基于演化博弈的流域生態補償模式研究

胡蓉　燕爽

[摘要]流域生態補償是生態補償在流域實踐上的應用，是以流域生態系統為主體、研究流域內區域間由于外部性和流域的公共物品性質而引發的損益補償問題。本文結合公共物品及外部性理論與國內外流域生態補償實踐經驗。提出流域生態補償的四項基本原則，即補償保護者原則、受益者補償原則、公平補償原則和可操作性靈活性原則。本文總結了目前國內政府付費和市場交易兩種主流的流域生態補償模式并進行對比分析。明確流域補償向市場交易方向發展的核心問題在于流域水資源產權的模糊。在建立了流域上下游演化博弈模型的基礎上，提出流域生態補償最優模式：將水資源產權下放至地方并建立起二級政府反饋懲罰制度。

[關鍵詞]流域生態補償；外部性；公共物品；水資源產權；演化博弈模型

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）03-0003-09

一、引言

伴隨著經濟的快速發展，中國付出了巨大的資源環境代價，流域生態危機尤為突出。在解決流域生態環境問題上，中國一直采用行政手段。但流域上游為改善流域生態環境的機會成本并未得到有效補償.流域上下游的外部性和搭便車行為沒有得到補償和管制，這對流域上游生態保護的激勵不足。因此，在這一流域問題上，慣用的行政手段收效甚微。近年來，以浙江省流域為代表的地區開始探索流域生態補償的新模式，嘗試利用市場經濟手段來解決流域生態危機，得到政府及理論界的關注。但在實施上存在法律法規不配套、產權歸屬和收益權遭到質疑的情況。2015年1月1日開始實施的《中華人民共和國環境保護法》第三十一條明確規定，國家建立、健全生態保護補償制度，受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或按照市場規則進行生態保護補償。從這一點來看，新時期的流域生態補償將從政府主導的單軌路線向政府市場雙軌并行的方向邁進。

二、流域生態補償原則

流域生態是生態環境中的一個重要組成部分，流域上游相關者能夠提供一系列的流域生態保護服務，諸如流域水資源及流域上游土地的使用方式到防止水土流失。但由于未能獲得相應的報酬，土地使用者的利于流域生態環境的行為正迅速減少，進一步流域上游土地使用方式也發生了轉變進而導致流域生態的破壞。在此背景下，產生了流域生態補償項目，流域生態補償的內在邏輯很簡單，土地使用者通過土地保護行為如植樹造林獲得的收益低于伐木造田；但對于流域下游人口而言，流域上游的伐木行為反過來又使流域下游喪失了之前擁有的如水資源過濾等良好的生態帶來的收益。因此，流域下游人口應對流域上游生態服務行為進行支付，支付金額應高于流域上游的機會成本，低于流域下游的最大支付意愿（即流域下游由于流域上游生態服務能獲得的收益）。具體到流域生態補償的定義，劉玉龍將流域生態補償定義為流域內從事生態保護和建設的行為主體、享受水生態效益的行為主體，根據對流域生態系統和水資源的保護投資、使用和破壞的情況，對其支付生態成本，并承擔生態修復和污染治理責任的一種生態補償制度。wunder將流域生態補償定義為一種自愿的交易行為，有著界定清晰的生態服務類型，在服務提供者確保服務供給下，至少有一個服務提供者和一個服務使用者。本文認為流域生態補償就是以流域生態區的環境修復和可持續發展為目的，以制度創新、罰款、補貼等方式為手段，對流域生態公共物品的外部性、搭便車行為進行矯正的一種生態補償制度。

任何一段流域，對位于上下游的企業、居民而言.該流域是一種公共物品，根據samuelson的定義，純粹的公共物品是指這樣的一種產品，即每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。與私人產品相比較，純粹的公共物品具有以下兩個基本特征：非競爭性和非排他性。因此，流域作為公共物品所具有的這兩個特性，使得在對流域的利用中極易產生兩個問題——公地的悲劇和搭便車行為。流域往往被過度利用，并且上游的污染和防治都存在搭便車行為，常常會出現政府買單的情況，造成滿負荷甚至超負荷的財政壓力。在這樣的一個基礎上，結合流域生態補償的定義以及中國現有環境保護法律和法規，參考和總結國內外相關文獻，本文認為在建立流域生態環境保護補償機制時應遵循以下基本原則：

第一，補償保護者原則。此原則確定了流域補償對象，是流域生態保護的一項重要準則。李秉祥和黃泉川認為生態保護行為具有較高正的外部性，如果不對包括流域在內的生態保護區以及保護者給予一定的補償，那么就會導致社會上搭便車行為的普遍存在。不僅如此，若不對保護者進行補償，會大大降低流域上游進行生態保護的激勵，使得流域上游通過先動優勢以水資源為資本謀求經濟利益，可能會引發上游水源和河道的破壞，降低下游的水質，增大洪澇災害的發生幾率。同時，流域上游的保護措施本身就付出了成本，不僅包括污染防治工作產生的直接成本，還包括犧牲了發展經濟項目的機會成本。因此，流域生態環境的保護者應該作為補償對象得到成本補償，同時為進一步推進流域的外部性內部化，政府可給予一定優惠或稅收減免政策。

第二，受益者補償原則。這一原則明確了補償的主體是受益方。已有的國內外實踐中補償主體分為兩種：流域的污染方和流域的受益方。污染方的排污對流域的保護造成了直接成本，所以成為補償主體，補償方式主要通過政府的監測數據進行納稅和罰款。而流域上游周邊地區及流域下游作為流域的受益方由于流域的保護行為得到了正外部性，享受到了生態環境改善所帶來的福利，流域上游的成本和努力需要得到受益方的經濟性補償。污染者補償的依據是環境機制的負外部性，受益者補償的依據是正外部性激勵原則，采取市場管理的手段。兩種原則對比下，受益者補償更有效率，Pagiola等分析了原因在于市場管理手段下，服務提供者即流域上游保護方和服務使用者即受益者間會建立一道反饋機制，服務使用者有很強的動機確保其支付的有效性，若服務無效則使用者就會要求改變。正如上一原則所提到的，流域上游的成本和努力需要得到補償，那么這部分資金由誰來支付呢？很顯然，最主要的補償責任應該屬于受益方，根據外部性原理，受益方應為得到的正外部性進行支付。這一原則已得到實踐應用，烏力吉等依據“誰受益誰補償”的原則確定了以晉江流域上游為補償對象，以晉江流域下游為補償主體，通過評估流域上游的濕地、水體等生態系統提供的水源涵養、廢物處理的生態服務總價值。現階段，中國對于受益方的界定還比較模糊，流域生態保護的受益主體界定不明確。地方政府在實踐中仍充當著補償主體的角色，財政轉移支付為主要的補償方式。

第三，公平補償原則。在流域生態補償政策的制定時要考慮公平性問題。馬燕和趙建林將公平原則定義為三類：代內公平原則、代際公平原則和自然公平原則。在流域這一特定生態環境中，代內公平原則是指要協調好流域上下游及周邊地區地方政府、企業和居民間的生態利益；代際公平原則指既要保護當代人的生態利益。同時也要兼顧后代人的生態利益；自然公平原則體現在流域上游有權利用當地水資源來獲得財富，但由于流域上游一般是政府流域保護的目標區，并施加了一系列嚴格的產業準入制度來進行生態保護，因而流域上游產業鏈上會出現有林不能伐、污水不能排的現象，阻礙了流域上游經濟發展，那么流域上下游經濟體的財富公平問題就需要得到相應的重視。

第四，可操作性靈活性原則。可操作性是指補償制度有沒有現實的土壤，要考慮現實環境和經濟法律基礎，這是流域生態補償制度最終可否能夠實現的根本。靈活性原則表示補償手段要靈活多樣化，多種方式相結合。流域生態補償涉及多方面的主體，現階段并沒有公認的補償標準和方法。同時，各流域的特征又不盡相同。張惠遠等認為靈活運用宏觀調控和市場的微觀調節能力，采取政府補償與市場補償相結合的原則更加有效地實施生態補償。因此，在補償手段的選擇上一刀切的方式不可取，補償的實施應注重因地制宜，市場調節和政府規制兩種模式相結合。

三、流域生態補償模式的實踐

（一）政府補償模式

國家項目補償。20世紀末期以來，中國啟動實施了一系列針對國家層級重要生態保護區的生態建設項目，建立在上游源頭防護的退耕還林還草項目、天然林保護工程、三北與長江上游防護林工程和重點地區濕地保護項目（如表1所示）等，對生態環境建設的投資與關注達到了一個新的峰值。這些項目由中央政府、部分省政府補貼，中央政府提供專項資金對特定地區、相關主體進行補貼。程艷軍認為這一系列大型生態建設項目本身并非以流域生態補償為首要目標，其實質上對于在實施過程中流域的受損主體即流域上游在這些生態建設項目中降低了其流域保護的直接成本，因而可以納入流域生態補償的范疇。

地方政府轉移支付。地方政府對流域生態保護的覆蓋范圍更廣，在區域內部和跨區的流域生態補償有較明顯的效果。這種模式的支付及管理主體下放至省級、市級和縣級政府，補償資金來源于省級、市級地方政府的財政轉移支付，一般補償主體為流域下游的地方政府，受償主體為流域上游的水源區或庫區，生態補償性質凸顯。一些省份以特定項目開展了更具生態補償性質的流域生態保護實踐.具有代表性的有：浙江省在金華江流域、新安江流域、錢塘江流域以及全流域開展的對源頭的生態補償實踐，京冀流域的密云、官廳水庫對流域上游的生態補償，福建省在閩江流域、九龍江流域、晉江流域開展的流域下游對流域上游的補償，遼寧省對其東部重點流域的補償等。

（二）市場補償模式

除了由政府財政出資進行直接的流域補償外，部分地區還建立了由政府作為協調者，水資源的供需雙方本著地位平等、以市場為基礎的原則，通過雙方協商與談判而達成的水權交易補償模式。在這種補償模式下流域補償的主體和對象間直接地進行服務的購買或補償，而不是由第三方如政府來對正外部性進行補償。交易方式包括流域水權交易、流域上游土地使用方式及流域周圍生態多樣性建設等。這種補償模式可依據市場化程度分為半市場模式和全市場模式兩部分，半市場模式仍然依托第三方如政府、NGO組織。但區別于政府補償模式下的財政補貼和轉移支付補償，半市場模式下資金不再僅僅來源于財政資金和水資源稅費，更多來源于通過第三方平臺的搭建而對接到流域補償的受益主體。讓流域服務的正外部性收益方參與到項目中，但補償主體的自主權和決策權不足，項目的設計和進退項目的權力缺失，仍受制于第三方。全市場模式則給了服務使用者即流域補償的主體相應的決策權和自主權，不僅流域服務補償的資金直接來源于服務使用者，服務使用者還具有項目資金使用的決策權、進退自主權。

全市場模式的一個典型案例是哥斯達黎加水電公司對流域上游植樹造林的資助。Enegia Glboal公司（簡稱EG）是一家位于Sara Paiqui流域下游的為4萬人提供電力的私營水電公司，由于其水源區水源流量不足面臨著生產能力不足的困境。在哥斯達黎加國家林業融資基金會FONAFIFO的協調和資助下，EG公司與流域上游私有土地主達成了土地造林協議即在國家林業基金定量資助的同時，EG公司以每公頃18美元以現金形式對流域上游私有土地主進行土地造林和從事可持續林業生產及保護的行為進行生態補償支付。

現階段中國市場交易模式的實踐多屬于半市場模式，實行基于市場博弈的水權交易模式，最典型的兩個案例是浙江省東陽市一義烏市跨區域水權交易和甘肅省黑河流域張掖市流域水權證制度。2001年浙江省東陽市和義烏市經過多次協商和博弈，最終富水的東陽市將其境內的橫錦水庫4999.9萬立方米的水資源的永久使用權轉讓給水資源匱乏的義烏市。2000年在國務院對黑河流域水資源的分配方案下，張掖市建立了水權證交易體系，張掖市用水戶可依據水資源的供求情況和市場價格自主進行水資源的權證交易。

四、流域生態補償模式分析

（一）政府補償模式

1.國家項目補償

從基于河流源頭生態保護的政府項目補償實踐上看，在流域生態補償的初級階段通過國家層級直接對保護區進行經濟補償和政策傾斜這一方式，簡單、可操作性強，符合公平補償原則，取得了一定的流域生態保護效果。但同時也可以看到它的諸多不足：首先，沒有體現受益者補償原則。流域生態補償的根本要求受益者對保護者支付高于保護者機會成本的經濟補償，即根本上要解決搭便車行為以及流域外部性的問題。而政府直接付費的方式，導致的結果就是企業受益、政府買單，受益者支付補償、保護者受益的流域生態補償本質沒有體現。其次，保護主體的界定太窄。流域生態補償的原則要求保護主體應該得到適當的補償。而對于保護主體的界定，水利部門對流域上游保護主體的界定有著嚴格的標準，往往最后的補償范圍相對狹小。流域是一個從源頭到河口相對完整的、開放的生態系統，目前的補償范圍只涵蓋河流上游的部分源頭區域，明顯補償范圍過窄，不利于流域生態保護的整體性、系統性。最后，國家項目不具有可持續性。生態建設工程往往有一定的時效，在規劃期結束后，后續的政策走向往往具有不確定性。當補償項目結束后，后續經濟補償消失，當地居民失去保護激勵，最后很可能回到原來的生產生活方式，再以流域生態資源為資本來尋求經濟利益，再次造成流域生態系統的破壞，甚至抹殺之前的流域生態補償的成果。

2.地方政府轉移支付

現階段中國對流域水權的定位是國有資產，各流域產權歸地方政府所有。在這一發展背景下，流域水資源惡化應歸責于地方政府。水污染責任地方化的最大弊端是：在機會主義的驅動下，地方政府收取污染費后，流域水污染仍缺失責任方，導致流域下游生態環境惡化，跨行政區水資源管理和水污染防治中的低效率，流域上下級政府間及政府與群眾間出現矛盾。流域上下游政府間的轉移支付模式應運而生，這實際上是一種責任的回歸。它通過水質、水量優劣的檢測如流域橫斷面等指標與基準指標對比，從而確定流域水污染的責任主體，再由上級政府對責任方進行強制性的經濟處罰。在這種經濟處罰的激勵下，很多地區創新了很多手段，如遼寧省實施的河長制，這一方式糾正了地方政府的機會主義行為，水污染區域外部性通過行政手段得到一定內部化，強制地方政府承擔了本轄區水污染防治的責任。但其不足之處也非常明顯：違背了公平補償原則。在這一制度下，流域上下游政府的流域保護責任出現了傾斜，流域上游政府的責任被放大，同時為流域下游政府搭流域上游的便車行為提供了條件，流域上下游的經濟發展權利出現不平等，對流域上游政府的約束大于激勵。流域上游原本水質優良地區可能會盡量達到排污極限，產生政策的負效應。

（二）市場補償模式

流域生態服務提供者和使用者之間直接交易，改變了政府作為第三方為流域上游的污染行為和流域下游服務使用者的正外部性買單的情況。以市場為導向，流域生態服務的提供者有激勵進行流域保護，同時流域服務會得到監督，流域保護的質量能夠得到保證；流域生態服務的使用者無法搭第三方的便車.同時在流域服務的選擇上更有決定權和主動性，有激勵對流域保護的方式和效果進行監督確保其預期收益得以實現。這種模式滿足了補償保護者原則和受益者補償原則，補償方式也更加靈活。不僅保護了流域環境，還實現了對流域水資源的高效率使用。

市場補償模式也存在問題：首先，全市場模式的適用范圍較窄，當受益者為少數人時、流域服務為私人產品或俱樂部產品時，搭便車的可能性較小，服務使用者有激勵通過市場交易來確保流域保護服務的實施。若受益者人數較多則要保證產權界定明確，流域服務的交易成本和執行成本都較低，否則若交易費用超過流域生態服務的機會成本，購買流域生態服務則不是使用者的最優選擇。其次，在半市場模式下的實踐中，雖能夠實現較大規模的交易，但在現階段中國的水權制度之下，水權交易的合法性處于不確定狀態。水權的國有毋庸置疑，但地方政府如東陽是否擁有橫錦水庫的交易權是存在質疑的。最后，沒有實現公平補償原則，在浙江省東陽市一義烏市的水權交易中，東陽市和義烏市整體得到了帕累托改進，但是梓溪流域的嵊州市卻受到了東陽市流域開發的負外部性影響。雖然由浙江省政府進行了財政補償，但嵊州市的流域發展權沒有得到保障，從浙江省整體來看，實際上并沒有得到帕累托改進。

五、流域生態補償最優模式

從中國兩種主要的流域生態補償模式實踐上可以看出，目前流域生態補償的現狀仍是以政府主導為主線，以流域斷面水質、水量等指標為依據，進行橫向縱向財政轉移支付的補償方式。而市場機制下明確流域上下游的環境責任形成的水權交易，在調節流域上下游環境經濟利益關系、保護流域水環境上得到了局部的實踐，發揮了一定的作用。但應用范圍狹小，同時暴露了流域水資源產權歸屬的模糊，導致水資源收益權的合法性不明確。因此，要形成系統的、綜合的流域生態補償最優模式，必須明確流域生態補償的實質，尤其要從起基礎性作用的流域水權改革著手。

（一）改革流域水權制度

中國于1988年頒布的第一部《中華人民共和國水法》（以下簡稱為《水法》）規定：水資源屬于國家所有，即全民所有。農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有。《水法》的頒布明確了水資源的所有權屬于國家，但隨著經濟市場化，水資源的使用權、經營權、轉讓權和管理權不應該籠統地歸國家所有。現階段水資源使用權、經營權、轉讓權等產權的歸屬處于模糊狀態，因而水權包含的具體權利和責任也不明確。一方面，水資源成為公共開放領域，導致了水資源的濫用，而政府罰款等懲罰性措施及轉移支付模式只能起到亡羊補牢的事后彌補作用，不利于流域生態的可持續發展：另一方面，對流域生態補償的市場化模式形成障礙，難以對流域水資源的收益權達成共識，不利于市場化補償模式的擴展。因此，流域水權制度的創新是最優流域生態補償形成的核心。流域水權制度改革的具體做法：首先，在現有水資源國家所有制的基礎上，明確賦予地方使用權、經營權，國家所有權僅保留國家對水資源宏觀管理的立法權、通過稅費政策調節水資源配置權等國家宏觀調控權力。當中央政府進行水資源宏觀調控時，若發生對地方流域水資源的破壞，也應該予以相應的補償。其次，地方政府獲得流域水資源的使用權和經營權后，流域上游通過水資源的管理和保護性勞動獲得的經濟價值和犧牲的機會成本由市場交易、多方博弈的結果進行補償，確保流域市場補償模式下地方收益的合法性。同時，地方性流域的水權與國家的宏觀管理權形成相互制約。不僅如此，地方政府的水權也按照省市縣的上下層級關系進行下放，為系統的全流域性的流域生態補償奠基。

（二）建立二級政府反饋懲罰制度

1.無監管下流域上下游演化博弈模型

設流域上游進行流域保護的機會成本為s，保護行為下流域上游的生態收益為u1；流域下游政府協議對流域上游政府的補償為x，在流域上游保護行為下的總收益為u21，不保護行為下總收益為u22。構建流域生態補償演化博弈矩陣如表2所示。

（三）跨區域流域生態補償新模式

由于流域具有涉及多個行政單位的特點，針對不同地區、不同經濟主體的流域生態補償制度設計相對復雜，對跨行政區域流域而言，應采用靈活的補償模式，針對不同地區、不同污染源、不同層級政府采取以市場付費和政府付費混合的生態補償機制體系。產權制度下放背景下的跨區域流域生態補償包括三部分主要內容：跨區域政府間橫向財政轉移支付、使用權交易和發展權補償。以往的政府間轉移支付模式只停留在省級以下行政區內進行，這種模式作為目前流域生態補償的主要手段應擴大其應用范圍，尤其要應用到流域水質尚好的流域段。跨區域的橫向轉移支付模式產生過很好的效果，并且也是向市場付費模式過渡的主要手段。使用權交易和發展權補償兩種模式則依靠流域水資源相關主體的成本效益分析、多方博弈、平等協商的方式遵循市場的供求關系和價值來進行流域水資源的使用權交易。這兩種模式都是市場付費模式的衍生品，能夠充分體現使用付費、保護受償的基本原則。同時，尊重了區域的發展權體現了公平，有利于走出企業污染、政府買單的財政窘境。當然，跨區域市場付費模式的實施也離不開流域內政府的支持和配合，國家也應繼續對流域內相關行政主體施以外部管理壓力，如水資源環境的問責制等，共同完成跨區域的流域生態補償模式構建。

（四）區域內流域生態補償新模式

對同一行政區域內流域而言，污染源可從產業的角度劃分為第一產業污染源、第二產業污染源和第三產業污染源，不同污染類型的防治也有不同補償模式選擇，就污染的范圍和破壞力看，區域內的流域生態補償模式應重點著眼于農業和工業。農業污染源的根本在于傳統的農業生產方式和種植結構以犧牲水土等生態資源來追逐經濟利益，農戶的主要激勵以產量為導向。對農業污染源的控制可以從改變生產方式和優化生產結構兩方面人手，因而對農業污染源的流域生態補償也從這兩個角度切入，補償資金主要來源于流域下游受益方的發展權補償和流域上下游政府間的縱向轉移支付。對于工業污染源的控制，要將固有的依靠征收庇古稅的的模式轉向以市場付費為主導的排污權有償使用和排污權交易，排污交易的生態補償相對于對企業征收庇古稅的方式更靈活，更能調動企業減排積極性。排污權有償使用能夠為流域水污染排放形成一級交易市場，為排污權的二級交易提供基礎，兩者相輔相成不僅控制了排污總量，還能推進市場模式下的流域生態補償模式，更體現了污染者補償原則。

（責任編輯：韓淑麗）