座談形式聽取公眾對政策的意見，但往往流于形式，在大眾體育政策中很難直接體現出一般大眾的意見。

3.2 政策執行由命令模式轉向合作模式

在大眾體育政策變遷的前兩個階段，政策執行過程呈現出“命令式”、剛性的特點。大眾體育政策體現政府、執政黨的意志，代表著國家的需求，在執行過程中形成自上而下逐級傳達的剛性通道，下級必須無條件執行，人民群眾也把執行大眾體育政策當作崇高的使命，當作對黨和國家的忠誠，積極響應政策號召。所以這兩個時期的大眾體育政策執行較為順利，即便是錯誤的政策也能貫徹落實（比如文革時期的大眾體育政策）。用強有力的行政命令和政治口號來推行體育政策，保證我國大眾體育在困難時期快速發展，但是容易形成權力壟斷，政策易走極端。

隨著體育改革進程不斷深化，為減輕體育行政部門壓力，國家將發展大眾體育的責任分配給各個部門，而各級體委主要進行協調、配合和指導工作。后3個時期的政策執行通道不再是命令式的，而是逐漸轉向在政府的領導下，基于溝通和信任的各部門共同協作，圍繞政策目標，根據各自的實際情況，靈活執行大眾體育政策，是剛性、彈性結合執行模式。

3.3 政策信息反饋渠道由單一轉向多元化，政策評估機制缺乏

改革開放之前的兩個時期，政策信息主要由各級體育行政部門逐級上報的形式反饋，信息通道較長，反饋信息容易失真。改革開放之后的3個時期，信息反饋渠道逐漸呈現多元化，如體育發展戰略研究會、體育科學學會等機構的成立，使政策信息及時、準確地反饋到相關權利機構。

我國大眾體育政策缺乏科學的評估機制，評估信息系統尚未建立，分析我國大眾體育政策變遷的幾個階段可以發現“有政策，有執行，無評估”，評估一直是我國大眾體育政策過程的“軟肋”，到目前為止我國還沒有對一項大眾體育政策進行過系統評估，也沒有產生過經典或有指導性的體育政策綜合評估報告。大眾體育政策涉及面廣，效應很難量化，另外政策制定者往往又是評估組織者，他們缺乏評估積極性，所以評估機制難以建立。

建國以來我國大眾體育政策變遷過程中，政策制定的價值取向逐漸由國家本位轉向人本位 ，制定模式逐漸由精英模式轉向利益整合模式；政策執行由命令模式逐漸轉向合作模式；政策反饋渠道逐漸多元化，但評估機制始終沒有建立起來。我國大眾體育政策的歷史變遷特征啟示我們：1）大眾體育政策制定的價值取向要以人為本，把人放在首要地位，把人的發展作為政策的最終目的；建立健全聽證制度，提高公民政策制定的參與意識與權力。2）利用高校體育師資力量和平臺，舉行大眾體育政策培訓班，提高基層組織政策執行能力。3）采用利益相關者評估模式，由人民大眾對政策滿意度做出評估，克服重制定輕評估的弊端。

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