中國油氣資源收益分配制度改革思考
——以資源地利益保護為主要研究對象

時穎

中國油氣資源收益分配制度改革思考
——以資源地利益保護為主要研究對象

時穎

中國油氣資源收益由投資收益、礦業特許稅費和一般稅費三部分組成，資源地不享有投資收益，其生態成本在礦業特許稅費中沒有體現，在一般稅費收益中所得分配總體較低?？傊斍坝蜌赓Y源收益分配不利于保護資源地的利益。從理論上講，這主要是因為產權制度缺失所導致，資源地的土地、水、草場、植被等生態環境資源損耗未被列入油氣資源開發成本參與收益分配。因此，需要明確資源地對土地、水、草場、植被等資源的使用權，油氣資源開發時要保障資源地的后續利用，并相應地將這些生態環境資源利用成本的價值形態在礦業特許稅費和投資收益中有所體現，同時對一般稅費收益進行適當調整，使資源地取得公平合理的收益分配。

油氣資源；收益分配；礦業特許稅費

二、油氣資源收益分配對資源地經濟、生態發展的長期效應

學者研究發現陜西省地方石油產量最大的年份人均GDP的提高非常迅速[7]，但是，從長期看，資源地分享的油氣收入有限使其陷入“越開采越貧困”的惡性循環[8]。資源地貧困是由于在資源開發收益中企業與政府、資源地與受益區之間的分配未能體現不同權益主體的利益[9]，因為粗放式、生態破壞式開發方式對資源地經濟的影響，經濟增長動力的單一化和偏向化影響了資源地經濟和生態的長期平衡發展，使其難以建立起經濟長期持續穩定增長的機制[10]。截至2012年納入國務院資源枯竭城市的城市數已達112個，其中包括玉門市、大慶市等石油城。具體地說，油氣資源收益分配對資源地的長期效應主要體現為以下兩方面。

（一）不利于促進資源地經濟的長期協調平衡發展

表12014年部分省份油氣開采及相關行業主營業務收入 單位：億元

油氣資源收益給資源地的份額除了支付油氣資源開發的各項管理成本、服務保障以及資源地基礎設施外，還要考慮到資源產業的深化和資源型城市的轉型。前者可以實現資源產品的就地轉化應用，帶動資源地相關產業的發展，使其從初級產品生產發展到產業鏈中高端，享受到資源開發帶來的高附加值，促進資源地產業結構深化和調整；而后者支持了資源地的可持續發展，使其在資源枯竭后仍能保持繁榮。油氣資源開發為中央政府的區域經濟發展和全國性的產業政策提供了有力的能源資源支持，資源地的能源資源基地作用被強化，但是并未促進資源地經濟的全面發展。資源地消耗了大量油氣資源和自然資源儲量投入油氣資源開發，但產品深加工能力欠缺，無法享受產業輻射利益。以陜西為例，2014年采掘業主營業務收入中石油和天然氣開采業產值在中國名列前茅，關聯產業卻不占優勢。將陜西與東部油氣資源稀缺區域浙江、江蘇、上海相關產業進行比較（見表1），可看出，陜西油氣資源開采業主營業務收入明顯高于其他省份，而相關產業如化學原料和化學制品制造業、化學纖維制造等都明顯低于其他省份，這主要因為資源地得到油氣資源收益分配份額少，無法用油氣資源富足的優勢深化產業鏈，油氣資源產業對投資、勞動力的高吸附性和基礎設施的專用性使資源地陷入資源優勢慣性，難以轉型，只能更加依賴油氣資源開發，當油氣資源開發產業低迷時，區域經濟衰退。如陜西省榆林市，根據2015年《榆林市第一季度經濟運行分析》，因為石油和天然氣開采業產值下降及石油加工煉焦業、煤炭開采和洗選業、化學原料和化學制品制造業、電力熱力生產和供應業等五大支柱產業總產值的下降，該市規模以上工業總產值呈9.7%的負增長，全市一季度財政總收入同比下降8.0%，其主要的資源縣如靖邊、定邊兩縣經濟分別為16.0%、27.3%的負增長[11]。

（二）不利于解決資源地生態破壞問題

資源地在油氣資源開發中承擔了土地、水流、植被、草原等自然資源的負外部性成本。關于油田開發造成的生態環境損害，甘肅省慶陽市曾經組織進行了最低水平的定量測算，據估算，每年因油田開發造成的生態環境損失總計為1.5億元[12]。據吳文杰（2011）估算，陜北油氣開發中耕地、森林、濕地、草地、水這五種生態資源要素的生態破壞損失為23.7億元，大氣、水、土壤、噪音等環境污染損失為1.2億元，陜北油氣資源開發生態補償標準應為銷售收入的2%，相當于每噸石油應該提取120元[13]。但是，據調查，榆林市2010年從長慶油田公司獲得的收益總共大約是每噸石油80－100元，這個總收益本身低于應提取的生態補償額，況且生態補償額只占其中的小部分[14]。目前陜西省油氣資源開發時除了收取礦山環境恢復保證金（該保證金用于礦區內環境治理，企業完成治理任務后予以退還），涉及油氣資源的收費和基金項目情況如下（見表2）。雖然種類較繁雜，但所征收的草原植被恢復費、水資源費等生態環境類費用都是以政府部門行政管理收費性質收取的，總體數額很少，自然資源沒有產權化，導致油氣資源開發中的浪費，資源地自然資源與生態環境財富流失。根據表中數據估算，生態補償費遠低于每噸石油應提取的120元標準，不足以彌補自然資源價值消耗。由于生態補償涉及土地、河流、森林等多領域，跨度大、遺留問題多，單個企業難以對其進行及時性修復，資源地面臨著對油氣資源開發后的環境進行綜合性經濟補償的局面，當前此項任務需要經費數額巨大。

表2 陜西省生態保護收費

三、油氣資源收益分配制度改革措施

在油氣資源收益分配中注重保護資源地利益，總體上說就是要變生態破壞式開發方式為綠色開發方式，變粗放式“挖完就走”的方式為資源開發、城市發展與轉型相結合的資源開發方式。而要使資源地利益得到充分保護，就應該有完整的產權依據，因為產權基礎上的收入分配機制是收入實現的防火墻[16]。產權種類、功能缺失必然導致收益殘缺[17]。

（一）資源地參與油氣資源收益分配的產權基礎

我國油氣資源收益分配制度沒有充分考慮生態環境因素在油氣資源開發中的作用及對資源地的影響，而從世界范圍看，油氣開采給開采地帶來的生態環境成本使地方政府和居民直接分配開采收入變得越來越正常[18]。要考慮生態環境成本，先要確定自然資源的產權。當前中央政府和石油公司參與油氣資源收益分配的產權依據相對清晰，中央政府主要以代表國家行使油氣資源所有權、石油公司的投資權和油氣資源的管理權（油氣資源實行國家一級發證、一級管理）為依據，從礦業特許稅費、石油公司利潤和稅收收益中得到利益分配，石油公司則主要以其礦業權行使取得利潤收入，這兩者在《礦產資源法》中均有明確的制度規定?！兜V產資源法》第3條第2款規定：國家保障礦產資源的合理開發利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。各級人民政府必須加強礦產資源的保護工作。據此，資源地對油氣資源有部分管理權。其他權利尚未有清晰的法律依據。而當前進行的油氣資源開發中央石油公司和資源地利益共享機制還處于探索階段，如2015年中石油旗下公司克拉瑪依石化分公司與新疆投資發展（集團）有限責任公司共同出資成立中石油克拉瑪依石化有限責任公司，三大公司的混合所有制改造也在考慮引入地方資本，但利益共享的制度依據尚不清晰。要確保資源地共享油氣資源開發利益，其關鍵問題是要確認資源地對生態環境資源的產權，因為生態環境資源產權種類、功能缺失導致生態環境這種有價值的資源被置于公共領域，資源價值難以得到經濟形態的實現[17]。生態環境資源包括土壤、土地、森林、山嶺、草原等有形自然資源，也包括清潔空氣、日照、通風等無形自然資源。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。根據該決定，目前首先要對水流、森林、山嶺、草原等有形自然資源做到產權明晰，要在堅持國家自然資源所有權的前提下，賦予資源地自然資源使用權，并使其具有優先性[19]，可將水流、森林等資源地自然資源使用權轉化為基本產權出資參與企業的油氣資源開發過程，由于基本自然資源使用既有投資效應，又有生態效應，因此在油氣資源開發中油氣企業應承擔生態費用和投資回報費用兩部分，對資源地的生態環境付出給予比較充分的補償。

（二）油氣資源收益中的資源地利益分配優化途徑

要完善資源地利益保護制度，一是要在油氣資源礦業特許稅費收益中考慮資源地利益。從世界范圍看，一些國家如加拿大、澳大利亞、美國等油氣資源豐裕國直接規定資源地享有油氣資源所有權。一些發展中國家，如巴布亞新幾內亞1998年《石油和天然氣法》第168條第1款規定，特許稅費權益由國家賦予項目區土地所有者以及石油項目所在地受影響的地方政府和省級政府。我國在保持自然資源國有的前提下，應充分考慮油氣資源與資源地利益的相關性，在礦業特許稅費中專門列出資源地自然資源可持續利用成本，并將其分配給資源地。剝離資源稅的所有者收益功能，恢復征收礦產資源補償費的做法，并將礦產資源補償費（為銷售收入的1%）、礦業權價款和礦業權使用費等相關費用合并為權利金（約為10%左右），這與以往礦業特許稅費相比有一個很大的提高，按比例計算出其中應包含的自然資源利用成本構成，并將其分配給資源地地方，以利于其修復生態功能和治理污染；將資源稅的用途調整為生態保護功能，資源稅的功能定位應緊緊圍繞節約資源和保護環境的基本國策[20]。二是要在油氣資源投資權收益和一般稅費收益中保護資源地利益。以投資收益給予資源地補償，賦予了資源地享有依賴資源稟賦促進地區經濟可持續發展的機會，以促進其經濟轉型和協調發展。投資方式可有多種選擇，可以在國家控股石油公司中讓資源地占部分比例，也可以推廣中央與資源地地方企業的合作，保護資源地的經濟收益。此外，在一般稅費征繳方面，應更多彌補資源地油氣資源管理費用支出，在所得稅、增值稅等大稅種中適度擴大資源地占比。

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[責任編輯：劉烜顯]

時穎，西安石油大學人文學院副教授，陜西 西安 710065

F 406.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4434(2016)12-0081-05

中央提出供給側改革后，使油氣資源供給側改革有了高屋建瓴的體系化思路，今后一段時間內加速結構調整，釋放出要素潛能，提高資本、自然資源、勞動力的投入效率成為油氣資源產業的改革方向，而制度創新是改革目標實現的關鍵性環節，其中油氣資源收益分配關系的創新是進行油氣產業結構調整的前提和必要環節，其作用至關重要。油氣資源收益分配一向是利益沖突密集區域，典型糾紛如從2009年持續至2014年的陜西省榆林、延安兩市與長慶油田水土流失補償費一案，兩市向中石油長慶油田追討水土流失補償費與逾期罰款合計16.6億元，該糾紛上升到中央層面，長慶油田爭取到國務院法制辦、發改委等政府部門的支持，最終以陜西省政府宣布對涉及原油、天然氣的行政事業收費和政府性基金實行清單制管理告結，將涉及油氣的包括水土流失補償費、水土流失防治費在內的11個行政事業性收費和政府性基金列為“公布取消及違規設立”名錄。此類沖突在資源地時有發生，資源地迫切要求改變油氣資源收益分配制度，希望更多體現油氣資源的開發利用與資源地的經濟發展之間的相關性[1]，中央政府也高度重視能源資源的綠色開發和資源地社會經濟的可持續開發。因此，如何改革油氣資源收益分配制度，成為油氣供給側改革的重要環節，需要引起高度關注。

一、中國油氣資源收益分配現狀

我國油氣資源收益由投資收益、礦業特許稅費和一般稅費三部分組成。中央政府享有投資收益。根據三大石油公司2015年度業績公告，中石化凈利潤為433億元，中石油為355.17億元，中海油為202.5億元人民幣[2]。三大公司是國家控股公司，按照財政部石油石化企業國有資本收益上繳比例，三大石油公司上繳金額為198.134億元人民幣。資源地政府在三大石油公司不享有投資收益，三大石油公司掌握著資源地大部分油氣區塊。以陜西省榆林市為例，陜西省雖設有省屬油氣企業陜西延長集團，并可從延長集團取得投資收益，但長慶油田占據了該市國土面積98%以上的油氣資源區塊，由此陜西省所得投資收益極為有限。礦業特許稅費包括資源稅、礦業權價款、礦業權使用費、資源稅、石油特別收益金等屬于礦業征收的特殊稅費，除資源稅全部留給資源地政府外，礦業權使用費、石油特別收益金全部上繳中央政府。一般稅費包括所得稅、增值稅、城建稅、教育附加費、營業稅、耕地占用費、青苗補償費等稅費，這部分收益中，所得稅與增值稅是大稅種，其收益中中央政府占了多數比例，如增值稅中央與地方分配為75%和25%。城建稅、教育附加費等小稅種收入歸油氣資源所在縣，這些收入在總稅收中所占比例僅為5%[2]。行政級別較低的鄉鎮政府，只享有油氣田企業因勘探、作業施工等行為所繳納的耕地占用費、青苗補償費等少量收益[3]。具體地說，油氣資源收益分配對資源地利益保護并不充分。第一，礦業權價款、礦業權使用費和資源稅中缺乏生態補償價值[4]，生態補償彌補的是資源地的生態成本。2016年《關于全面推進資源稅改革的通知》將礦產資源補償費費率降為零，資源稅收入全部歸地方財政，但資源稅主要作為財政收入使用，其是否具有生態補償意義沒有得到法律確認。第二，在投資收益上沒有體現出資源地利益。油氣資源勘探開采過程中，資源地的土地、水資源、植被以極低對價被石油公司使用，產生的損耗直接影響了資源地的后續使用，這相當于資源地為油氣生產出資自然資源支持，但投資收益僅僅在國家與公司之間分配，資源地得不到油品分配，甚至地方興建的以原油為加工原料的煉廠不得不采取各種措施，開辟多種原油來源渠道[5]。第三，在一般稅費收益上對資源地利益保護不足。油氣資源過度開采以及當地生態環境持續惡化加重了礦產資源開采地政府的管理責任[6]。按目前的稅費制度，資源地收取的稅收收益占比偏小。

陜西省社會科學基金課題“能源礦權價格構成與收益中的區域利益保護法律制度研究”（12E081）