讓政協成為探索“協商民主”的主角

王克己

每年3月，兩會都是大陸民眾關注的熱點，政協會議也備受矚目。有人概括全國政協委員在構成上有“三多”：老板多、明星多、冠軍多，隨之而來的是各種“雷人提案”和“奇葩言論”，一些委員的參政議政能力受到質疑。此外，隨著反腐力度的加大，一些地方政協成為官員落馬的重災區(qū)。

基于種種負面新聞不時見諸報端，有人把政協稱為“政治花瓶”，還有學者甚至建議撤銷政協，認為根據中國《憲法》，政協既無代表普遍民意之責，又無為國立法之權，人大的職能完全涵蓋了政協的職能，政協沒有繼續(xù)存在的必要。

然而，大陸著名黨建理論專家、中央黨校黨建教研部主任王長江教授并不這樣看，從2012年起，他連續(xù)五年擔任全國政協委員。在他看來，政協現在處境有時會顯得有點尷尬，是因為沒有給它定好位，“明確政協職能，充分發(fā)揮政協的作用，是我國協商民主有序發(fā)展的一條最現實的路徑。”

他在接受《鳳凰周刊》采訪時提出，推動國家治理體系和治理能力現代化的目標已經確立，只有挖掘現存基本制度的潛能，才能夠最大化地抓住機遇、避開風險。“完全可以期待政協在協商民主的探索中成為主角，發(fā)揮更大的作用”。

政協問題的根本在于定位不明

記者：從政協委員的身份來看，他們主要由哪些人構成？

王長江：近年來，許多腐敗分子從各級政協副主席的位置上被拿下，這種現象有一定的制度因素。我參加政協之后，發(fā)現政協里面雖然人員構成復雜，但數量大的主要是三部分人：

一是退居二線的官員。比如有些官員歲數過了，但還沒獲得該享有的待遇，進政協可以解決待遇問題。如果他過去是一個正部級官員，那就讓他當全國政協副主席，享受副國級待遇；如果過去他是正局級，那就讓他做地方政協委員，可以干到63歲退休。

二是各個行業(yè)的佼佼者。因為在某個行業(yè)做得非常出色，有一定的社會影響力，政協就會把他吸收進來。所以，政協里面的演員、歌手、體育明星特別多，道理就在這兒。一個文工團只有幾百號人，但可能有好幾個都被吸收到政協里來。

三是在學界較有名氣的學者。因為研究某個領域的學問，獲得了比較高的學術地位，有了進入政協的資格，就跟過去的名士差不多。從這個角度來說，現在的政協承續(xù)了過去政協的一些傳統。這部分人研究的問題涉及到方方面面，他們進入政協之后，能夠建言獻策，使得政協有一種咨詢的功能。

記者：這三類人在政協會議上的表現是否差異巨大？

王長江：沒錯，因為他們的水平參差不齊。學者們可以提出一些治國理政的建議。雖然由于我們的政治運行有很多非正式規(guī)則，學者們提出的建議有時難免帶有書生氣，但總體來說，他們還是在為整個國家的建設作正向思考，在自己所屬的領域，說話還是內行的、有分量的。

一些退居二線的官員，由于過去長期從事某項工作而在提建議方面有專長、有見地。但也有些人熱心于視察、調研或者拉關系、走門子，或者熱衷于參加一些文體活動。

還有一些人，因為專業(yè)所限，缺乏參政議政的能力，很難對國家大局說出什么東西。在他們那里，“政協委員”說白了就是一種榮譽。由于這些年政協對委員有提案的要求，結果使這些人很為難。即使在全國政協會議中，也會有一些雷人提案，很多提案都是這些人提的。有的明星，雖然在本行業(yè)十分耀眼，但很多都是從小開始接受專業(yè)訓練，連系統、完整的國民教育都未完成。如果要他們從全國的角度去思考政治問題、給公權力運行提建議，也確實太難為他們了。

記者：可見，政協委員的結構存在不少問題，你認為該如何改進？學者葛劍雄說，明星委員完全是“花瓶”，他們參加政協能夠起到統戰(zhàn)作用就行了，只需要給他們一個政協委員的名譽就夠了。如果有什么重大慶典，可以請明星們來參加，但平時參政議政就別叫他們了。

王長江：我認為，如果真的要讓政協發(fā)揮作用，首先要解決的還不是它的構成問題，而是政協的定位問題。如果還是把政協定位為一個統戰(zhàn)組織，那么當然需要吸收明星加入，至于他們有沒有參政議政的水平并不重要，因為統戰(zhàn)沒有這方面的要求。

關于政協定位，在毛澤東看來，即使被稱為最高權力機關的人民代表大會，也沒有決策權。他說過，全國只能有一個政治設計院，就是黨中央政治局，不能有兩個政治設計院。鄧小平后來也說過，政協就是人民團體，不是權力組織。應該承認，政協的這種定位和他們當時對體制的設計是合拍的。在計劃經濟的大框架下，政協也不可能起到什么作用，能夠存在就不錯了。

但現在時代變了，要走一條有中國特色的社會主義民主政治的道路，需要把協商民主和選舉民主并列，讓協商民主成為中國特色社會主義民主的重要形式。

選舉民主是協商民主的前提

記者：我們該如何看待協商民主和選舉民主的所謂并列關系？

王長江：首先選舉民主是所有民主制度都有的，是我們必須去推進的。我們想把民主做得更好一些，覺得光有選舉民主還不夠，還要加上一個協商民主，這是中國特色。選舉民主和協商民主都是很重要的形式，完全可以并列。

但是，有時我們對問題的認識是混亂的。由于強調協商民主，有人就說，協商民主可以取代選舉民主；還有人說，今后中國可以設計一種以協商民主為主、選舉民主為輔的政治模式。我認為這兩種說法都有問題。因為，即便協商民主的地位再高，我們再重視它，它也只能是選舉民主的一個補充，任何時候都是如此。為什么？因為選舉民主講的是授權，而協商民主講的是授權以后怎么辦，兩者是完全不一樣的。

如果“權力是誰給的”的問題沒解決，何來后來的“怎樣民主地使用權力”的問題？只有先經過選舉民主，解決了民主授權的問題，后面的協商民主才能發(fā)揮更大的作用。形象地說，選舉民主是前面的一個“1”，協商民主是后面的一大堆“0”，如果沒有前面的“1”，后面畫再多的“0”也沒有用。

記者：你所理解的協商民主是怎樣的？

王長江：協商民主是許多長期實行民主政治的國家在探索的制度形式。我們知道，長期以來，西方比較關注的是授權民主，即選舉民主。在我看來，選舉民主和協商民主的最大區(qū)別就在于，選舉民主講的是人們通過選舉的方式把公權力交給少數人，由他們來完成整個行使公權力的過程；協商民主講的則是，人們發(fā)現，如果把所有的問題都交給少數人來決定，往往不但問題解決不好，還有危險，人們應當直接參與到一些重大問題的解決中去，這種參與就叫“協商民主”。我們說協商民主是對選舉民主的補充，就是這個意思。選舉民主有缺陷，需要用協商民主來彌補這個缺陷。

“民主協商”這個詞我們很早就有了，因此，我們搞協商民主有自己的優(yōu)勢。當然，我們也要看到，從本意而言，協商民主主張人們對政策問題進行協商，而不是都交給選出來的人去決定，帶有直接民主的性質，但我們的協商還主要是政府主導的。一是制度化不夠，二是還有很多空白點，從主張到現實還有相當遠的路要走。

記者：那么，你認為協商民主的制度體系該如何設計？

王長江：在過去蘇聯模式和計劃經濟體制下，別說政協，就連人大也發(fā)揮不了什么決策作用，現在我們要實現國家治理現代化，所以需要合理的制度設計。我們現在也越來越清楚地認識到，在任何民主制度當中，很重要的一條原則是分權，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權不能由一個人或一個機構來擔當，否則，權力的運行就是不科學的、不受節(jié)制的，也是不健康的。權力運行會出現紊亂，導致權力濫用和腐敗叢生。

在分權的理念下來思考政協的作用，恐怕就會得出和過去不一樣的結論。我們過去害怕把權力分給其他機構，以為這等同于削弱了黨的領導。現在，如果我們承認黨領導下的公權力也需要分權，那么，在這種分權模式中，怎么給政協定位，這恐怕是一個需要認真思考的問題。

在2014年的全國政協會議上，我曾提過一個方案——我們不搞西方的“三權分立”，但可以把咨詢權、決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相對分開。主管咨詢的部門，就做好咨詢工作，給決策者提供各種各樣的咨詢服務，比如給決策者同時提供幾套方案，再由決策者來做選擇。決策之后，就可以由執(zhí)行機構去執(zhí)行，而這個執(zhí)行機構又會受到監(jiān)督機構的監(jiān)督。如果我們能做這樣的分割，讓各個部門都有自己不同的位置，各司其職就好了。

有人會說，政協不是權力機關，不能做決策。但是，政協可以為決策者提供咨詢。我們可以把主要的咨詢權交給政協，讓政協提出解決問題的方案。比如，我們現在推進改革需要進行頂層設計，那就可以請政協從全局的角度來做這件事情，對每個問題都至少拿出三套方案，供決策者選擇。我們過去做決策，有時候一拍腦袋就決定了，一句話多少億就下去了，沒有經過認真咨詢、調研，帶來一大堆后遺癥，這怎么能行呢？對于任何一個關系國家發(fā)展的重大問題，我們必須要有多個解決方案，還要有預案，現在能不能考慮讓政協在這方面起作用？

我們既然要搞協商民主，還把它放在這么重要的位置上，如果不給政協明確的職能，受到影響的就不會只是政協，弄不好還會造成人們對我們整個制度的質疑。這一點，特別需要認真對待。

政協應更關注政治協商

記者：在理想的協商民主里，政協可以發(fā)揮怎樣的作用？政協委員不是人民選出來的，他們參與協商有沒有合法性不足的問題？

王長江：協商民主的概念比較大。在我國，協商民主如果真的發(fā)展起來，會涉及方方面面的問題，如政府內部的協商、政府和社會的協商、社會內部的協商、政黨之間的協商、執(zhí)政黨和民主黨派的協商，等等。從這個角度講，政協只是可以發(fā)展和挖掘的協商平臺之一。

但和其他平臺不同，這個平臺是實實在在存在的，是有歷史沉淀和積累的。它已經先走了一步，在今天發(fā)展協商民主的大環(huán)境下，可以發(fā)揮更大的作用。簡單地說，如果民主發(fā)展有兩條路，一條是體制內的，在現有的制度框架內有序發(fā)展；另一條是體制外的，需要突破基本制度本身，是一種無序的發(fā)展。而且，由于無序發(fā)展成本過高，有序發(fā)展就成為首選。那么，充分發(fā)揮政協的作用，就是我國協商民主有序發(fā)展的一條最現實的路徑。

至于說政協成員不是選出來的，那沒關系，英國上院的議員也不是普選選出的，香港的太平紳士也沒通過選舉。況且，正因如此，政協才無法充當權力機關。只是要保證他們大多數是社會精英，是人們普遍認可的智者，能代表社會的良心，體現對國家和民族的擔當。

記者：剛才你提到，可以考慮把一部分咨詢權交給政協，但其實政府本身就有很多咨詢機構，即官方智庫，比如國務院參事室，他們是專業(yè)研究問題并提出對策的。而全國的政協委員，絕大多數都不是全職的，平時也不會把全部時間都用來研究國政問題，那政協怎么能勝任這個咨詢工作呢？

王長江：要回答這個問題，首先要回答政協的協商，是什么協商？其實應當主要是政治協商。我們現在的協商，絕大多數都不是政治協商，而是對策協商、行政協商。“政協”的全稱是“全國政治協商會議”，它的主要任務不應只是在政府做完一個決策之后，來論證它的正確性或者建議怎么使它得到更好的執(zhí)行。

特別是在改革時代，政協要研究的，是整個政治大的架構格局，如黨和政府怎么融通？政府和老百姓怎么融通？國家和社會怎么融通？怎樣建立一個科學的政治運行系統和公權力運行系統？政協應該考慮的是這些問題。但是，這些問題現在恰恰沒有成為政協的主要議題。政協現在關注的問題，多數是執(zhí)行范疇的，就是看一個政策執(zhí)行過程中，會出現什么問題，怎樣落實決策。這其實屬于行政協商和更低層次的事務性協商，政協應該更多關注政治協商。

可能有人會說，政協既然要掌握咨詢權，也算是掌握了一種權力，那政協就成為權力機關了。因此，應該把現在的政協改造成一個權力機關，“兩院制”的提議便由此而來。能不能把政協變成一個參議院？說到參議院或上院，英國的上議院是最具有代表性的。它由貴族組成，而這些貴族是由英王任命的。但是，毛澤東和鄧小平都說過，政協不是權力機關，所以，在很多人看來，如果我們不突破這一點，那政協就無法成為行使權力的組織。

依我之見，可以先放下這個很難的問題，來思考另一個問題：盡管政協不是權力機關，它可不可以也能履行這些職責？我覺得也是可以的。我們現在講國家治理現代化，政府要變成有限政府，職能應該受到限制。這意味著，政府不再是行使公權力的唯一主體。在現代國家治理理念下，許多過去被管理的對象，也紛紛成為國家治理的主體，行使公權力的主體應該是多元化的。這些主體中，也包括社會組織。

過去很多由政府做的事情，有相當一部分可以交給社會組織來做，等于過去是政府自己行使這些權力，而現在則是花錢購買社會組織提供的服務。那能否設想一下，政府把咨詢權完全委托給全國政治協商會議這個巨大的社會組織，讓它來承擔咨詢工作，而政府只需要“購買”它的咨詢服務就行了。如此一來，政協是作為一個社會組織履行了一部分權力機關的職能。我們能不能從這個角度讓政協起作用、擴展政協的功能？

落實民主黨派的監(jiān)督職能

記者：政協里還有很多民主黨派，你怎么評價它們的表現？從現代政黨的角度來看，你認為它們還可以做怎樣的改進？

王長江：我認為民主黨派應該改變現在的這種參政黨角色，去切實地履行政協的另一部分職能，即監(jiān)督功能。在中國，共產黨是執(zhí)政黨，民主黨派被定義為參政黨。那民主黨派怎樣參政呢？情況往往是，在一個省或市縣里面，給民主黨派人士一個副省長、副市長或副縣長的位置，這就算參政了。這種參政方式值得商榷。你擔任的是政府部門里的一個副手，作為個人是有了地位，但作為政黨，仍然無法發(fā)揮獨立作用。我認為應該反思一下這種模式。其實，要讓不具備掌權資格的民主黨派單獨履行監(jiān)督職責，這是有可能的。一旦參與其中，反倒失去了監(jiān)督作用。

所以，可否這樣設想：如果真的要讓民主黨派發(fā)揮監(jiān)督功能，最好不要體現在獲得執(zhí)行權上，不要通過掌握這些權力來體現參與。我們可以像新加坡的人民行動黨一樣，制定一系列規(guī)則，把他們放在給執(zhí)政黨挑毛病的位置上，讓他們有切實的監(jiān)督權。當然，可以通過各種法律和政治道德規(guī)范突出其建設性，而不是突出其攻擊性和破壞性。這樣的話，起監(jiān)督作用的部門相對獨立，能形成一種各黨派之間的相互監(jiān)督、長期共存的關系。

在西方，政黨之間的監(jiān)督都是自覺的，因為我一旦把你監(jiān)督垮了之后，我就可以上臺，所以每個政黨都千方百計地嚴厲監(jiān)督另一個黨。有人就會擔心，如果民主黨把共產黨監(jiān)督垮了怎么辦？它也想取而代之怎么辦？我們可以給民主黨派定個位，可以吸收一點中國傳統政治文化。我和新加坡國立大學的何包鋼教授討論過這個問題，我們有共識：就讓民主黨派專司諫官之職，職責就是挑毛病，但不能以搞垮搞臭執(zhí)政黨為目的。相反，執(zhí)政黨不好了，也意味著民主黨派沒盡到責任。

所以，說到協商民主，我覺得確實可以讓它成為我們政治中很重要的一種形式，但如果想要達到預想的效果，就必須想辦法讓它充實起來。