內(nèi)地控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)退

吸煙有害健康人人皆知。近年來(lái)，心肌梗死發(fā)病呈現(xiàn)出越來(lái)越年輕化趨勢(shì)，其首要危險(xiǎn)因素就是吸煙。很多人甚至還來(lái)不及得高血壓、糖尿病這類“老年病”，就得了心肌梗死甚至猝死，非常可惜。二手煙也同樣有害，可導(dǎo)致癌癥、心肌梗死、冠心病等，并且沒(méi)有一個(gè)所謂的安全“閾值”。

作為心血管病醫(yī)生，我之所以這些年積極投身控?zé)煟且驗(yàn)槲疑罡惺中g(shù)固然能救人，但太晚也太有限了。做好疾病的預(yù)防，才是根本，也更為重要。

無(wú)煙環(huán)境是重要的疾病預(yù)防手段，也是好的和有效的公共衛(wèi)生政策。很多國(guó)家的案例都顯示，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)無(wú)煙環(huán)境，一年時(shí)間就可以將心肌梗死發(fā)病率減少四成。這也是我這些年來(lái)，一直在呼吁通過(guò)立法，禁止在公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所、公共交通工具的吸煙行為的原因。

可喜的是，就在今年，《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》已經(jīng)列入市人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃。全國(guó)的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》也已經(jīng)列入今年國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃。政府要修法立法，出于一個(gè)根本目的：為公眾健康提供更高水平的保護(hù)。我們要為此鼓掌點(diǎn)贊。

但是，我最近也從媒體以及其他渠道了解到，在如何修改上海條例和對(duì)全國(guó)條例草案討論過(guò)程中，出現(xiàn)了各種各樣的爭(zhēng)議，如全國(guó)的草案稿中有人提出要在餐廳、酒吧、茶樓設(shè)置吸煙區(qū)（室），而上海的草案也提出只在室內(nèi)工作場(chǎng)所的共用區(qū)域禁止吸煙，提出規(guī)定太嚴(yán)了，執(zhí)行不了，不如不立……這些不免讓人擔(dān)憂。上海，作為中國(guó)治理理念最先進(jìn)的城市之一，如果制定一部不完善的控?zé)煼ㄒ?guī)，可能和全國(guó)的草案兩者之間產(chǎn)生非良性互動(dòng)，會(huì)使各自都往后退而不是往前走。我無(wú)從考證，這兩部法律“開(kāi)口子”的趨勢(shì)是否是偶然的；尤其考慮到全國(guó)層面的立法，如果通過(guò)一個(gè)允許設(shè)立吸煙室、吸煙區(qū)的法規(guī)，如果通過(guò)這樣一個(gè)拉低標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)性行政法規(guī)，對(duì)地方層面的相應(yīng)的政策制定無(wú)疑會(huì)釋放出一個(gè)比較消極的信號(hào)。對(duì)此我深感憂慮，希望借此文重新梳理“室內(nèi)公共場(chǎng)所禁煙”的問(wèn)題，呼吁之后的立法進(jìn)程中，相關(guān)決策者從保護(hù)公眾健康的角度出發(fā)，認(rèn)真制定出真正符合科學(xué)和時(shí)代要求的法律。

不能對(duì)法律抱不現(xiàn)實(shí)期待

多年以來(lái)，在關(guān)于控?zé)熈⒎ㄐ薹ǖ脑S多會(huì)議中，我聽(tīng)到過(guò)各種各樣的觀點(diǎn)、疑問(wèn)和爭(zhēng)論。比如認(rèn)為吸煙是個(gè)人自由，政府不應(yīng)干涉；比如賓館客房餐廳不屬于公共場(chǎng)所；比如可以通過(guò)設(shè)置吸煙室解決二手煙問(wèn)題，以保障吸煙者的“權(quán)利”；比如工作場(chǎng)所單人辦公室不在禁止吸煙范圍內(nèi)；比如無(wú)煙環(huán)境立法執(zhí)行不了，不如不立，以免影響法律嚴(yán)肅性……不一而足。事實(shí)上，放眼全世界控?zé)燁I(lǐng)域，這些問(wèn)題在其他國(guó)家和地區(qū)的立法或修法過(guò)程中都曾出現(xiàn)過(guò)，我國(guó)北京等城市立法修法實(shí)踐中也早已出現(xiàn)過(guò)。下面我們就簡(jiǎn)單分析一下這些問(wèn)題究竟意味著什么。

吸煙的自由：在沒(méi)有法律禁止或限制的情況下，吸煙也許是人的選擇消費(fèi)一種制品的自由，但是，當(dāng)一項(xiàng)行為成為危害公共健康和生命的原因時(shí)，政府有權(quán)力也有責(zé)任通過(guò)法律手段對(duì)這種個(gè)人自由進(jìn)行限制，以保護(hù)公眾健康。北京市人大當(dāng)初進(jìn)行公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎ǖ臅r(shí)候，在這方面沒(méi)有一絲的猶疑，就是要與《煙草控制框架公約》一致。

室內(nèi)工作場(chǎng)所共用區(qū)域：如果只規(guī)定室內(nèi)工作場(chǎng)所的共用區(qū)域禁止吸煙，則意味著單人辦公室可以吸煙。單人辦公室內(nèi)的煙霧通過(guò)與整個(gè)建筑共享的通風(fēng)系統(tǒng)、通過(guò)人員進(jìn)出房門，會(huì)流散到工作場(chǎng)所內(nèi)的其他空間，對(duì)他人健康造成損害。條例制定或修訂目的是保護(hù)不吸煙的人不受二手煙危害，如果只規(guī)定室內(nèi)共用區(qū)域禁止吸煙，實(shí)際上不能取得切實(shí)的保護(hù)效果，從而違背了制定或修改條例的本意。

賓館允許吸煙樓層或吸煙客房：和前面所說(shuō)的單人辦公室的情況類似，賓館內(nèi)的吸煙樓層或吸煙客房中的二手煙對(duì)于進(jìn)出的服務(wù)人員和同一建筑中共享通風(fēng)系統(tǒng)的其他人造成危害，還會(huì)增加賓館中的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和清潔成本。而且，賓館中的客房是向公眾提供住宿使用，前一個(gè)客人吸過(guò)煙的房間，后一個(gè)客人接著用，會(huì)受到“三手煙”之害。

專用吸煙室：即使是按照預(yù)防傳染病的要求而建立的專用吸煙室，也不能有效地防止二手煙外泄。我見(jiàn)過(guò)國(guó)內(nèi)很多機(jī)場(chǎng)的專門吸煙室，從沒(méi)見(jiàn)過(guò)符合預(yù)防傳染病所要求的密閉、排風(fēng)、負(fù)壓等標(biāo)準(zhǔn)的專用吸煙室。更甚者，我經(jīng)常看到的是里面抽煙的人嫌嗆把門開(kāi)著，甚至有的吸煙室的門就是百頁(yè)窗式的，室內(nèi)外空氣自由流通。這樣的吸煙室，形同虛設(shè)，完全達(dá)不到隔絕二手煙危害的目的。

執(zhí)行不了不如不立：持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為吸煙者人數(shù)太多，執(zhí)法人員追在數(shù)量幾百倍于自己的吸煙者后面處罰，處罰不過(guò)來(lái)。但是，控?zé)煑l例像任何一部法律一樣，其落實(shí)靠的不單是執(zhí)法人員對(duì)每一件違法行為進(jìn)行查處，而是場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者和個(gè)人的自律及自覺(jué)遵守。執(zhí)法固然要跟上，但更重要的是加強(qiáng)公民法律意識(shí)。所以一部好的法律應(yīng)該通過(guò)這樣的理性路徑得到實(shí)施：首先要普法，使絕大多數(shù)人知道了法律規(guī)定，或者看到了場(chǎng)所貼的禁止吸煙標(biāo)識(shí)，就會(huì)守法不吸；其次，少數(shù)不知道的吸了，受到場(chǎng)所或路人的提醒或勸阻，也會(huì)停止；最后，極少數(shù)不聽(tīng)勸的，被執(zhí)法人員查到受到處罰，承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任和代價(jià)。這里面也許有些個(gè)別極端的案例，通過(guò)媒體報(bào)道宣傳出去，對(duì)世人和社會(huì)也是震懾和警醒。國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，包括北京和上海等地的實(shí)踐告訴我們，控?zé)煼ㄒ?guī)的良好落實(shí)，從來(lái)不是執(zhí)法部門一家的事，而是社會(huì)共同治理的結(jié)果：人大監(jiān)督、政府執(zhí)行、場(chǎng)所和個(gè)人守法、公共教育、媒體宣傳、社會(huì)組織參與。

任何假設(shè)法律生效后就不會(huì)再發(fā)生違法行為才是立法所要達(dá)到的效果，都是過(guò)于天真和不現(xiàn)實(shí)的。任何法律實(shí)施后，都會(huì)有冒險(xiǎn)違法的行為發(fā)生。就像交通規(guī)則制定多年，各種違反交規(guī)的行為仍然存在一樣。但是，人們并不會(huì)因?yàn)槿匀挥嘘J紅燈、逆行、酒駕而得出結(jié)論說(shuō)交規(guī)是失敗的、沒(méi)有必要存在、或者因此而喪失了法律嚴(yán)肅性不如不立。人們不能也不應(yīng)該因?yàn)榉ㄒ?guī)生效了，但還是會(huì)在禁煙場(chǎng)所看到有違法吸煙行為發(fā)生，就認(rèn)為執(zhí)法部門沒(méi)有盡到職責(zé)、法規(guī)執(zhí)行不了、甚至法規(guī)沒(méi)用。

關(guān)于以上種種爭(zhēng)論，在當(dāng)初北京控?zé)熈⒎〞r(shí)，就有人提出過(guò)；在上海和全國(guó)立法討論中，我們又聽(tīng)到了同樣的聲音。如果問(wèn)題和疑惑尚未得到解決的，可以說(shuō)是有爭(zhēng)議；但很明顯，上述問(wèn)題已經(jīng)解決，已有清晰的共識(shí)，并通過(guò)了成功的立法實(shí)踐，不應(yīng)再是爭(zhēng)議的問(wèn)題。

全面禁煙是大勢(shì)所趨，不能倒退

一說(shuō)預(yù)防二手煙，實(shí)行室內(nèi)全面禁煙是趨勢(shì)，有人就要讓我拿出統(tǒng)計(jì)數(shù)字證明，要我回答世界上有多少個(gè)國(guó)家和多少個(gè)城市有立法規(guī)定了室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁止吸煙。雖然未做百分百精確的統(tǒng)計(jì)，但我認(rèn)為，不是說(shuō)WHO有193個(gè)成員，其中一多半成員都實(shí)行了無(wú)煙環(huán)境，那才叫趨勢(shì)。在過(guò)去的十五年里，制定無(wú)煙立法的國(guó)家從1個(gè)增加到近50個(gè)，這是趨勢(shì)；在過(guò)去的六年里，通過(guò)立法要求賓館客房禁止吸煙的美國(guó)城市，從9個(gè)增加到169個(gè)，這是趨勢(shì)；在過(guò)去的七年里，制定或修改控?zé)熈⒎ǖ膰?guó)內(nèi)城市，從開(kāi)始的廣州、上海等城市允許室內(nèi)設(shè)置吸煙區(qū)，到后來(lái)哈爾濱、青島、長(zhǎng)春、唐山、鞍山、深圳、蘭州、北京等城市紛紛規(guī)定室內(nèi)禁止設(shè)置吸煙區(qū)，這才是大勢(shì)所趨。

看看當(dāng)前的政策制定大環(huán)境，國(guó)際上有世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》要求締約方通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)室內(nèi)全面禁煙；國(guó)內(nèi)有國(guó)務(wù)院《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則》要求所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙；有“十二五”規(guī)劃要求“全面推行公共場(chǎng)所禁煙”和“十三五”規(guī)劃要求“大力推進(jìn)公共場(chǎng)所禁煙”，有中辦和國(guó)辦《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從國(guó)家總體控?zé)煈?zhàn)略和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人都提出了具體要求。

再看看立法實(shí)踐層面，國(guó)際上有澳大利亞、巴西、土耳其、俄羅斯等國(guó)家和紐約、倫敦、墨西哥城等城市走在我們前面，國(guó)內(nèi)有北京、深圳、青島、蘭州許多城市已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。每一個(gè)地方的立法都不是完美的，每一個(gè)都在實(shí)施以后在實(shí)踐中又發(fā)現(xiàn)了各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，我們作為后來(lái)者，正好可以避免犯他們已經(jīng)犯過(guò)的錯(cuò)誤，而不應(yīng)把他們的法律存在漏洞當(dāng)作是自己不往前走的理由。

事實(shí)上，盡管存在種種爭(zhēng)議，過(guò)去的二十多年里，整個(gè)中國(guó)社會(huì)對(duì)二手煙危害的認(rèn)識(shí)不斷加深，無(wú)論是全國(guó)層面還是地方層面，法定禁止吸煙的范圍也都在逐漸擴(kuò)大。尤其上海，曾經(jīng)在2009年制定《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，擴(kuò)大禁止吸煙的范圍，并且開(kāi)創(chuàng)性地規(guī)定由各行政部門對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的場(chǎng)所進(jìn)行查處。這部條例也是《公約》生效后全國(guó)第一個(gè)省級(jí)控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)，在一段時(shí)間里很是領(lǐng)了全國(guó)之先，受到很多地方的效仿。

國(guó)務(wù)院把《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》列入2016年立法工作計(jì)劃中，作為力爭(zhēng)今年完成的項(xiàng)目，就說(shuō)明這樣一部法律是在貫徹“十二五”和“十三五”規(guī)劃中全面、大力推進(jìn)公共場(chǎng)所禁煙的戰(zhàn)略，是建設(shè)健康中國(guó)的一個(gè)重要步驟。

煙草正在毀掉一代又一代人的健康，我們認(rèn)識(shí)到了這種危害的嚴(yán)重性，就應(yīng)當(dāng)立刻采取措施來(lái)控制。任何拖延都是故意對(duì)人民健康的犯罪。是時(shí)候再往前走出預(yù)防二手煙的最后一步，要求所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具上禁止吸煙。沒(méi)有任何理由再退回到2011年之前。

中國(guó)人民的健康，需要最好的保護(hù)。