新中國大區撤銷的臺前幕后

李響

2004年，曾任毛澤東政治秘書的李銳接受黨史專家林蘊暉訪談，憶及巔峰時期的高崗，反復說到的關鍵詞是“得意”。“高崗是國家副主席，又是國家計委主任。國家計委與政務院平行，實際是經濟內閣。高崗很得意。有一次，他見到我，對我說：李銳啊！你看，我這個人管經濟啊。啊唷！非常得意。”

1952年至1953年冬春之交，新中國政壇發生一件盛事：“五馬進京”，即五大行政區首腦調入中央任職，包括西南局書記鄧小平、西北局書記習仲勛、東北局書記高崗、中南局書記鄧子恢、華東局書記饒漱石，董必武稱贊他們為“千里駒”。尤以高崗位高權重，統管全國經濟，一度與劉少奇、周恩來并駕齊驅，故時人稱為“五馬進京，一馬當先”。

始料未及的是，不到一年就爆發了“高饒事件”，“五馬”之中二人落馬，直接促成大區的徹底撤銷，這一過程既按部就班水到渠成，也翻云覆雨驚心動魄。

“什么都是西花廳，哪有頤年堂！”

1952年4月18日，中央批準了華北行政委員會和華北事務部撤銷的決議。原華北人民政府管轄范圍就是北京及其周邊省份，新中國成立后即歸中央直屬，此次撤銷華北機構順理成章。以此為標志，針對大區的一系列裁撤措施開始了。

1952年6月，高崗、鄧子恢、習仲勛到中央探討調整大行政區的問題。高崗回去后立即擬定方案，縮小東北大區職權，精簡機構，將7000多編制人員減少5000，多余的干部一部分送中央，一部分調至各省市各企業及基本建設部門。劉少奇向各大區轉發了東北局的方案供研究，要求以此為參考擬定初步方案上交。

中央人民政府成立以來，劉少奇負責組織人事和財經事務，周恩來領導的政務院負責除軍事以外幾乎一切政務。周恩來和董必武等人主張黨政分開，黨的方針政策要通過政府實施，黨不能直接向群眾發號施令，因此政務院所屬各部門工作，通常不向毛澤東及中央書記處請示匯報就推行。毛澤東身為中共中央委員會主席，對許多工作都不經手甚至不知情，楊奎松在《建國初期中共干部任用政策之考察》中，引用高崗秘書趙家梁的回憶，毛澤東曾發牢騷說“什么都是西花廳，哪有頤年堂！”一方面，中央繁重的工作集中在少數領導人身上，且政府工作脫離黨的領導；另一方面，各大行政區都有一套五臟俱全的龐大機構，封疆大吏身兼數職，儼然在北京之外又有多個中央。這種矛盾形態，使毛澤東深感加強中央集權的必要性和緊迫性。將大區領導人調入中央任職則一舉兩得，既可以從地方收權，又可以分擔劉少奇、周恩來的權責，于是便有了調“五馬進京”的構想。

高饒事件促使大區最終撤銷

“五馬進京”各就各位，對大行政區的調整也在同步進行。至1953年2月，以東北為首，各大區相繼撤銷軍政委員會，改為行政委員會。大區軍管制度結束，行政委員會不再是地方最高一級國家行政機關，而成為“虛級”，僅作為中央領導地方工作的代表機關，即中央人民政府的組成部分和派出機構。

各地權力收歸中央之后，接下來的問題就是中央內部的統一和集權。毛澤東認為“在很多部門中極端缺乏思想領導和政治領導的狀況是完全不能容忍的”。劉少奇諸多理念與毛澤東不一致，且經常不經過中央研究發表一些講話和指示。1950年，高崗把劉少奇支持東北存在富農的談話記錄上交給毛澤東，據高崗稱主席氣得發抖，臉色都變了，嘆氣說：“少奇同志有些重大問題也不向我請示商量，就擅自做主，出了不少亂子。”

1953年初，毛澤東寫信批評了周恩來、鄧小平、薄一波等，未經中共中央討論即由政務院通過了新稅制。同年5月，毛澤東給劉少奇和楊尚昆寫信說：“凡用中央名義發出的文件、電報，均須經我看過方能發出，否則無效。請注意。”在“否則無效”四個字下面加了著重號。

基于中央工作存在的上述問題，1953年上半年毛澤東指示政府各部門開展“反分散主義”斗爭，批判離開總路線的“右傾機會主義的錯誤傾向”，并對黨和國家機關的領導機構和人事安排做了大幅度的調整，八個全國主要工業部門劃歸給高崗任主席的國家計委領導。這一安排改變了周恩來及政務院主管一切國家事務的局面，周恩來實際負責的工作只有外事和統戰，劉少奇負責的財經委員會工作也部分劃歸高崗。

一時間，劉、周、高在中央呈三足鼎立之勢，高崗某種程度上甚至比劉、周更耀眼。1953年，中央提出社會主義過渡時期總路線，如何過渡，過渡需要多長時間，這些問題使毛、劉之間分歧再度加深，而高崗的意見往往得到毛澤東的贊同。毛澤東給予高崗不一般的信任，經常和他交心，坦言對劉少奇工作的不滿。

高崗個性好強，行事高調，身上帶著草莽氣，毛澤東的信任使他得意忘形，他多次向中央及地方的重要領導人透露毛對劉的不滿，進行“私下串連”，在若干事件中對劉少奇間接發難，這種非組織活動觸犯中共紀律的大忌。饒漱石恰好在同一時期與劉少奇發生一些爭論和沖突，引起了毛澤東的注意。其間穿插蘇區干部與白區干部的矛盾，原華北局干部與其他地區干部的矛盾，“山頭”政治影響黨內團結。為阻止黨內分裂的趨勢，毛澤東發起對高、饒的批判。

高饒“分裂黨的活動”正好是“反分散主義”、加強中央集權的反面教材。中共中央黨校黨史博士范曉春研究認為：“由于高、饒都有著大行政區的背景，因此，中共對‘獨立王國的批判就難以避免把高、饒在大行政區的某些執政行為冠以搞‘宗派活動的帽子，也就不能不涉及和影響到中共已然形成的即將取消大行政區的決策。”

對高、饒兩人的批判及他們個人的檢討中，都提到了被調來中央工作時，疑心是“調虎離山”，等于說他們在地方有占山為王之勢。這對各大行政區都有敲山震虎的效果，各大區紛紛向中央表決心。范曉春總結道：“盡管‘高饒事件不是導致大行政區撤銷的直接原因，但它卻是‘壓垮駱駝的最后一根稻草，抑或是中央撤銷大行政區的有利時機之一。”

1954年4月開始，中共中央討論了撤銷大行政區的具體問題，6月通過撤銷大區的最終決議。8月17日，高崗自殺身亡。至1954年底，五大行政區先后撤銷。由于大區機構非常龐大，撤銷后最直接的問題就是幾萬名干部如何安置。大區高級領導人大部分進入中央任職并且受到重用，普通干部在本地機關和職能、業務部門消化。東北因為出了高崗，高級干部受到株連較多，主要領導幾乎全部撤職或降級下放，華東少數干部受到處分。

大區撤銷是1954年中國政治體制轉向集權的一個部分。1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開，制定和頒布了《中華人民共和國憲法》，基本框架模仿蘇聯憲法，明確規定了過渡時期的總任務和建成社會主義社會的總目標。《共同綱領》完成了臨時憲法的使命，全國政協也不再是代行人大職能的最高權力機關。大區撤銷標志著地方權力收歸于中央，第一屆人代會標志著中央權力收歸于中共。

1956年，在社會主義改造基本完成之際，毛澤東做了《論十大關系》的報告，其中談到“處理好中央和地方的關系”。“拿我們自己的經驗說，我們建國初期實行的那種大區制度，當時有必要，但是也有缺點，后來的高、饒反黨聯盟，就多少利用了這個缺點。以后決定取消大區，各省直屬中央，這是正確的。為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。同時，又必須充分發揮地方的積極性，各地都要有適合當地情況的特殊。這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統一所必要的。”