“簡政放權”背景下我國體育職業資格證書制度的改革

摘 要：為進一步完善我國體育職業資格證書制度，順應新一輪深化行政審批制度改革，針對我國體育職業資格證書制度建設中存在的主要問題，結合當前“簡政放權”的改革要求，就我國體育職業資格證書制度建設提出如下改革建議：強化“簡政放權”意識，明確政府職能定位；立足市場，實施戰略規劃；抓住體育產業發展契機，科學設置體育職業；完善立法，嚴控行政準入類職業認證；推進體育協會改革，移交水平類職業認證權。

關 鍵 詞：體育管理；體育職業資格證書；簡政放權；行政準入

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）04-0045-05

Reform of the sports vocational qualification certificate system in China under the background of “administration streamlining and power delegating”

SHI Shu-sheng

（School of Physical Education，Nanjing Normal University，Nanjing 210023，China）

Abstract： In order to further perfect the sports vocational qualification certificate system， and to conform to the new round of deepened reform of the administrative examination and approval system， aiming at major problems existing in the construction of the vocational qualification certificate system in China， and also considering the requirements of current reform for “administration streamlining and power delegating”， the author put forward the following reform proposals for the construction of the sports vocational qualification certificate system in China： intensify the awareness of “administration streamlining and power delegating”， specify government function orientation； implement strategy planning based on the market； seize sports industry development opportunities， set up sports occupations scientifically； perfect legislation， strictly control the certification of occupations in administrative admittance category； boost sports association reform， hand over the power of certification of occupations in performance category.

Key words： sports management；sports vocational qualification certification；administration streamlining and power delegating；administrative admittance

職業資格證書制度是指按照國家制定的職業技能標準或任職資格條件，通過政府認定的考核鑒定機構，對勞動者的技能水平或職業資格進行客觀公正、科學規范的評價和鑒定，對合格者授予相應的國家職業資格證書的政策規定和實施辦法。職業資格證書制度是勞動就業制度的一項重要內容，也是一種特殊形式的國家考試制度[1]。職業資格證書制度在推動市場經濟發展、促進就業的同時，也出現證書泛濫、權利尋租、腐敗滋生、管理混亂等問題。當前，政府在簡政放權，深化行政審批制度改革中特別將“減少職業資格許可和認定”列為重要清理及整頓對象，職業資格證書制度改革勢在必行。目前正在快速推進中的體育職業資格證書制度建設需要及時跟進，根據相關要求和自身特點，進行調整和變革。

1 我國體育職業資格證書制度建設現狀

基于市場經濟需求及《勞動法》、《職業教育法》等規定，20世紀90年代中期我國政府開始大力實施國家職業資格證書制度，國家職業資格證書制度也進入到體育領域。1998年社會體育指導員職業被《中華人民共和國職業分類大典》收錄，成為我國體育行業中第一個正式被國家認可的職業，體育職業資格證書制度也由此開始進入加速建設階段。經過多年努力，我國體育職業資格證書制度已基本形成。

1.1 三級體育職業資格管理體系基本建成

目前，我國已經建立國家、省（市）及縣（市）三級體育職業證書制度管理體系，采取政府主導并以其授權的部門事業單位對體育職業資格證書制度進行管理，實施行政管理和技術管理相結合、行業管理和屬地管理相結合的管理模式。在國家層面，人力資源與社會保障部與國家體育總局人事司負責對體育職業證書制度進行宏觀行政管理，并授權國家體育總局下屬事業單位人力資源開發中心設立體育職業技能鑒定指導中心，負責在技術層面開展全國體育職業資格認證管理工作。國家層面的管理主要是政策法規制定、體育新職業論證、職業標準修訂等；省、直轄市體育局下屬有關行政部門負責對本省體育職業資格證書制度實施行政管理，各省職業技能鑒定站負責本省職業技能鑒定的具體管理工作；縣、市、區級體育局的相關職能部門負責當地體育職業資格管理工作。三級管理體系的建成為體育職業資格證書制度的推行奠定基礎。

1.2 體育職業技能鑒定工作體系初具規模

職業技能鑒定是落實職業資格證書制度的核心環節。2004年6月國家體育總局成立體育職業技能鑒定指導中心，2005年首個國家“體育行業特有工種職業技能鑒定站”揭牌，體育行業推行職業資格證書制度也由此進入具體落實階段[2]。近10年來，我國已經建立了較為完善的職業技能鑒定工作機制，目前在全國共建立26個體育行業職業技能培訓鑒定站、205個體育行業職業技能培訓基地，形成了較為合理的職業技能鑒定布局和良好的組織運行體系。體育職業技能鑒定工作實施國家和?。ㄊ校﹥杉壒芾砗瓦\作。國家體育職業技能鑒定指導中心負責證書管理、基地管理、題庫建設、考試大綱與教材編寫及國家級培訓鑒定等方面的工作，各省級鑒定站負責本省一級的培訓師培訓、考務及鑒定管理工作。體育行業職業技能培訓基地（政府授權的具有資歷的企事業單位）負責具體招生、培訓工作。多年來我國體育職業資格證書制度建設所取得的成績集中體現在體育職業技能鑒定工作上。參加體育職業技能鑒定的人數增長迅速，僅社會體育指導員，截至2014年底全國累計已培訓超過14萬人，提前一年多完成“十二五規劃”提出的10萬人發展目標。目前，我國體育職業技能培訓鑒定工作呈現出良好的發展勢頭，為體育行業實行國家職業資格證書制度提供了保障。

1.3 職業資格認證管理的行政職權逐步強化

近10年來，隨著市場經濟的不斷深化，實施國家職業資格證書制度也被提升到發展體育事業的戰略高度，職業資格認證管理逐漸成為體育部門的一項重要行政職能?！度窠∩項l例》明確規定：“國家對以健身指導為職業的社會體育指導人員實行職業資格證書制度”、“對涉及高危險性體育項目的指導人員和救助人員實施行政許可”[3]，這是國家首次通過行政立法確立了體育行業職業資格證書制度的法律地位[2]?！扼w育事業發展“十二五”規劃》提出，開展體育行業特有工種職業技能鑒定工作，提高體育服務從業人員的服務意識和專業水平?！度珖w育人才發展規劃（2010-2020年）》提出到2020年，獲得社會體育指導員國家職業資格證書的人數達到15萬以上。《全民健身計劃（2011-2015年）》要求“積極發展職業社會體育指導員，完善社會體育指導員國家職業技能標準，嚴格按照有關規定開展職業技能培訓和鑒定工作?！苯陙恚瑖衣殬I資格證書制度越來越成為各級體育行政部門開展體育市場監管的重要依據，國家體育總局發布的《高危險性體育項目經營許可管理辦法（征求意見稿）》等明確規定持證上崗的要求。在規范體育市場的過程中，“行政準入”越來越受到重視，職業資格認證管理的行政職權逐步加強，體育部門對體育職業資格認證的行政介入與干預也越加深入。

2 簡政放權促進體育職業資格證書制度改革

十八屆三中全會以來簡政放權改革中，“減少職業資格許可和認定”被列為重點清理整改對象。2014年國務院印發《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》，決定取消58項國務院部門設置的職業資格認定，2015年又有100多項職業資格認定與許可被取消。人力資源和社會保障部專門頒發《關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知》（簡稱《通知》），就職業資格許可和認定改革做了詳細部署，這是我國職業資格證書制度建立20多年來改革力度最大的一次?；凇昂喺艡唷钡母母镆?，當下正在迅速推進的體育職業資格證書制度應積極變革。

2.1 強化簡政放權意識，明確政府職能定位

政府部門的主要職能是對職業資格證書進行宏觀管理和監督，維護市場公平公正。職業資格制度建立近20年來，我國各類職業資格證書已發展到1 000多種。職業資格證書數量的迅猛增長一方面與市場經濟的快速發展有關，另一方面更與資格認證所帶來的巨大利益驅動密不可分。據估算，當前我國職業資格考試產業鏈的經濟總額已超過3 000億元[4]。職業資格證書數量的不斷增加，雖然在一定程度上滿足市場需求，維護公共利益，但同時也增加了就業、創業成本，妨礙了市場發展。此外，職業資格認定與許可中的權利設租與尋租滋生了腐敗，擾亂市場秩序。而政府部門對職業資格證書制度具體事務的過多介入使其偏離其原有的宏觀調控和監管職能，管了不該管的事務。新一輪的簡政放權改革要求政府大幅精簡行政審批事項，尤其是對生產經營活動、一般投資項目和職業資格等的許可和審批，最大限度減少政府對微觀經濟事務的干預。為此，國務院要求今后“凡沒有法律法規依據和各地區、各部門自行設置的各類職業資格，不再實施許可和認定[5]。”通知還規定“凡新設國家職業資格，須報國務院人力資源社會保障部門納入國家職業資格統一規劃和管理，各地區、各部門不得自行設置國家職業資格。”[6]

體育職業資格證書制度的實施，其本意在于規范體育市場，促進就業，引導和推動體育產業的發展，保護公共安全和利益，制度的建立也為體育行政部門介入市場提供了法律依據。對于一個長期局限于體育事業管理領域的政府部門而言，這一制度的建立無疑增加了體育部門的公權力，使體育部門多出一只伸向市場的“手”。在當前市場經濟中，這一公權力是體育行政部門所渴望的，它在某種程度上表明體育行政權力在市場中的作用，所以連 “體育場地工”這類微不足道的職業資格認證都掌控在體育部門手中也就不足為奇。體育職業資格證書制度建立之初，體育部門更多考慮的是如何通過該項制度擴大部門權利，而對于自身的職能定位可能還未來得及做深刻考量。雖然目前體育職業資格認證還相對比較規范（至少在形式上），沒有其它認證領域中出現的嚴重亂局，但花錢買證走過場、權錢交易的苗頭在現實中已經出現。相同的利益訴求、相同的市場環境，其它領域出現的認證亂局問題也可能在體育領域出現，導致市場門檻抬高、腐敗滋生。2014年10月，國務院頒發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（簡稱《意見》）要求：“進一步轉變政府職能，全面清理不利于體育產業發展的有關規定，取消不合理的行政審批事項”、“進一步簡政放權，減少微觀事務管理，加強規劃、政策、標準引導，創新服務方式，強化市場監管?！盵7]雖然體育職業資格證書制度正在積極建設中，相關部門和機構的收益也頗豐，但基于深化改革、轉變政府職能改革的需要，應對現行的體育職業資格制度進行認真反思和總結。體育行政部門需要拿出勇氣，割舍部門利益，真正簡政放權，回到職業資格制度的建立初衷，依法、科學開展體育職業資格認證，必須對政府在體育職業資格證書制度中的職能進行明確定位。

2.2 立足市場經濟，制定體育職業資格證書制度的規劃

十幾年來，隨著我國市場經濟的高速發展，市場結構的不斷變化，許多行業的職業內容也發生了較大改變。一些早期制定的職業資格認證已跟不上社會經濟發展的需要，部分職業資格的市場價值在逐步降低，甚至已無實際意義。此外，隨著市場發展的細化，職業細化現象也日趨明顯，職業資格證書也隨之細化，導致相關行業內的職業資格重復率高。這類資格證書不僅限制勞動力市場的流轉，并遏制勞動者本身的職業規劃及發展，同時極大浪費了社會資源?！爱斍?，一些職業資格許可和認定，已經不適應市場經濟發展需求，也缺乏法律法規的依據，及時進行調整很有必要。”[5]《通知》也要求“重點清理國務院部門、行業協會、學會以及其他中央單位面向社會自行設立的各類職業資格，特別是那些計劃經濟色彩濃厚、矛盾比較集中、行業基礎薄弱的職業資格。”[6]

長期以來我國體育行政管理一直局限在體育事業領域，計劃經濟時代的管理理念根深蒂固，我國體育職業資格證書制度帶有明顯的計劃經濟色彩，最典型的就是在現行最主流的體育職業“社會體育指導員”的設置上，“將公益性‘社會體育指導員簡單移植到體育職業資格認證領域，反映出對市場的把握還很不足”[8]。回顧體育職業資格證書制度建設歷程，盡管其建設也有一定的規劃，但總體而言前瞻性不足，對體育職業認證缺乏戰略規劃，使得體育職業認證制度沒有很好發揮其推進體育產業發展、促進就業、規范體育市場的應有作用。我國體育職業資格證書制度改革需要立足于市場，充分把握市場經濟的未來走向，遵循市場經濟發展規律，對體育職業資格證書制度進行宏觀把控，實施長遠規劃，進行戰略性考量，才能更好發揮其推進體育市場、促進就業、規范管理等職能。

2.3 抓住體育產業發展機遇，科學設置體育職業

職業資格證書制度是為適應市場經濟發展需要、促進體育產業發展而建立的，應為就業、創業、興業服務。當前的行政體制改革強調要主動適應和引領經濟發展新常態，簡政放權要密切結合當前的產業發展形勢，以釋放市場活力、促進產業轉型升級。目前，體育產業在我國經濟與社會發展中的地位越來越重要，《意見》指出：“發展體育事業和產業是提高中華民族身體素質和健康水平的必然要求，有利于滿足人民群眾多樣化的體育需求、保障和改善民生，有利于擴大內需、增加就業、培育新的經濟增長點?！薄兑庖姟返某雠_標志著我國體育產業迎來歷史上最好的發展機遇。

由于戰略性考量不足，未能緊密聯系體育產業發展需求，使得我國體育職業資格證書制度在技術層面上未能跟上形勢，現有的4類體育職業（游泳救生員、社會體育指導員、體育場地工和體育經紀人）以及正在醞釀推出的“運動防護師”，在職業類別（名稱）的設置上未能緊跟體育產業飛速發展的步伐?！澳壳埃覈w育行業職業資格證書制度建設缺乏整體性規劃，有的職業停留在政府認可、市場未必認可的狀態”[9]。社會上熱門的房地產經紀人職業認證都已被國務院取消，因此，體育經紀人是否還有存在的必要，“運動防護師”在勞動力市場又有多大前景，“社會體育指導員”職業內多達47個工種的“另類”設置方式是否科學，可能這些都需要認真論證。

體育職業資格證書制度建設應抓住當前體育產業發展的大好時機，促進自身的改革。在體育職業設置上，要緊密結合體育產業發展的市場需求，科學設置體育職業。一方面，要站在戰略高度上摒棄計劃經濟時代的思維模式，緊密聯系市場需求及未來走向，設置有利于體育產業未來發展的新型體育職業類別。另一方面，在技術層面上要科學創新，在設置體育職業時要凸顯體育行業（產業）特色，摒棄那種在某一職業名稱前冠以“體育”或“運動”的簡單做法，使所設置的體育職業真正為市場所需，為創業、就業、興業服務。

2.4 完善立法，依法慎重界定高危項目，嚴控行政準入類職業

體育職業資格的本體功能被認為是“規范職業市場，保護公眾健康安全”[10]。特別是行政準入類職業資格認證，對于維護國家安全、公共安全、公民人身安全關系密切。然而，準入類職業資格認證中的報名、培訓、考試、備案、年檢等諸多環節都集中于行政權力手中，與這些環節一一對應無不是巨大的經濟利益或其他相關利益。各個部門及地方政府為了自身利益，熱衷于不斷設置更多的資格證書，并將其哄抬到“上崗必需”的重要程度，各種行政準入類證書越來越多，越來越多的行業門檻在被抬高，于是“在部門權力的不斷自我擴張中，部門權力實現了利益化”[11]。因此，國務院明確要嚴格限制行政準入類職業資格認證，《通知》規定：“取消國務院部門設置的沒有法律、法規或國務院決定作為依據的準入類職業資格”、“與國家安全、公共安全、公民人身財產安全關系并不密切或不宜采取職業資格方式進行管理的，按程序提請修訂有關法律法規后予以取消?！?/p>

目前，對于體育職業資格的許可和認定在法律上是比較模糊的，現有的4類體育職業資格都沒有明確被納入到行政準入類職業資格序列。2009年頒布實施的《全民健身條例》明確規定“對涉及高危險性體育項目的指導人員和救助人員實施行政許可。”游泳救生員、社會體育指導員（游泳）等“當然”被列入準入系列。2013年，國家體育總局、人社部、國家安監總局等5部委聯合頒布《第一批高危險性體育項目目錄公告》，游泳、高山滑雪、潛水、攀巖等4類被列入高危項目，相應的社會體育指導員（工種）在現實中也“當然地”被納入職業準入行列。而《全民健身條例》中“國家對以健身指導為職業的社會體育指導人員實行職業資格證書制度”，這一模糊表述，使得“社會體育指導員”在現實中有意或無意被列入行政準入類職業資格。隨著這一占體育職業最大份額的一類職業被納入到準入類，意味著體育行政審批權力也隨之大大增加。

被納入行政準入類資格認證的主要法律依據在于某種職業“與公民人身財產安全密切相關”。由于體育行業的特殊性，體育領域中的大多數職業特別是“社會體育指導員”這類職業與公民的人身安全與健康直接相關，但是否“密切相關”或者說如何斷定“密切相關”，需要慎重拿捏、科學論證?！胺o授權不可為”的基本行政準則應在體育領域內大力強化，對于準入性體育職業資格認證必須遵循《行政許可法》的規定嚴格控制。此外，在行政準入類職業問題上，目前的體育職業資格證書制度缺乏統一尺度：在某些領域過于嚴格，而另一些領域又完全放任不管。因為現有的體育職業種類比較少，涉及的職業面還比較窄（基本限于體育健身服務業），體育領域中很多主流職業都沒有被納入其中，如體育教師、運動隊教練員等，他們的職業與“社會體育指導員”的職業內容非常相近。如果說“游泳”等運動被納入高危項目而需要職業準入的話，那么目前又有多少專業游泳隊的教練擁有此準入資格。為何此政策只針對健身經營業，這種“只準州官放火，不準百姓點燈”的現象反映出現行職業資格制度立法存在的不足。今后的法制建設需要跟進，特別是體育立法方面需要完善這方面的規定，使得職業資格認證有法可依。

2.5 大力推進體育社團改革，做好職業資格認證承接準備

在我國目前的職業資格認證中，水平評價類資格證書占據主要部分，而其中大量的職業資格認證工作也是由政府機構包攬，不僅讓政府管了不該管的事，同時也使政府機構臃腫，為權利尋租、滋生腐敗創造了空間。為落實簡政放權、轉變政府職能《通知》要求：“水平評價類職業資格由國務院部門依法制訂職業標準或評價規范，按照有序承接、規范管理、平穩過渡的原則，具體認定工作逐步由有關行業協會、學會承擔。”按照國際慣例，由學會、協會等社會組織來承擔水平評價類職業資格認證，將大大減輕政府相關部門的負擔，是未來我國職業資格認證改革的主要方向。

在我國體育領域存在眾多的體育行業協會（學會）等社會組織，根據《通知》精神，體育行業協會、學會顯然也要承接水平評價類職業資格具體認定工作的任務?！兑庖姟芬蔡岢觯骸凹涌焱七M體育行業協會與行政機關脫鉤，將適合由體育社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由體育社會組織承擔?！钡壳拔覈w育行業協會（學會）承接這一工作還存在以下困難：1）經驗不足。我國體育職業資格技能鑒定中，各體育行業協會、學會的參與度是非常低的，盡管在前期的《職業標準》制定工作中有部分體育協會參加，但后期的職業認證及管理鮮有參與，因為都由政府代理機構（職業鑒定站）包辦了。2）準備不足。作為計劃經濟時代的產物，我國體育協會、學會的主要工作還是為競技體育服務，而體育產業和市場的介入還非常薄弱，對于與市場密切相關的職業資格認證工作還未準備。3）公信力不足。眾所周知，我們國家的很多行業協會，都或多或少存在著“二政府”的色彩，協會主要負責人很多由政府官員兼任，“到協會拉大旗、做虎皮，主要依賴于所掛靠行政部門的政策資源生存謀利，無不與背后的權力魅影有關”[11]，這一情形在體育界特別突出。假球黑哨、權利尋租、謀取暴利等負面事件使得我國許多體育單項協會的社會公信力很差。因此，讓它們開展體育職業資格認證，似乎更不可靠。為此，必須大力推進體育協會、學會改革。改革的關鍵是厘清政府部門和行業協會的關系。如果目前“二政府”色彩的行業協會不徹底改革，其絕不會主動融入市場，而是繼續以高高在上的姿態發號施令。那么，由其組織的職業資格認證，很容易因其單方面設定條款而變成謀利工具。更重要的是職業資格仍不是市場內生的需求，從而導致職業資格認定與市場需求脫節，讓行政自我改革的實效大打折扣[12]。

3 結論

1）體育行政部門應強化“簡政放權”改革意識，折除部門利益的藩籬，扎緊制度之籠，對體育職業資格證書制度中的行政職能明確定位，使體育職業資格制度更好為就業、創業及維護公民健康安全服務。2）完善體育職業資格證書制度相關立法，依法謹慎界定高危項目，按照《行政許可法》的規定，嚴控行政準入類體育職業資格，限制相關行政權力外溢，防止權力尋租。3）以市場需求為導向，制定體育職業資格證書制度的戰略規劃，強化體育部門的宏觀管理職能；以體育產業發展為契機，科學設置體育職業。4）轉變體育職業資格證書制度管理模式，遵照國際慣例，大力推進體育協會、學會改革，將非行政準入類職業認證鑒定工作逐步移交給各體育行業協會、學會，盡可能減少體育行政部門對微觀事務的介入。

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