行政機構如何制定公共政策
——公共政策研究的官僚政治范式及其啟示

姜爾林

行政機構如何制定公共政策
——公共政策研究的官僚政治范式及其啟示

姜爾林

隨著行政權力的擴張，現代國家的行政機構不但負責公共政策的執行，還越來越多地承擔起公共政策制定的功能。官僚政治范式立足于從權力結構及組織過程的視角對政府行政部門的決策及其執行進行研究，為公共政策研究提供了新的路徑。官僚政治分析范式與我國公共政策過程的特征具有較強的契合性，在深化公共政策決策的研究、分析政府組織復雜性對公共政策過程的影響、反思公共政策的限度等方面都為我國公共政策研究提供了啟示。

官僚政治；權力結構；組織過程；公共政策；范式

行政權力的擴張是20世紀以來各國公共行政領域的普遍現象，一方面，行政機關不但負責公共政策的執行，還越來越多地承擔起公共政策制定的功能，在較早關注到這一問題的保羅·阿普爾比（Paul Appleby）看來，“公共行政就是制定政策”[1]（P170）。行政機關承擔起越來越多的政治功能，這改變了傳統政治—行政二分的格局。另一方面，行政權力的擴張也導致了行政機構自身的擴張，其職能日趨廣泛、規模越來越大、結構高度復雜。在這種背景下，由不斷擴張的行政機構負責公共政策的制定及執行，會給公共政策帶來什么樣的影響？行政機構如何進行政治決策？這是傳統的政治學及行政學所不涉及的問題，官僚政治范式正是對這一問題作出了回答。

一、官僚政治范式的產生與發展

官僚政治范式的主要代表人物是格雷厄姆·阿利森（Graham Allison），他曾任哈佛大學肯尼迪政府管理學院院長、克林頓政府時期助理國防部長等職。官僚政治模型始于他1969年發表于《美國政治科學評論》的《概念模型與古巴導彈危機》一文，文中他先后用三個不同的模型來解釋美國政府在古巴導彈危機中的決策行為[2]。他在1971年出版的《決策的本質：解釋古巴導彈危機》一書中對這三個模型進行了更詳細的論述，他首先運用當時對外政策及國際政治研究中占主導地位的理性行動者模型，在這一模型中，決策被認為是作為單一的理性行動者的政府持續穩定地追求國家利益最大化的行為，但他發現這一模型解釋力不足；作為替代，他進一步提出組織過程模型和政府政治模型，在組織過程模型中，決策是多個不同的官僚機構通過標準化程序共同參與政策制定的過程；在政府政治模型中，決策是多個政府部門之間討價還價和妥協的產物，他認為后兩個模型提供了更好的解釋，這兩個模型一起構成廣為人知的官僚政治模型。之后，他在與墨頓·霍爾珀林（Morton Halperin）合著的《官僚政治：范式與政策啟示》一文中系統闡述了官僚政治模型的分析框架，使之更加明確具體[3]。作為官僚政治模型的另一個代表人物，霍爾珀林曾在約翰遜、尼克松、克林頓政府中不同的對外政策部門任職，1974年出版了運用官僚政治模型分析美國外交政策的著作《官僚政治與外交政策》，該書結合美國外交政策的大量案例系統研究了官僚對外交政策決策及其執行的影響，該書是對官僚政治模型的有力佐證與有效補充[4]。

官僚政治范式提出后即產生了廣泛的影響，并從外交政策的理論中脫穎而出，成為最具影響力的理論。格雷厄姆·阿利森的代表作《決策的本質：解釋古巴導彈危機》作為政治學領域的暢銷書不斷被重印，并在不同的研究領域被大量引用，諸多的研究者將這個分析框架用于具體政策過程的描述和解釋，還有一些研究者試圖進一步發展這一模型，使之更具操作性。當時有研究者評價道：“阿利森對決策理論的分析方法最近已成為所有社會科學領域中最為廣泛傳播的概念之一?！盵5]（P224）同時，與其他有影響力的理論模型一樣，學術界內外也不斷出現對官僚政治模型的質疑之聲，指出這一理論模型的不足，包括模型化不足而缺乏預測性、具有片面性因而未能準確反映決策的實際狀況、不適應時代的變化等。

不同的決策模型比較

為進一步完善這一范式，并作為對圍繞這一范式所產生的爭論的回應，1999年，阿利森與他人合作出版了《決策的本質：解釋古巴導彈危機》一書的第二版，書中運用大量更新的資料及解密文件，并結合相關學科領域發展的最新成果，在保留原有分析框架的情況下，對內容作了進一步充實，并對部分觀點進行了修正。2006年，霍爾珀林也與他人合作出版了《官僚政治與外交政策》一書的第二版，補充了第一版出版后三十余年中對外政策方面的資料，并對其內容作了進一步擴展。該兩本著作的出版同樣產生了廣泛的影響，《決策的本質：解釋古巴導彈危機》的第二版出版后仍被大量引用。官僚政治模型不僅成為對外政策分析所有理論模式中最受關注的分析范式，并影響到社會科學的其它領域，以至于2009年出版的《國際關系百科全書》提出，“擴大這個模型跨國家、跨不同領導人以及不同問題領域的適用性”，將是官僚政治模型的發展趨勢[6]。

二、官僚政治范式的基本分析框架

官僚政治范式立足于從權力結構及組織過程的視角對政府行政部門的決策及其執行進行研究，雖主要聚焦于決策，但對決策的分析框架被延伸到執行環節，因而它是一種關于公共政策過程的研究范式。官僚政治模型可以概括為以下四個基本命題，其中前兩者概括了決策及其執行組織的權力結構，后兩者則概括了決策及其執行的過程特征與結果。

（一）決策者由眾多目標各異的組織與個人構成

官僚政治范式主要關注行政部門的決策行為，就單個問題的決策而言，多數情況下會涉及不同的政府部門，即使在一個部門內部，也會涉及不同的分支機構。而在具體的決策過程中，政府中的行動者不是單個的代理人，而是由眾多的不同層次的參與者組成，其中包括政府相關部門的行政首長、部門職員、臨時或特別參與者等。決策過程的關鍵參與者是居于龐大的政府組織頂端的行政部門負責人，如美國的對外政策決策中，處于核心決策圈的參與者包括總統、國務卿、國防部長、財政部長、中情局長、參謀長聯席會議主席、總統國家安全事務顧問等人。在決策的參與者中，一些人是受命必須參加的，另一些則是受邀參與或者設法擠入其中的。

這些參與決策的組織與個人的目標是不盡相同的?！罢叩摹a者’不是單個精于計算的決策者，而是一些大型組織和政治行動者的組合，他們對于政府在單個問題上該怎么做有著根本不同的看法，并相互競爭力圖影響政府的決策和行動。”[3]就具體的參與者而言，決定其目標與立場的關鍵在于其職位，“立場取決于職位（Where you stand depends on where you sit）”[7]（P307），職位決定參與者能做什么及必須做出什么，還決定他對決策問題的看法、偏好、目標、利益與立場等，因而決定參與者的行為取向，“政府內部的激勵與制約因個人的具體職位而相當不同，這種區別是本質上的”[8]（P337）。

（二）在決策中沒有占優勢的個人與組織存在

在參與決策的各個主體中，沒有哪個組織與個人是占絕對的優勢地位，即使作為國家行政部門最高負責人的總統也是如此，總統只是比其他參與者有著更大的影響力，但其實際運用的權力要遠遠小于名義上的權力。與人們普遍想象不同的是，決策的權力實際上是由各個不同的機構分享的。官僚政治模型在這個問題上受到關于總統權力的研究的啟發，關于總統權力，理查德·紐斯塔德（Richard Neustadt）認為“總統的權力是說服的權力”[9]（P10），霍爾珀林認為，“除非總統能成功地說服閣僚們按他希望的那樣做，否則他很可能會發現他的決策無法變成有效的行動”[10]（P296）。在決策過程中，總統必須善于運用個人影響力以及在討價還價中的相對優勢地位來說服其他參與者，因此，阿利森認為總統權力的運用也是策略性的，其所作所為最好被理解為總統“說服、誘導、鞭策其他政府成員采取行動時，他對于運用個人影響力的需求、風險、威脅進行分析的技巧”[7]（P260）。

（三）決策是按照一定規則討價還價的政治結果

由于決策涉及諸多不同的組織和個人，在決策中，包括對外政策的決策中，政府并不是單一的、理性的行動者。用艾利森的話來說“理性是在具體的約束條件內，始終如一地做出價值最大化的選擇”[7]（P14）。官僚政治范式認為，政府不是單一的理性的行為體，政府部門的每一個人都是“競爭性的游戲中的一個成員……游戲的名字就是政治：在政府科層體系中處于一定位置的選手,通過固定的渠道進行討價還價”[7]（P255）。在這個過程中，“移動一步棋子不只出于支持某項行動，或支持一種制訂備選方案的組織慣例，它在很大程度上是競爭各方在政策討論過程中討價還價的力量和技巧”[7]（P256）。但是這種討價還價是按照一定的規則、程序進行，而不是任意、無序的。參與者必須遵循行動渠道（Action Channels），即政府部門采取行動處理特定類型事務的流程，行動渠道決定參與者的范圍、進入決策游戲的時間以及在游戲中的優勢與劣勢。此外，討價還價還受到決策規則的影響。而從動議到行動的中間環節實際上也包括有相關部門的官員自身作出的一系列決策。在這個過程中，“每個參與者在游戲中能否成功地實現自己的目標取決于談判優勢、利用談判優勢的技巧與意志、以及其他參與者對上述兩個因素的感知”[3]。

這樣，最終的決策不僅是組織的輸出，更是政治結果。用阿利森的原話說，在對外政策中，“政府的決策與行動是國內政治的產物——產生的并不是選擇解決問題的方案，而是源于不同的利益與不平等的影響力的官員之間的妥協、沖突與迷惑，政治在這里指的是導致決策與行動的行為，突出體現為政府內部的個體之間遵循固定的渠道討價還價”[7]（P294-295）。

（四）最后形成的決定與它的執行往往有相當大的差距

決策形成并不意味著討價還價游戲的結束，“當政府或總統的決策達成后，游戲并沒有結束。政策決定貫穿政策過程。決策會被推翻或忽視”[7]（P303）。這樣，游戲延伸到政策制定后的執行環節，因此，阿利森等人將高級參與者的導致決定的行為稱為“決定游戲”（Decision Games）、導致政策的行為稱為“政策游戲”（Policy Games）、決策之后的行為，或者在沒有高級決策的行為稱為 “行動游戲”（Action Games）[3]。

霍爾珀林在論述決策被充分執行的限度時認為，操作層的官員未能與總統及他們的部門領導保持一致的原因來自于三個方面：可能不明白高級官員要他們做什么、可能做不到他們認為高級官員讓他們所做的事情、可能會抵制高級官員讓他們做的事情[10]（P247）。決策執行與決策目標的偏離主要源于執行決策的組織的復雜性，即政策往往不是由某一個組織來執行的，而是由眾多的、不同層次的組織及個人來執行的，無法直接受到核心決策層的指導與控制。具體說來，首先，在對決策內容的準備理解方面，決策共識往往是籠統的，而不是非常明確具體的，這導致執行層的官員由于對決策缺乏充分的了解而產生誤解，在一些情況下操作層的官員甚至不知道有相關決策的存在。其次，決策的執行還受諸多條件的限制，包括由于涉及多個不同的組織而受到組織間的標準操作程序（Standard Operating Procedures）的制約，即為了處理某一類問題而設置的程序可能不適于執行特定的決策問題，還受到決策本身的可操作性、政府部門之外相關主體的配合、其它政策以及預算的制約。最后，決策由于被執行者認為不符合國家利益、所在組織的利益以及個人自身利益而受到抵制?！白罱K采取的行動嚴重受到標準操作程序與執行者利益的影響。”[10]（P363）在上述情況中，決策層無法對執行進行充分監督無疑是重要的原因，“決策很少調整到方便監控，因此高層的游戲者很難檢查決策是否得到忠實貫徹”[3]。

三、官僚政治范式對于公共政策研究的重要意義

在行政權力擴張的時代背景下，官僚政治在各國得到空前發展，阿利森等人的官僚政治范式聚焦于研究行政部門制定政策的機制，探究了政府組織自身的特性給公共政策的制定及執行所帶來的影響，這一研究是開創性的。按照弗雷德里克森等人的說法：“阿利森提出了一個宏大的問題，直指官僚政治的核心：為什么政府這樣做？換句話說，政策是如何被制定的？誰決定它？誰影響它？”[11]（P48）官僚政治范式對公共政策研究的重要意義主要體現在如下方面：

（一）通過官僚制組織的“內部視角”，揭開了政府機構決策的“黑箱”

官僚政策范式以組織過程的研究為基礎，通過官僚制的“內部視角”，使對政府決策的研究更加深入，克服了此前對公共政策的決策環節研究的不足。與其他公共政策理論或研究范式提出方式不同的是，官僚政治模型來自于對重大危機事件的外交決策實踐的分析，其主要代表人物均有較長時期的在政府對外政策部門任職的經歷，研究中運用了大量案例，以詳細的史料作為佐證，所以這一范式真實地反映了政府機構決策及執行的實際狀況。正如有評論者所說，阿利森的官僚政治框架關注到權力結構對決策的影響，通過聚焦于“一定位置中的行動者”，他打開了政策形成過程的“黑箱”[12]。阿利森提出的三個模型中，其基本分析單位從國家政府到不同的組織再到具體個人，每一模型都是在前者的基礎上更進一步，三個模型由遠及近、由粗到細、由表及里，直接觸及決策的核心，將政府決策的真實圖景活生生地展現在人們面前。同時，這一分析框架還被運用于考察政策執行過程，因為從管理就是決策的角度而言，政策執行實際上就是政策再制定的過程，這也是官僚政治范式所主張的，因為政策實施處處離不開執行人員的決策?！罢叩膶嵤┦钦咧贫ㄟ^程的一個重要內容。官僚在執行政策的任務中也制定著政策——制定規章制度、判決案件、行政他們的裁量權?！盵13]（P50-51）因此，官僚政治范式也深化了關于政策執行的研究。

（二）準確把握了行政機構運行的基本特征，為政策研究提供了新的理論視角

官僚政治的發展是隨著政府管理事務增多、行政權力不斷擴張的產物，行政部門不僅負責公共政策的執行，還越來越多地負責政策的制定。對于這種趨勢，當時的公共政策研究并未引起足夠的重視。在這個背景下，阿利森等人充分借鑒當時關于官僚組織及政府機構決策的研究成果，從官僚組織的運作角度考察了政策的決策及執行行為。因為只有考慮到公共組織的實際運作狀況，才能對政策過程有深刻的理解。官僚政治范式不僅從組織行為的視角將決策看作是組織的輸出，還通過政府政治的視角，刻畫了官僚機構決策的政治屬性，即將決策看作是政府科層組織不同位置上的參與人之間既復雜微妙又相互交疊的博弈的結果。阿利森等人準確地把握了官僚組織決策過程的特征，“這些特征抓住了官僚政治運行的要害”[2]。通過對官僚組織運行特點的準確把握，官僚政治范式推動了官僚制組織理論的進一步發展，為此后關于官僚組織運作及官僚行為的研究打下了基礎，也對公共行政理論的發展作出了貢獻。弗雷德里克森等人認為，“阿利森的官僚政治模型對官僚體制的研究方式具有強大的沖擊力。這不是僅為解釋一項研究而創造的一系列命題，而是理解官僚的政策制定角色的一個實用理論”[11]（P50）。阿利森等人針對政府機構決策及執行政策的特點發展出一套較為完整的分析框架，由于這個分析框架是基于官僚組織運作特征的分析，所以同樣適用于外交政策之外的公共政策領域，因此，有研究者認為阿利森的研究“提供了一個有關公共政策制定的最好的概念模型的例子”?！鞍⒗哪Ｐ蜑槿藗兯伎颊咧贫ㄅc政策執行過程提供了有益的途徑，正因為如此，它們也成了大家熟知的外交政策模型——嚴格來說，它們適用于所有公共政策領域。”[14]（P206-217）阿利森本人也一直認為，他的分析范式同樣適用于外交政策之外的所有公共政策領域。

（三）揭示了政府決策及執行的內在局限，反映了官僚組織的能力限度

受西蒙等人的有限理性決策模型的影響，官僚政治模型關注并進一步揭示了政府官僚組織決策的非理性的一面，即政府的決策行為受到組織能力等因素的制約，最終決策在一定程度上是參與者之間討價還價的結果，這也是官僚政治模型受到批評的原因之一。實際上，官僚政治模型并不意味著完全否定政府決策的理性特征，也不是對理性行動者模型的否定，阿利森在再版的《決策的本質：解釋古巴導彈危機》一書中修正了在第一版中認為理性決策模型是“稻草人”的觀點，提出了決策的理性維度問題，并認為“模型之間是相互補充的關系。通過整合不同的視角下的影響因素，解釋力得以大大加強”[7]（P392）。但無論具體表述如何，官僚政治范式通過官僚組織的內部視角，關注到權力結構對政策過程的影響，揭示了官僚組織內部權力高度分散的事實，以及政府組織在具體運作過程中的功能障礙，反映了官僚組織決策及執行的理性化不足的事實。正如后來的有些研究者所說，“任何官僚機構無論其文化多么鼓勵團結，只要具有在各部門之間進行正常分工的規模，都可能存在官僚政治的傾向。在復雜的體制中，決策幾乎都是行動過程之間相互妥協的結果。因此，嚴格地說，這些決策都是欠佳的”[15]（PP103-104）。

官僚政治范式提出至今已有四十余年，但它并未隨著作為其分析對象的古巴導彈危機成為歷史而逐漸歸于沉寂，而是對公共組織及公共政策研究產生了持久而廣泛的影響，盡管圍繞其所產生的爭論不斷，但這也從另一角度證明了其生命力。對這一模型的最主要的批評之一在于其不夠定型而缺乏預測性，但實際上這是對社會科學理論提出的過高要求，阿利森從一開始就強調“模型”一詞應被理解為“概念安排或框架”更恰當，他更傾向于稱其為社會學家墨頓所說的“分析范式”。他的分析范式對公共政策研究有著重要意義，尤其適用于決策問題復雜、政策過程涉及多個政府部門、政府組織結構復雜的公共政策決策及執行的研究。

四、官僚政治范式對我國公共政策研究的啟示

官僚政治范式提出后，被廣泛用于不同類型國家、不同領域的公共政策研究，包括中國公共政策形成過程的研究。隨著奧克森伯格、李侃如、蘭普頓等人把官僚政治模式應用于對中國政策制定及執行過程的研究，在20世紀七八十年代，官僚政治模式逐漸成為研究中國政策過程的主流方法①運用這一范式研究中國政策制定的代表性著作包括：Oksenberg M.Policy formulation in Communist China:the Case of the Mass Irrigation Campaign,1957-1958.Columbia University,1969;Lampton,David M.,ed.Policy Implementation in Post-Mao China.University of California Press,1987;Lieberthal K,Oksenberg M.Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes.Princeton University Press,1988.。海外學者對中國政策制定的研究視角也逐漸實現了從理性、權力向官僚政治的轉變[16]。但與國外相比，國內在公共政策研究中對這一范式的運用很少，包括對外政策領域也是如此，究其原因，除了研究對象本身的敏感外，還來源于中外語境中“官僚政治”一詞有著不同的含義。中國的語境下“官僚政治”這一概念與“官僚”“官僚主義”這些貶義詞掛鉤，從而使得這一西方語境中相對較為中性的詞語，在我國被視為貶義詞[17]。事實上，這一范式適用的前提是隨著行政權力的擴張，行政機構越來越多地參與甚至主導政策制定，而這是現代各國公共行政領域的普遍趨勢，其產生的弊端也在不同的國家普遍存在，并非我國所獨有，且對于這種弊端我們必須以客觀的態度進行研究，不能回避這一問題?；谖覈舱哌^程的特征，這一分析范式對我國的公共政策研究提供了如下啟示：

（一）從權力結構及組織過程視角加強對公共政策決策的研究

官僚政治范式主要針對的是行政部門的決策問題，在我國，受政治與行政體制的特點決定，行政部門參與甚至主導政策制定的現象非常普遍。但在我國的公共政策研究中，對政策制定的核心環節即行政機構決策過程的研究非常薄弱，這部分是由于決策過程本身的公開性不足，相關資料的獲取比較困難?！安坏恍┲卮蟮恼叩某雠_過程不為世人所知；就連常規政策的決策過程，例如產業政策、教育政策等，也鮮有進入研究者視野的。”[18]這導致國內關于政策形成尤其是決策環節的研究甚至落后于海外學者對中國的研究。但隨著政策過程開放性、透明性程度的不斷提高，以及包括歷史檔案、領導人回憶錄在內的各種資料的增多，也使得這種研究逐漸成為可能。通過對決策過程的關注，包括研究決策的程序、不同主體的參與途徑、不同參與者的立場及其決定因素、不同參與者的地位與作用、參與者之間的互動機制、共識形成的途徑等，有助于進一步深化公共政策制定的研究。也只有通過加強決策環節的研究，才能發揮理論對實踐的指導作用，從而促進決策機制的優化。

（二）關注政府組織復雜性對政策過程的影響

現代國家的行政機構由于規模龐大，信息、知識、職能、責任、權力、利益高度分散于不同層級和不同部門的組織及個人之中，這種狀況會嚴重制約政府作為一個單一的行動主體有效發揮功能，政府組織越復雜，這種情況越突出。我國政府組織的科層化程度高、組織結構高度復雜，在政府主導公共政策過程的情況下，政府組織的這一特性必然會在公共政策過程中得到充分體現，并對公共政策的制定及執行帶來一定的影響，但這個問題在公共政策研究中未能引起充分重視。正如李侃如和奧克森伯格在探討為何西方學者未能把官僚政治模式運用于中國外交政策制定的原因時所說，“對于中國，學者們迄今一直傾向于忽略國家本身的復雜結構是政治過程和政策后果的一個重要決定因素”[19]（P3）。基于我國政府組織的復雜性特征，可以運用現代組織理論及相關領域的研究成果，考察政府組織復雜性對公共政策過程的影響，包括不同層級與不同部門之間的信息傳遞、知識分享、職權劃分、利益結構、行為模式及協調機制怎樣影響到政策過程的各個具體環節，使學界對政策過程的研究更加深入。

（三）從組織功能的視角考察公共政策的功能限度問題

官僚政治范式的一個重要認識基礎是大型、復雜組織的功能限度問題，這也是現代組織理論關注的問題之一，即隨著官僚組織規模的不斷擴張，組織最初是增強了解決問題的能力，而后來卻制約了這種能力。我國是政策大國，在行政主導型的發展體制下，大量的公共政策是通過行政部門制定并實施的，我國政府組織規模龐大、結構復雜這一特點也必然會影響到公共政策的限度，即政策制定的科學性及政策執行的有效性，從而制約政府通過公共政策解決各類公共問題的能力。事實上，這也是政策過程中諸多現實問題的根源，包括“政策部門化、部門利益化”，“上有政策、下有對策”，選擇性執行以及政策扭曲等問題，這些問題會導致公共政策不能達到預期目標的情況，從而產生公共政策過程中的“政府失靈”問題?；谶@類問題，可以從組織功能角度，分析政府科層組織的能力對公共政策功能以及績效的影響，從而更為深入地考察我國公共政策的功能限度問題。

綜上所述，官僚政治范式與我國公共政策過程特征具有較強的契合性，我國的公共政策研究可以從官僚政治范式中得到諸多啟示，通過借鑒其理論與方法，深化公共政策領域一些關鍵問題的研究。

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[責任編輯：邵川桂]

姜爾林，華東理工大學社會與公共管理學院副教授，上海 200237

D 035 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4434(2016)12-0039-06