碳金融監管：銀行業創新監管的路徑和延伸

杜　莉，武俊松（吉林大學 經濟學院，吉林 長春 130012）

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“985”高校經濟學人計劃

碳金融監管：銀行業創新監管的路徑和延伸

杜莉，武俊松
（吉林大學 經濟學院，吉林 長春 130012）

摘要：碳金融作為解決環境污染問題的經濟學解決方案廣泛被各個國家所接受。隨著碳金融的迅速發展，金融創新產品的不斷涌現，金融監管也將隨之變革。大量指標數據被廣泛應用，金融監管越來越依靠數據和監管技術，導致金融監管出現唯技術化傾向。文章結合當前發生的實踐問題對金融監管發展進行一定反思，對碳金融監管提出金融監管發展借鑒，從金融的本源來探討金融發展過程中金融監管的方向。

關鍵詞：碳金融；監管；金融監管創新；銀行業

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.03.001

碳金融是旨在降低碳排放、服務于實現全球溫室氣體減排的創新性金融手段。包括基于項目碳減排標的銷售所形成的現金流以及各國家和區域內碳排許可（配額）交易或交換所形成的現金流，涵蓋于碳金融的一般性定義之內（The Word Bank，2010）；銀行體系內，致力于環境和社會可持續發展的投融資活動成為碳金融的主要代表。根據現有研究和文獻的結論，碳金融是利用金融和市場手段介入實體經濟推動環境污染問題逐步解決的有效途徑之一。

早在1995年，我國政府就已經出臺了針對環境與經濟協調發展的指導意見，但那時并不存在與環境相關的實質性活動。自2005年開始，中國開始逐步引入了溫室氣體減排的CDM機制，并經歷了一段由政府主導的碳權市場的爆炸式增長。2011年我國國家發改委指定了7個省份（城市）作為ETS的試點①，成為我國在國家層面開始建設碳權交易的標志。這一時期，中國碳權市場發展過程中主要特征就是中國政府直接和強有力的干預（Lo and Howes，2013）［1］，這也是中國能夠在短期內集中眾多力量快速實現碳權市場初步建立的重要原因，充分凸顯出政府支持的重要性。從全球碳權市場發展的經驗來看，碳減排項目所需資金缺口明顯、私人參與度不高、資本在減排行業間配置存在結構失衡等問題表明，包括中國在內的碳權市場尚處于不成熟狀態，政府引導仍需堅持。而2007-2009年爆發的次貸危機使得人們重新審視金融系統內部的風險防范和監管機制的變革，尤其是針對新興的碳權交易市場。因此，在新時期碳金融蓬勃發展的背景下，梳理金融創新的發展趨勢，準確定位政府和監管部門的職能和職責，探索服務于低碳型經濟社會，針對碳金融產品和服務的創新監管路徑成為必要。

一、碳金融架構下金融監管創新的必要性

近10年間，針對環境變化而建立的金融市場快速發展，并顯示出較高的增長速度。據IPCC的估計，未來全球平均每年將新增4 000億美元的環境投資；新氣候經濟組織（New Climate Economy）則預計2015-2030年環境的增量投資規模將達到6萬億美元（Fay et al.，2015）［2］。碳金融活動也正是在這樣一段時期不斷加速，碳信用、碳基金、碳匯、碳期貨、碳期權以及CDM等大量的金融產品和交易業務創新在碳權市場中應運而生。碳金融正以前所未有的趨勢變革著當前的金融市場，同時也為金融發展和金融監管提出了新的挑戰。

（一）碳金融發展及其創新效應

從歐盟及其他國家的實踐看，碳金融體系及其運行機制的創新確實給整個社會和公眾個人及群體帶來了福利和發展變化。經濟、金融運轉模式，個人、政府和社會的行為均因碳金融的創新發展帶來積極變化。

（1）碳金融增加了金融創新產品，其創新對金融市場進行了進一步細分，提供了大量差異化產品，滿足了金融市場客戶群體細分的需求。碳金融作為金融創新產品具有外部性特征，它的發展表現在豐富了金融產品，為客戶提供了差異化服務，既滿足不同層次的客戶需求，又增加了金融機構的盈利途徑，有利于銀行業發展和穩定。

（2）碳金融提高了金融市場的有效性。金融市場具有規模效應，碳金融產品創新的活躍促使金融市場不斷創新和發展產生更多金融產品，帶動參與交易的主客體不斷增加，推動交易的規模不斷擴大，大幅度降低了金融市場參與者的交易成本［3］。金融市場也隨之發展和不斷成熟，提高了金融市場的效率。

（3）碳金融作為一種綠色金融，主要是一種致力于限制溫室氣體排放的金融活動，這對緩解環境污染、造福社會有巨大的積極作用。

（二）碳金融發展亟須金融監管創新

無論是實現經濟社會的低碳轉型，還是簡單完成預期的碳減排目標，都需要較長的資本來維系碳減排相關項目的建立、維系和良好運轉。雖然傳統的投融資活動如貸款、項目投資等，在一定程度上支持了碳減排項目的建立，但是碳減排項目仍存在較大的資本缺口。為了解決這一問題，以碳權為基礎的商品化金融產品成為碳金融市場中的重要融資途徑，如碳配額交易、碳期權等。隨著碳金融市場的發展，這些商品化的碳權產品也逐步暴露出一些問題：由于碳權的信息披露相對匱乏，碳權產品的風險難以被正確界定和評估（Fay et al.，2015）［2］，碳權產品具有較長的投資期，其未來不確定性較高，一些城市的投機分子使得碳權產品價格偏離了市場的發展方向（Splash，2010）［4］，碳權產品OTC市場的欺詐行為猖獗。一些學者已經注意到碳權市場已被投機者高度風險化，這些投機者惡化了價格波動，如遠期和期貨合約尤其是那些市場中未被對沖的合約。而這些垃圾和次級資產合約的交易擾亂了正常碳權產品的價格（Chan，2009）［5］，碳權市場中存在的次級風險如同2009年危機的源頭一樣在萌生和發展。

由當前全球碳權市場和碳金融活動的基本現狀和經驗可知，碳金融作為一種金融創新產品，本身也具有一定的負外部性。具體而言：

（1）碳金融產品創新本身具有的負外部性。碳金融創新產品的高度虛擬性和高杠桿性導致其交易規模較傳統金融產品急劇放大。而高盈利性又會驅使各種類金融機構尤其是商業銀行積極參與碳金融產品的持續創新活動之中。如果某家銀行因從事碳金融創新產品交易發生風險、造成巨額損失乃至倒閉，很可能在同業內產生“多米諾骨牌效應”，繼而引發系統性風險，造成整個金融體系的動蕩［6］。

（2）碳金融創新市場具有負外部性。金融創新市場本質上具有傳染性［7］。由于碳金融創新市場運行較傳統金融市場復雜，碳金融創新產品和碳交易工具能夠同時在多個國家和領域進行交易，會導致碳交易價格波動在不同市場之間的相互影響和傳遞，一旦某一市場出現波動，便會迅速傳導到世界其他地區的市場并產生相應的影響。歐盟碳金融市場碳交易價格的波動已經證明了這一點。無論其是由于政策因素，或是因配額分配機制的缺陷導致，市場的這一風險是難以避免的。

（3）碳金融創新增加了金融系統的脆弱性。由于碳金融創新具有高風險性，一旦碳交易運行機制出現問題，會波及整個實體經濟體系和金融市場體系，由此產生的負外部性也必須引起高度重視。

總之，碳金融作為一種金融創新產品，在為社會發展帶來福利的同時，也具有一般金融創新產品的負外部性特征。因此，建立與之相適應的金融創新監管體系，利用金融監管創新并介入，平抑和消除碳金融創新的負外部性的影響是非常必要的。

二、銀行業創新與監管的變革：一個經驗架構

現階段，我國銀行業資產占國民經濟的90%左右，銀行業在國民經濟中具有重要作用，銀行業的發展、銀行業監管的技術都反映我國當前的最高水平。所以，銀行業的監管對碳金融的監管具有重要的借鑒意義。

自2008年以來，受融資需求大幅提高等因素影響，社會融資利率逐步提高，此種情況近兩年來更加嚴重，具體體現為：①受余額寶因素影響，銀行吸收儲蓄存款難度大幅加大，銀行對此應對措施是提高理財預期收益率，結果最終大幅度提高了銀行的籌資成本；②小額貸款公司合法化、貸款利率市場化、銀行籌資成本增加，多種因素共同驅使銀行業金融機構提高銀行貸款利率；③以房地產業、政府融資平臺為代表的諸多行業對資金有著巨大的需求，提高貸款利率不僅是資金配置行業的主觀意愿，而且客觀上也是可以實現的。這種現狀促使銀行業進行了大量的金融創新，而且銀行業創新越來越快、越來越復雜，大量的金融產品和金融業務創新不斷出現。

對此，金融監管當局已經意識到問題的嚴重，并實施了逆經濟周期的調控。一方面，采取經濟和行政手段控制房地產業過熱發展；另一方面，要求地方政府融資平臺的融資與地方政府實際稅收償還能力相匹配，強化對地方政府融資平臺的監管。與此同時，銀行業監管創新不斷推進，監管技術不斷進步，大量的數學模型、技術指標、報表被廣泛運用到銀行業監管中來。

（一）銀行業創新及其新特點

本文以銀行同業業務的創新及其存在的問題為例，以點帶面的方式展示銀行業創新及其結果。

銀行同業業務，即銀行同業拆借或同業拆放市場，其交易主體是金融機構，主要是為了解決金融機構短期、臨時性頭寸調劑的需求。其業務原本限于具有法人資格的金融機構及經法人授權的金融分支機構之間進行短期資金融通的行為，目的是為一些國家特指吸收公眾存款的金融機構之間解決短期資金融通、調劑頭寸和臨時性資金余缺。

我國現階段銀行同業業務被創新后，其原本業務性質和目的發生了很大變化。2013年12月份國內某股份制銀行推出一款銀行同業創新產品“同業委托定向投資業務”就是其中一例。該業務是某銀行總部設計的一款創新業務，其推出后，規模迅速發展擴大。但由于其業務創新是以規避監管為目的的，且其制度設計存在缺陷，風險隱患明顯。

圖1顯示了我國銀行業同業業務創新模式和流程。

圖1　銀行業同業業務操作模式

目前，我國不斷創新的銀行同業業務模式有如下幾個特點：

（1）交易模式變為三方。業務模式由同業存款+委托定向投資組合形成，交易過程存在多個主體和通道，業務參與的核心存在三方：一是出資方，即委托銀行，負責提供資金，一般也是風險兜底方；二是受托方，如上例即為某銀行，是將同業存款轉化為委托投資的關鍵；三是資金需求方，通常是由出資方指定提供授信的融資企業。

（2）“三同”操作設計。業務操作要求在短時間內完成資金劃轉和會計科目轉換，為委托方規避金融監管架設通道，實現“偷梁換柱，過水無痕”。步驟一是同業定期存款，出資方與受托方簽訂同業定期存款協議，并將委托資金劃轉至受托方，受托方計入同業存放科目；步驟二是同步提前支取，根據出資方簽署的委托投資協議和投資指令，受托方將出資方的同業定期存款提前支取，轉入其他應付款科目；步驟三是同時委托投資，受托方將資金由其他應付款轉入委托投資科目，委托證券公司、基金公司、保險公司、信托公司等設立資產管理計劃或信托計劃。資金管理計劃或信托計劃的投資方向有：向融資企業發放委托貸款或信托貸款；受讓票據、股票、應收賬款等資產受益權；轉為保險資產管理公司在委托銀行的協議存款等。

（3）“三跨”隱匿特性。上例中某銀行創新業務的委托定向投資存在“三跨”隱匿特性，增大了監管部門查明業務實質的難度。一是跨銀行，委托方多數為同業銀行，其中國有銀行占20%左右，股份制銀行占20%左右，城市商業銀行占7%左右，農村商業銀行和農村合作銀行占比最高，約40%左右；二是跨地域，同業市場交易效率高，選擇交易對手時無需顧及地域限制，跨省交易極為普遍；三是跨行業，隨著2012年以來金融管制放松，傳統的銀銀、銀信合作進一步拓展為銀證、銀基、銀保等合作。從通道方分類來看，證券公司占38.6%，信托公司占14.6%，基金公司和其子公司占37.9%，保險公司和其子公司占8.9%。

從業務的創新發展來看，現階段同業委托定向投資業務的金融創新主要是以規避金融監管為目的，風險防范并沒有成為根植在血液中的理念，風險防范完全依靠金融交易過程中前一交易對手的承諾，審慎經營理念還沒有扎根發芽，存在巨大的風險隱患，此類為規避監管驅動而產生的創新給正常監管增加了難度。

（二）銀行業監管的實踐與變革

多邊發展銀行（Multilateral Development Bank，MDB）2014年首次報道了其參與環境相關項目的金融工具，包括權益、補助金、貸款、保證以及其他一些交易協議；其2014年的投資總額中貸款占比達到83%。從這一點來看，短期內包括碳金融在內支持環境建設的項目投融資仍將以貸款形式為主。由此，作為貸款控制和供給源的銀行監管及商業銀行成為監管、引導碳金融資金的主要力量。在黎巴嫩、孟加拉國、巴西等都出現了以針對商業銀行支持環境項目的監管政策和指引（Fay et al.，2015）［2］。

中國雖然早在1995年就出臺了針對銀行信貸綠色監管的法規《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，連同國家環境保護局出臺的《利用信貸政策促進環境保護的通知》在內的這兩個法規并未引起太多的關注，因為在當時經濟增長仍然是首要的任務，且國家部門之間對環境保護工作缺少應有的協同和合作（Bai et al.，2014）［8］。在1996-2003年間，中國政府并未出臺任何針對金融部分的綠色政策。直到2004年，國家發改委、中國人民銀行以及銀監會三部委共同頒布了《關于進一步加強產業政策和信貸政策協調配合控制信貸風險有關問題的通知》，嘗試通過信貸政策控制盲目的產業擴張，并在其通告的附錄中禁止和限制了一部分污染性生產設備的使用，以便于銀行選擇性地實施信貸供給。2005年和2006年由國務院頒布的兩項通知則進一步強化了對高污染項目和企業的約束，但是并沒有界定金融部門在信貸審核和方法方面應盡的責任，致使這兩項政策并未得到完善的實施。

《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》（以下簡稱《意見》）作為中國真正意義上的綠色信貸政策，是影響當前中國金融體系的最為重要的法規。這一法案由國家環保總局、中國人民銀行以及銀監會于2007年7月提出，詳細闡述了各部委之間的系統與合作，力圖通過金融部門的影響力激勵和限制客戶的環境相關行為。《意見》確立了針對銀行系統的綠色信貸政策、針對保險系統的綠色保險政策以及針對污染行業的綠色證券政策。雖然《意見》是中國環境問題的“里程碑式”進步，但是它的內容多限于指導性，缺乏必要的實施性標準，對地方政府和中小企業約束力不強。繼2007年《意見》頒布后，MEP還聯合金融監管部門發布了其他幾項文件用以界定和擴大《意見》的應用范疇，并提供更加實質的實施指導意見。這些后續的增補文件主要從形式上豐富了環境監管的信息共享和各部門間協同合作，對銀行組織體系建設和信貸流程的設計也有一定的說明和指導。

總體而言，中國在針對環境相關的金融活動雖進行了一定的嘗試，但對對應金融活動的監管仍顯不足，尤其是在當前碳權市場蓬勃發展的背景下，針對商品化的碳權產品缺乏足夠的關注，對創新式的金融產品缺乏了解。無疑，金融監管對金融創新存在認知的過程。一個創新產品從出現到發展，再到一定規模進入監管視野，監管現場檢查立項，對其風險問題進行評估，提出改進意見，到商業銀行整改，需要有一個周期。對于金融創新，金融監管要遵循人類認識世界、改變世界的一般規律，在金融創新出現之后針對其風險漏洞采取創新的方式、方法和模式不斷去規范和彌補。

在銀行業的創新能力和借鑒國際先進金融技術的能力大大加強、銀行業的創新日新月異、新產品不斷涌現的同時，銀行監管也應相應變革，以確保監管的有效性。這種變革包括：①監管組織架構發生了質的變化，由最初的人民銀行金融稽核，發展到“一行三會”對金融業的分業監管。②銀行監管技術跟隨銀行業的創新快速發展，大量的數學模型、技術指標、報表被廣泛應用，借此來發現銀行業創新發展的規律性變化，以及通過建立模型等預警指標來發現銀行業存在的風險隱患和漏洞，對潛在的問題進行預先的制度安排，確保彌補漏洞和不足。③金融監管責任意識日益提高。一方面通過監管過程讓金融機構能夠正確認識自己，真正把審慎經營和以誠實、守信、正直作為企業的立足點，讓人人從內心樹立起從業道德標準，真正實踐行為規范，有效防控風險、減少違規；另一方面，金融監管切實擔當自己的責任，通過監管責任的落實將法律、法規、制度和機制轉變成金融業內在化自律行為，從內部主動遵守，從而達到監管的初衷和目的，并最終從復雜的金融監管中脫離出來，讓金融秩序實現良性循環。

三、碳金融發展背景下的金融監管創新

（一）金融創新發展的反思

金融創新的動力來源于對利潤的追逐，不管金融創新的過程如何復雜，其最終的結果都歸結在提供服務增加利潤。“三個辦法一個指引”針對企業挪用貸款資金的監管加強，其并沒有阻擋住企業對資金的使用，反而刺激了以規避金融監管的創新。金融創新從節約成本和提高利潤兩個方向不斷推進。

金融利潤的增加吸引了大量的優秀人才，不同學科的人才爭相進入金融領域，帶來了新的思維模式，金融創新也隨著金融從業人員素質的提高出現了許許多多新的變化。2008年美國次貸危機和國內金融監管的加強給金融創新提供了新的機會，企業對資金的強烈需求使其在對于銀行的議價中處于劣勢，被迫接受較高的融資成本。隨之而來的利益各方迅速匯集到一起，共同完成規避監管的創新，他們將本來資金需求方和供給方的鏈條打斷重組，從資金到客戶之間通過不同的交易結構組合完成產品創新，形成新的利益鏈條分食企業利潤。銀行獲得利息收入，擔保公司取得擔保費用，承擔通道功能的信托、證券、基金獲取通道費用，實體經濟承擔融資成本。由此可見，缺乏監管的金融創新并不能自動朝著有利于經濟發展的方向發展，監管必須介入到創新過程中對創新進行引導。

（二）適應碳金融發展的金融監管架構創新

碳金融作為通過金融手段解決環境污染問題的一種解決方案，具有典型的目標預設特征。碳金融通過金融手段引導社會的生產和消費傾向，改變經濟發展模式，推動環境治理，對于社會發展向節約型、環保型社會轉變將產生積極的戰略意義。同時，碳金融的創新符合金融創新的基本規律，它的創新將涉及銀行、證券、保險等行業，也會體現出碳金融市場的獨特特點，在國際上跨越時空進行配置和交易，它的發展將推動金融監管進行變革。

第一，在解決金融監管和創新的矛盾方面，人應該是核心問題，要建立金融發展的良好核心價值觀念，在創新方面人的良好品行比技術要重要。監管引導建立良好的市場規則，要求相關金融企業在創新和發展的同時必須遵循，違反者要給予及時的處罰。碳金融發展對環境友好的同時也體現在資源的節約，不良資產的產生將是資源的極大浪費。也體現在監管資源的節約，金融創新在良好的監管框架內運行，監管和被監管和諧共生，擺脫相互對立的局面。強調碳金融從業責任義務規則，金融創新方具有人才、技術、信息的優勢，又是利益的獲得者，有義務對自己的創新所帶來的風險負責。還要充分認識到金融和實體經濟是相互依存的關系，為實體經濟提供服務是它的生存基礎，不能阻礙經濟發展。金融監管從外部對其從業核心價值觀進行培育，強化金融創新遵循良好原則的自覺性。

第二，有必要在碳金融發展之初建立行為規范的引導框架。金融監管應該通過制定碳金融從業者人員操守，建立市場交易者社會原則規范，并隨著交易市場的縱深發展不斷完善，從而形成對碳金融市場參與者的引導。

第三，加強碳金融監管人才培養和儲備。金融監管人員從業到成熟需要時間和經驗的積累，真正在金融從業經歷一個完整的經濟發展周期，才能了解金融發展各個時期金融創新行為的原因和風險。當前碳金融監管從業人員規模與碳金融創新的市場相比顯得嚴重不足，必須建立與碳金融相配套的監管隊伍，以適應迅速發展的碳金融創新需求。當然，監管人才隊伍的建設也可以是多種途徑的，采用引進來走出去多種方式，滿足監管的需求。

第四，與碳金融市場發展相適應，碳金融監管應該建立獨立的監管架構。截至2015年末我國形成了7個區域性碳交易市場，但還沒有統一的全國性碳交易市場。與碳金融有關的產品也只是在銀行業有所創新，還缺乏統一的統計協調機構，亟須針對碳金融發展建立獨立的監管機構，培育市場和參與的熱情，同時避免無序創新帶來的低效率和不公正。

本文認為在現階段建立獨立的碳金融監管機構承擔碳金融市場的培育和監管任務，對碳金融發展更加有利。碳金融監管機構的設立應該主要針對總部性機構，原因在于金融創新產品的開發、市場的參與現階段都以總部為主。現階段的監管主要以引導和培育為主，建立多層次的碳金融市場，吸引金融參與主體。通過碳金融市場制度安排將溫室氣體治理從政府強制行為轉變為碳排放者自覺行為，將政府與碳排放者之間的交易轉變為碳排放者之間的交易。政府從繁瑣、低效的與碳排放者的博弈中解放出來，成為碳排放者市場博弈的制度供給者，并在有效發揮監管職能的同時，最大限度地節省行政成本。

注釋：

①這7個省份（城市）包括北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北和深圳。

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［8］Bai Y，Faure M，Liu J.The Role of China’s Banking Sector in Providing Green Finance［R］.The World Bank，2014.

［責任編輯：周業柱］

中圖分類號：F830

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2016）03-0001-05

收稿日期：2016-01-06

基金項目：國家社會科學基金重大項目（12&ZD059）；國家社會科學基金項目（14BJY069）

作者簡介：杜莉（1959-），女，遼寧錦州人，教授，博士生導師，博士，研究方向：金融學；武俊松（1969-），男，吉林公主嶺人，經濟師，博士研究生，研究方向：金融學。

Carbon Financial Supervision：The Path and Extension of Banking Supervision Innovation

DU Li，WU Jun-song
（School of Economics，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Carbon finance，as the economics solution of environment pollution，has been widely accepted by various countries.Financial supervision will also change with the rapid development of carbon finance and the proliferation of innovative financial products.A large number of indicators and data have been used widely，and financial supervision is increasingly dependent on the data and regulatory technology，which results in the emergence of only technical tendency in financial supervision.This paper，combined with the current practical problems，makes a certain reflection on the development of financial supervision，puts forth to draw lessons from the development of financial supervision for carbon financial supervision，and discusses the direction of financial supervision in the process of financial development from the financial origin.

Keywords：carbon finance；supervision；financial supervision innovation；banking