相對集中行政許可權之“行政審批局”模式探析

姜書彬

關鍵詞：行政許可權 行政審批局 問題 成效

相對集中行政許可權是行政審批制度改革的重要內容。近年來，隨著簡政放權的深入推進，全國各地都進行了有益的探索和實踐。2015年5月，中央編辦、國務院法制辦在天津市濱海新區召開了相對集中行政許可權現場會，充分肯定了“行政審批局”的改革模式。

一、“行政審批局”模式在各地的實踐情況

相對集中行政許可權的法律依據是《中華人民共和國行政許可法》。該法第25條規定：經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。相對集中行政許可權的核心是許可權的集約化行使。目前，從各地的實踐情況來看，成立行政審批局是較為徹底的職能集中模式，得到了中央的肯定，也成為試點省市的主流模式。

2008年12月，成都市武侯區正式設立行政審批局，作為區政府主管行政審批辦理工作的政府工作部門，行使原由發改局、物價局等22個部門承擔的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉后，行政審批局統一受理，作出行政審批決定，并對審批結果負責；原職能部門不再行使行政審批權，主要承擔監督和管理職能，實行審批與管理分離的行政管理體制。實體審批部門的“行政審批局”模式得以創立。

2014年5月，天津市濱海新區成立行政審批局。行政審批局與行政許可服務中心兩塊牌子、一套人馬，列入政府工作部門序列。本級政府的行政許可事項全部劃轉到行政審批局統一行使并承擔審批責任，18個部門不再有審批職能，審批印章由109枚減少為1枚專用章。與此同時，行政審批事項進一步精簡，由216項壓減為173項。2015年3月，天津市16個區縣行政審批局全部掛牌運行。

2015年5月，中央編辦、國務院法制辦在天津市濱海新區召開現場會，認為天津市濱海新區、成都市武侯區等地實施“審管分離”是行政審批制度改革的一大探索，確定在河北、廣西、天津等8個省（自治區、直轄市）開展擴面試點，得到各地積極響應。隨后，廣西南寧、北海，浙江天臺，江蘇南通等地相繼掛牌成立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。

二、“行政審批局”模式的改革成效

總結上述地方的改革實踐，成立行政審批局在相對集中行政許可權、深化行政審批制度改革方面有其獨特優勢，取得了初步成效。主要表現在實現了“三個轉變”上：

一是實現了從“平臺聚合”到“實體承辦”的轉變。行政審批局與以往行政服務中心的最大區別是，前者承擔具體的審批職責，后者只負責行政服務中心的日常管理運行。行政服務中心模式雖然呈現出多類型的樣態，但總體上發揮的就是一個既有政府審批部門的“聚合平臺”功能，它實現的只是行政審批的“場所集中”，并未實現行政許可權的“實質集中”。而在實際運行中，由于其權威性不足，在協調相關職能部門的過程中，往往“心有余而力不足”，因而對行政審批程序控制和規范方面發揮的作用有限。成立行政審批局，則有助于改變傳統行政服務中心的這一困境。設立行政審批局并將其確定為政府工作部門，對現有審批部門的審批職能進行劃轉整合，組建專門的審批處（科），配備專職的審批人員，真正實現了權責匹配。比如，天津市濱海新區行政審批局分別成立了投資項目審批處、經貿商務審批處、環保城管審批處、建設交通審批處、文教衛生審批處、社會事務審批處和涉農事務審批處，并將原審批部門從事行政審批工作的業務人員，全部劃轉調入行政審批局，真正賦予其行使審批權的主體地位，實現了從“平臺聚合”到“實體承辦”的根本改變。

二是實現了從“局部程序集中”到“全面權責集中”的轉變。行政服務中心模式是政府設立一個綜合服務平臺，將相關職能部門的行政審批業務集中在一個服務大廳，實行“一站式”服務和一個窗口對外。從本質上講，這是一種程序集中模式，更多的是在受理和送達的環節上實現集中，屬于行政許可集中的初級階段。在這種體制下，行政審批中的審核與決定等核心權力往往還要返回原審批部門來完成。也因此，不少地方的行政服務中心往往陷入“只掛號、不看病”的工作困局。這種局部程序集中，雖然一定程度上實現了便民，減少了公眾對行政許可機關的接觸點，但因其并未觸及多頭許可的痼疾，無法真正提高行政許可效率。而成立行政審批局，則將不同機關的行政許可權限集中到行政審批局，直接改變了行政許可的實施機關，將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權限都集中行使，尤其是集中行使審查和決定的權限，真正實現了實體權力的集中。這種模式的優點在于避免多頭許可造成的社會成本過高，申請人只面對一個行政許可機關，大大方便了當事人，同時，行政審批局性質單一，行政效率也大幅提高。

三是實現了從“增量微調”到“存量優化”的轉變。任何一種改革模式，都需要充分考慮行政資源的使用效益，尤其在當前嚴控機構編制的大背景下，更要確保機構編制資源的優化配置。行政服務中心是在原行政體系沒有觸動、原行政權力結構沒有改變、原行政部門沒有減少的前提下新設的機構，屬于只做“加法”的“增量改革”范疇。但是，當前和今后一個時期，簡政放權已然成為政府改革的價值追求，因此，從長遠看，上述只做“加法”的改革往往帶來機構、編制和實有人員的增加，而行政效率卻因管理體制等因素的制約未必能夠有效彰顯。通過成立行政審批局，將整體的審批權從分散的職能部門歸總整合到行政審批局，并堅持“編隨事走、人隨編走”的原則，將履行原行政審批職責的部門工作人員一并劃轉至行政審批局，統籌安排、優化組合成一支高效精干的審批隊伍。這種模式往往可以實現編制總量和實有人員在原底數盤子內解決，而且隨著審批事項的精簡、審批流程和工作機制的優化，在確保審批效率不斷提高的同時，還可以進一步實現機構、編制和人員的精簡。比如，成都市武侯區行政審批局組建之后，經過整合，3個科室僅25名工作人員就承擔了原來20多個職能部門70多名工作人員所承擔的審批業務。天津市濱海新區行政審批局，審批人員也由原來分散審批格局下的600多人減少到100多人。

三、“行政審批局”模式在實踐中存在的突出問題

在肯定“行政審批局”模式諸多優勢的同時，也應當正視試點地區在實踐中遇到的實際困難和障礙。最突出的有以下三點：

一是行政權力劃轉范圍問題。行政審批局是相對集中行政許可權改革的產物。既然是相對集中行政許可權，就說明不可能將全部的行政許可權集中于一個行政機關行使。現代社會專業化分工是普遍趨勢，綜合行政和專業行政需要并舉，職能整合需要適度均衡，不能走極端。如果只強調集中，不考慮專業性、技術性要求，還有可能造成執行難、協調難，加大行政成本。因此，劃轉所有的行政許可事項至行政審批局是不現實的。另外，對于行政許可權之外的行政權力事項，比如備案、審定、年檢、認證等職權的劃轉，各地認識也不統一。成都市武侯區將年檢類事項統一劃轉到行政審批局，其他事項不在劃轉范圍之內，包括在審批過程中需要技術論證和社會聽證的職權也仍由原部門行使。而濱海新區則沒有劃轉年檢事項，只是將與審批辦理密切相關的職權事項劃轉到行政審批局，包括現場踏勘、組織專家論證等職權。

二是審查過程中的現場踏勘問題。在具體審批過程中，必然涉及到實質性審查。對于將現場勘查這類審查職權一并劃轉的行政審批局而言，現場踏勘成了一件棘手的事情。以成都市新津縣為例，改革中，該縣將原歸22個職能部門的173項行政許可全部劃歸行政審批局。而這173項許可中，有141項需要現場踏勘，這就成為該縣“審管分離”后最大的難題。為此，新津縣由行政審批局牽頭，組織原職能部門的專業人員和社會第三方團隊，成立綜合踏勘隊伍，并按行業分為7個專業小組。盡管如此，在實際運行中，行政審批局依然力不從心。從需要踏勘的企業情況來看，目前專業踏勘人員的數量還是很難滿足實際工作需求。

三是審批與監管責任劃分問題。推行相對集中行政許可權制度，“審管分離”是其重要的價值取向。從政策層面上講，應當將審批、監管職能進行明晰劃分，由行政審批局負責事前程序的審驗，其他相應職能部門負責事中事后監管。在實踐中，無論是天津市濱海新區，還是成都市武侯區在相關文件中都提到了“行政審批局對審批行為的后果承擔法律責任”。但是，對于審批、監管應承擔什么樣的責任，以及二者之間的責任如何劃分，卻沒有明確規定。對于一些只需進行形式審查的審批事項，審批責任與監管責任相對比較容易劃清。對于需要進行實質審查的審批事項，如果審批與監管均有責任，審批部門與監管部門如何承擔，將直接決定著行政審批局能否順暢運行。另外，當前一些職能部門仍存在“重審批輕監管”的觀念，有的甚至出現設置新的審批前置條件的傾向，還有部分職能部門剝離審批職能后，未能及時調整部門職責，導致出現部門推諉扯皮現象。

四、完善“行政審批局”模式應該注意的幾個問題

當前，在中央的統一部署下，相對集中行政許可權試點工作在全國范圍內開展，“行政審批局”模式也從“一枝獨秀”走向“多地開花”。在今后的實踐中，結合試點過程中存在的體制機制障礙，要特別注意搞清以下幾個問題：

一是行政許可權的集中程度問題。哪些領域的行政許可權可以集中，集中到什么程度，是確定相對集中行政許可權制度的理論基礎。應該明確的是，行政許可權的集中行使是相對的，而不是片面追求大而全的絕對集中。在成立行政審批局時，要審慎考慮哪些許可權可以集中到審批局，哪些由原職能部門行使更為合理。一般而言，行政許可權的調整和集中，首先要符合《行政許可法》規定的精簡、統一、效能原則。其次，相對集中的行政許可權應是業務關聯性較強、便于集中的事項，而專業性較強且法律有明確規定許可權行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中到一個部門。事實上，不管是成都市武侯區還是天津市濱海新區行政審批局，都做不到統一行使該級政府所有的行政審批權。如武侯區行政審批局成立后，共計轉入79大項審批事項，占區政府行政審批事項的54%，其中行政許可事項被轉化比例為85%。

二是行政許可權相對集中的模式問題。相對集中行政許可權形式是多樣的，成立行政審批局只是其中一種形式。不管是《行政許可法》還是中編辦和國務院法制辦出臺的試點方案中都明確指出，可以將政府各部門行政許可權交由一個部門行使，或者將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使。另外，在不新設審批機構的情況下，將幾個關聯部門的審批事項統一到一個牽頭部門集中辦理，也是一種實現形式。比如，我們可以借大部制改革之機，將幾個政府部門合并為一個部門，新組建部門行使原本由幾個部門行使的行政許可權，這也是有效的集中途徑。這一點，國外的做法可以借鑒。1996年，美國紐約市明確由建筑局、交通局和環保局合作，實行牽頭部門負責制，將三個局的審批權集中到建筑局，申請人從建筑局就可以獲得原來需交通局、環保局共同審查后才能獲得的許可。從國外實踐來看，發達國家在相對集中行政許可權方面，更多地是將行政許可項目清理、集中、歸并和替代，而不是選擇將所有的行政許可權集中授權到一個部門來實施。這也是值得我們思考的。

三是行政許可權集中后的監管問題。審批權從原部門劃轉到行政審批局后，這些職能部門要騰出更多的精力行使監管職責，從而進行有效的后續監管和服務。行政審批局和職能部門之間，也要在明晰審管職責權限的基礎上，建立緊密的溝通協調機制，進一步強化事中事后監管。比如，天津市濱海新區在成立行政審批局的同時，專門建立了行政審批與事后監管聯動機制，研發了“行政審批與事后監管信息交換平臺”，隨時將審批信息告知監管部門，為做好后續監管服務提供了保障。另外，權力的高度集中容易帶來權力難以制約的風險，這就需要在成立行政審批局之后，要堅持權責一致原則，建立健全權力約束和制衡機制，通過建立權責清單制度，將審批權限放入監督約束的“籠子”里。

四是成立行政審批局的“上下對口”問題。當前，相對集中行政許可權，理論和實踐中都聚焦在橫向集中問題上。成立行政審批局，就是政府部門之間的橫向關系調整。這種“橫向調整”改革，與大部制改革一樣，在政府關系“上下對口、左右對齊”的職責同構格局中，必然帶來縱向上的政府間關系問題。比如，成都市武侯區行政審批局成立后很快就面臨這樣的問題，行政審批局沒有對應的上級主管部門，需要溝通協調時，要與20多個區級平行職能部門及其對應的上級職能部門分別溝通，并需要應對來自多個上級部門的業務指導、政策學習、目標考核等工作，這不僅增加了協調的難度，而且影響工作效率。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破“職責同構”和“條塊分割”的深層次問題上有所探索和推進。

五是相對集中行政許可權與相關改革的協同推進問題。相對集中行政許可權制度，不可能脫離相關改革“單兵突進”。比如，深化行政審批制度改革，進一步精簡行政許可項目，減少行政許可層級，就能為集中許可權限帶來更大空間，而隨著行政許可權的集中，也必然帶來行政許可項目的精簡與整合，二者相輔相成。再比如，實施大部制改革，原分屬幾個部門行使的行政許可權，因部門合并，行政許可權也自然集中到一個部門行使，必然帶來行政許可權的集中。還有，在簡政放權改革大背景下，行政審批局顯然不能片面追求“做全、做大、做強”，而應在“做小”上下功夫，在“優服務”上作文章。隨著行政審批事項的持續精簡和下放，行政審批局應更多著眼于強化綜合服務功能，為企業和公眾提供更為全面、優質、高效的服務。因此，在相對集中行政許可權試點過程中，必須與當前各項改革統籌銜接、協同推進，效果才能事半功倍。

六是相對集中行政許可權所涉及的法律問題。改革要于法有據，相對集中行政許可權改革試點也要遵循。首先，根據《行政許可法》規定，成立行政審批局統一行使其他機關的行政許可權，必須經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府決定。其次，在試點過程中，設立行政審批局的地方，工商、質檢等部門的職責該如何重新設定，亟須法律的進一步銜接。另外，行政審批職能一般是通過各部門自上而下的行業法律制度規范確定的，將其他部門的審批權劃轉到行政審批局，需要考慮法律法規的相關規定，從法制的角度進一步規范。